1C_391/2021 - 2022-07-08 - Diritti politici - Politische Rechte (Zulässigkeit einer Initiative)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 391/2021

Urteil vom 8. Juli 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. Daniel Corvi,
2. Armin Immoos,
3. Elmar Höfliger,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Pfister,

gegen

Initiativkomitee Dorfbild-Initiative Freienbach, bestehend aus Fredy Kümin, Engelbert Sturm, Felix Knuchel und Karl Abegg,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Fredy Kümin.

Gemeinderat Freienbach,
Postfach 140, 8808 Pfäffikon SZ.

Gegenstand
Politische Rechte (Zulässigkeit einer Initiative),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz,
Kammer III, vom 6. Mai 2021 (III 2021 32).

Sachverhalt:

A.

A.a. Die Grundstücke KTN 3818 mit einer Fläche von 1'865 m² und KTN 2114 mit einer solchen von 4'292 im Grundbuch Freienbach stehen im Eigentum der Pfarrgrundstiftung Freienbach und bilden zusammen die Zentrumszone Z von insgesamt 6'157 m². Östlich und südlich schliessen die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen mit teilweise weiteren kirchlichen Liegenschaften sowie westlich die Kernzone K an die Zentrumszone Z an. Am 10. Februar 2020 reichte die Bruhin AG ein Gesuch für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses östlich des bestehenden Gewerbebaus auf den Grundstücken KTN 3818 und 2114 ein. Dagegen erhoben Fredy Kümin und weitere Personen Einsprache. Am 10. September 2020 erteilte der Gemeinderat Freienbach unter Abweisung der Einsprachen die Baubewilligung. Diese wurde von Fredy Kümin und einem weiteren Einsprecher beim Regierungsrat des Kantons Schwyz angefochten. Der weitere Verlauf dieser Beschwerdeverfahren ist nicht aktenkundig.

A.b. Am 28. Januar 2021 reichte ein Initiativkomitee bestehend aus Fredy Kümin, Engelbert Sturm, Felix Knuchel und Karl Abegg die sogenannte "Dorfbild-Initiative" ein. Diese wurde von rund 640 Einwohnerinnen und Einwohnern mitunterzeichnet und lautet wie folgt:

"Die Grundstücke KTN 2114 und 3818, Pfarrmatte Freienbach SZ sind im Zonenplan der Gemeinde Freienbach von der Zentrumszone Z in die Kern zone K umzuzonen. Die baulichen Möglichkeiten in der Kernzone K richten sich nach den Bestimmungen des Art. 34

des rechtskräftigen Baureglementes der Gemeinde Freienbach aus dem Jahr 1994."

Mit Beschluss vom 10. Februar 2021 erklärte der Gemeinderat Freienbach die Initiative als solche in Form der allgemeinen Anregung als zulässig.

B.
Dagegen erhoben die Pfarrgrundstiftung Freienbach, Daniel Corvi und Elmar Höfliger als Stiftungsräte der Pfarrgrundstiftung sowie Armin Immoss als Kirchenpräsident der Kirchgemeinde Freienbach Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Dieses wies die Beschwerde am 6. Mai 2021 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, es könne offenbleiben, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um ein formuliertes Volksbegehren oder um ein solches im Sinne der allgemeinen Anregung handle. So oder so bestehe bei deren Umsetzung ein gewisser Gestaltungsspielraum. Die von der Initiative betroffene Nutzungsordnung gelte seit über 20 Jahren und sei daher revidierbar. Die berechtigten Kreise könnten bei der Umsetzung der Initiative durch Gestaltung der beantragten Zonenordnung ihre gesetzlichen Mitwirkungsrechte ausreichend wahrnehmen. Schliesslich führe das hängige Baugesuch nicht dazu, dass der Inhalt der Initiative als unmöglich zu beurteilen sei, da noch keine rechtskräftige Baubewilligung vorliege.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht beantragen Daniel Corvi, Armin Immoos und Elmar Höfliger, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die "Dorfbild-Initiative" für ungültig zu erklären; eventuell sei die Streitsache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Initiative verstosse gegen höherrangiges Recht und damit gegen die verfassungsrechtliche Garantie der politischen Rechte. Auszugehen sei von einem ausgearbeiteten Entwurf und nicht von einer allgemeinen Anregung, wobei das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt habe. Weiter verstosse die Initiative gegen das Raumplanungsrecht des Bundes, insbesondere gegen die Bestimmungen über die Berücksichtigung der raumplanerischen Ziele und Grundsätze und über die Mitwirkung der betroffenen Kreise sowie gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit. Überdies sei die Initiative rechtsmissbräuchlich.

Das "Initiativkomitee Dorfbild Freienbach" schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Freienbach reichte keine Stellungnahme ein. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung.

D.
Mit verfahrensleitender Verfügung vom 14. Juli 2021 erteilte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde gegen den angefochtenen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts über die Gültigkeit einer kommunalen Initiative ist gestützt auf Art. 82 lit. c BGG zulässig. Mit der Stimmrechtsbeschwerde im Sinne dieser Bestimmung kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden, wozu die Rüge gehört, eine Volksinitiative sei zu Unrecht für gültig erklärt worden (vgl. BGE 139 I 195 E. 1.3.1; Urteil 1C 267/2016 vom 3. Mai 2017 E. 1.1 [nicht publ. in: BGE 143 I 361]). Die Beschwerdeführer sind in der Gemeinde Freienbach stimmberechtigt und somit zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

1.2. Bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten mit voller Kognition, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder damit in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 lit. a und lit. c sowie lit. d BGG). Das übrige kantonale und allenfalls kommunale Recht prüft das Bundesgericht hingegen im Wesentlichen bloss auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Bundes- und Völkerrecht hin. Dabei steht das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV im Vordergrund (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 3).

1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft indes grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (Art. 42 Abs. 2 BGG); besonders strenge Anforderungen gelten bei der Geltendmachung von Grundrechten (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 140 III 115 E. 2; 133 II 249 E. 1.4.1).

2.

2.1. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet in allgemeiner Weise die politischen Rechte auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden (BGE 139 I 292 E. 5.2, mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung wird damit auch garantiert, dass eine kantonale Volksinitiative keine Bestimmungen enthalten darf, die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE 139 I 292 E. 5.4, mit Hinweisen; MAXIME FLATTET, Démocratie directe et aménagement du territoire, 2021, S. 283 und S. 298). Stellt die zuständige Behörde zutreffend fest, dass eine Vorlage höherrangigem Recht zuwiderläuft, ist es mithin rechtmässig, wenn sie diese Vorlage nicht der Abstimmung unterstellt. Umgekehrt liegt Rechtswidrigkeit vor, wenn eine Initiative trotz Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht nicht zur Volksabstimmung gebracht wird, sofern kein anderer Ungültigkeitsgrund gegeben ist.

2.2. Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Andererseits kann insbesondere bei einer ausformulierten kantonalen Gesetzesinitiative der eindeutige Wortsinn nicht durch eine mit dem übergeordneten Recht
konforme Interpretation beiseite geschoben werden (BGE 144 I 193 E. 7.3.1, mit Hinweisen).

2.3. Nach § 37 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Schwyz vom 24. November 2010 (KV/SZ; SRSZ 100.100) können Stimmberechtigte einzeln oder zusammen beim Bezirks- oder Gemeinderat eine Initiative einreichen. Diese muss sich auf den Erlass, die Änderung oder Aufhebung eines rechtsetzenden Erlasses oder eines Verwaltungsakts in der Zuständigkeit der fraglichen Bezirksgemeinde oder Gemeindeversammlung beziehen (§ 37 Abs. 2 KV/SZ). Die Initiative ist schriftlich und in der Form der allgemeinen Anregung oder eines ausgestalteten Entwurfes einzureichen (§ 37 Abs. 3 KV/SZ sowie § 9 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Schwyz vom 25. Oktober 2017 über die Organisation der Gemeinden und Bezirke [Gemeindeorganisationsgesetz, GOG; SRSZ 152.100]). Sie gilt als Einzelinitiative, wenn sie von einer einzelnen stimmberechtigten Person unterzeichnet ist (§ 9 Abs. 2 GOG), und als Pluralinitiative, wenn sie von fünf Prozent der Stimmberechtigten, jedoch mindestens von fünf und höchstens von 300 Stimmberechtigten, unterschrieben wurde (§ 9 Abs. 3 GOG). Der Gemeinderat bzw. der Bezirksrat erklärt eine Initiative gemäss § 10 Abs. 1 GOG als ungültig, wenn sie sich nicht auf einen Gegenstand bezieht, zu dessen Behandlung die Stimmberechtigten zuständig sind
(lit. a), den Grundsatz der Einheit der Materie nicht wahrt (lit. b), übergeordnetem Recht widerspricht (lit. c) oder einen unmöglichen Inhalt aufweist (lit. d).

2.4. Erklärt der Gemeinderat eine Pluralinitiative als gültig, legt er diese spätestens innert sechs Monaten nach Rechtskraft der Gültigerklärung mit seinem Antrag oder seinem Gegenvorschlag der Gemeindeversammlung vor (§ 11 Abs. 1 GOG). An der Gemeindeversammlung sind Abänderungsanträge zu Pluralinitiativen ausgeschlossen (§ 11 Abs. 2 GOG). Stimmen die Stimmberechtigten einer Initiative in Form der allgemeinen Anregung zu, hat der Gemeinderat innert Jahresfrist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und den Stimmberechtigten zu unterbreiten (§ 11 Abs. 3 GOG).

2.5. Im vorliegenden Fall steht die Vereinbarkeit der als Pluralinitiative eingereichten "Dorfbild-Initiative" mit dem höherrangigen Recht in Frage. Die Initiative bezweckt, die beiden Grundstücke KTN 2114 und 3818 im Grundbuch Freienbach, die offenbar als einzige Grundstücke zusammen die Zentrumszone Z bilden, in die Kernzone K umzuzonen. Nach der Überzeugung der Initianten sollen dadurch die Bebauungsmöglichkeiten auf den beiden fraglichen Grundstücken im Vergleich zu bisher eingeschränkt werden.

2.6. Beim strittigen Volksbegehren handelt es sich um eine Planungsinitiative. Eine solche ist im einschlägigen Recht des Kantons Schwyz nicht ausdrücklich vorgesehen, wird darin aber auch nicht ausgeschlossen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Planungsinitiative zulässig, wenn sie wie hier rechtlich nicht untersagt ist (BGE 138 I 131 E. 5.2; vgl. CORSIN BISAZ, Die Planungsinitiative auf Änderung kommunaler Nutzungspläne, in: Jusletter 3. Oktober 2016, Rz. 6).

3.

3.1. Die Beschwerdeführer beanstanden zunächst, die strittige Planungsinitiative verstosse gegen Art. 3 und 4 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Weder erlaube sie eine Berücksichtigung und Abwägung aller massgeblichen Planungsziele und -interessen gemäss Art. 3 RPG noch respektiere sie die gesetzliche Pflicht zur Gewährung geeigneter Mitwirkungsrechte an alle von der Planung betroffenen Kreise nach Art. 4 RPG. Das Verwaltungsgericht vertritt demgegenüber im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen den Standpunkt, die durch die Planungsinitiative vorgeschlagene Nutzungsplanänderung werde bei einer allfälligen Annahme in der Volksabstimmung nicht direkt wirksam. Vielmehr bedürfte es entsprechender Umsetzungsakte. Im nachfolgenden Nutzungsplanungsverfahren lasse sich sicherstellen, dass die Vorlage angepasst und mit den raumplanerischen Vorgaben insbesondere von Art. 3 und 4 RPG in Einklang gebracht werde. Dabei könne sich auch ergeben, dass die Initiative nicht oder nur mit Einschränkungen umgesetzt werde.

3.2. Art. 1 RPG nennt die bei der Raumplanung zu achtenden Ziele und Art. 3 RPG zählt die zu wahrenden Planungsgrundsätze auf. Nach Art. 4 Abs. 1 RPG ist die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planung zu informieren und gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Die §§ 25 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 des Kantons Schwyz (PBG; SRSZ 400.100) sehen dafür ein Prüfungs-, Auflage- und Einspracheverfahren vor. Demgegenüber sind bei der Behandlung von Pluralinitiativen, zu denen der vorliegend zu beurteilende Vorstoss aus dem Kreis der Stimmberechtigten von Freienbach zählt, Abänderungsanträge an der Gemeindeversammlung nach § 11 Abs. 2 GOG unzulässig. Die Beschwerdeführer schliessen daraus, dass dadurch eine geeignete Mitwirkung der betroffenen Kreise verunmöglicht sei.

3.3. Das Verwaltungsgericht liess offen, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um eine solche in Form der allgemeinen Anregung oder um ein ausgearbeitetes Volksbegehren handelt, wohingegen die Beschwerdeführer von letzterem ausgehen. Zwar ist der Wortlaut der Initiative klar und er scheint auf den ersten Blick keinen Gestaltungsspielraum zu belassen. Ein zweiter Blick legt aber nahe, dass zwar die in Art. 34 des Baureglements der Gemeinde Freienbach (in der am 29. März 1994 vom Regierungsrat des Kantons Schwyz erstmals genehmigten Fassung) enthaltenen baulichen Bestimmungen der Kernzone K anwendbar sein sollen, dass aber die genaue planerische Ausgestaltung, beispielweise im Erschliessungsplan oder durch Festlegung von Baulinien (vgl. insbes. Art. 5 des Baureglements), möglicherweise noch definiert werden müsste. Jedenfalls liegt nahe, dass noch ergänzende planerische Entscheidungen anstehen. Damit bleibt eine gewisse Offenheit für die Ausgestaltung des Plans selbst dann bestehen, wenn mit Blick auf die anwendbaren baurechtlichen Bestimmungen grundsätzlich von einem ausformulierten Volksbegehren auszugehen wäre. Es entspricht im Übrigen ohnehin der Rechtsnatur eines raumwirksamen Plans, in gewissem Unterschied etwa zu
einem Finanzplan, dass er wenig geeignet erscheint, in anderer Form als in derjenigen der allgemeinen Anregung den Inhalt einer Initiative zu bilden. Das braucht hier freilich nicht vertieft zu werden.

3.4. Jedenfalls ist bei der Behandlung des Volksbegehrens Art. 4 RPG zu beachten (vgl. BISAZ, a.a.O. Rz. 8 ff.; FLATTET, a.a.O., S. 344 ff.). Das Verwaltungsgericht ging im vorliegenden Fall teilweise ausdrücklich, teilweise sinngemäss davon aus, dass erstens die Bevölkerung im Vorfeld der Abstimmung über die Popularinitiative ausreichend über die vorgesehene Planungsänderung zu informieren ist und dass zweitens selbst bei einem positiven Volksentscheid noch Umsetzungsakte erforderlich wären. Zwar wären die Vorgaben der Initiative dabei grundsätzlich zu wahren. Die Planungsziele und -grundsätze sowie die Interessen der betroffenen Kreise könnten dabei aber in geeigneter Weise in die Beschlussfassung einfliessen. Diese mit Blick auf Art. 3 und 4 RPG vorgenommene Auslegung der Initiative durch das Verwaltungsgericht erlaubt im Sinne des Günstigkeitsgebots eine Harmonisierung mit dem Bundesrecht (vgl. auch BGE 138 I 131 E. 6; FLATTET, a.a.O., S. 349 f). Statt die Volksinitiative wegen Verstosses gegen höherrangiges Recht ungültig zu erklären, wird sie im Einklang mit diesem interpretiert, ohne dass dadurch ihr Zweck oder ihre hauptsächliche Stossrichtung massgeblich in Frage gestellt bzw. der eindeutige Wortsinn beiseite geschoben
wird.

3.5. Abgesehen davon zeigen die Beschwerdeführer nicht sachbezogen auf, inwiefern die strittige Initiative die Planungsziele und -grundsätze gemäss Art. 1 und 3 RPG missachten würde. Wenn solches auch theoretisch zutreffen könnte, so muss in der Beschwerde an das Bundesgericht doch dargetan werden, inwiefern das konkret der Fall sein sollte. An entsprechenden nachvollziehbaren Rügen fehlt es. Die Beschwerdeführer beschränken sich im Wesentlichen darauf, grundsätzlich in Frage zu stellen, dass bei einer Planungsinitiative, vor allem in der ausformulierten Version, die Planungsziele und -grundsätze gewahrt werden könnten, und behaupten gestützt darauf, das treffe hier zu. Inwieweit das im vorliegenden Fall durch die Umzonung des fraglichen Perimeters von der Zentrumszone Z in die Kernzone K der Fall sein sollte, ist aber nicht ersichtlich. Insbesondere fehlt es an nachvollziehbaren Ausführungen, welche zu wahrenden Ziele, Grundsätze oder Interessen konkret gefährdet sein sollten. Darauf ist daher nicht weiter einzugehen (vgl. E. 1.3).

3.6. Gemäss dem Schrifttum genügen Planungsinitiativen den Vorgaben zu den Mitwirkungsmöglichkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG nicht. Namentlich in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs sollen sie daher auch nicht Gegenstand eines entsprechenden Mitwirkungsverfahrens bilden können (vgl. BISAZ, a.a.O., Rz. 9 mit weiteren Hinweisen). In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde dies nie so deutlich festgehalten. Zur Prüfung, ob die Vorgaben in Bezug auf die Mitwirkungsmöglichkeiten im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG eingehalten sind, stellt das Bundesgericht vielmehr auf die konkreten Umstände des Einzelfalles ab (vgl. insbes. BGE 115 Ia 89 E. 2). Art. 4 Abs. 2 RPG ist sehr allgemein gehalten und verlangt lediglich eine Mitwirkung der Bevölkerung "in geeigneter Weise". Ist wie hier davon auszugehen, dass selbst bei Annahme der Initiative jedenfalls noch Umsetzungsakte erforderlich sind, sind die Planungsbehörden gehalten, die nach Art. 4 Abs. 2 RPG vorgesehene Mitwirkung bei der Umsetzung der Initiative zu gewähren. Ob das direktdemokratische Initiativverfahren gemäss § 37 Abs. 1 KV/SZ und § 9 ff. GOG/SZ dabei sämtliche von der Vorinstanz bezeichneten Teilbereiche des Vorprüfungsverfahrens im Sinne von § 25 Abs. 1 PBG zu ersetzen
vermag (vgl. angefochtenes Urteil, E. 4.3.1), steht hier nicht zur Beurteilung. Jedenfalls erscheint ein mit Art. 4 Abs. 2 RPG vereinbares Vorgehen, sei es im Rahmen des Initiativverfahrens, sei es beim nach der Annahme des Volksbegehrens noch durchzuführenden Nutzungsplanverfahren, nicht ausgeschlossen. Bei dieser Ausgangslage erweist sich eine mit Art. 4 Abs. 2 RPG vereinbare Umsetzung des Initiativbegehrens nicht als klarerweise unmöglich (vgl. oben, E. 2.2). Die genannte Bestimmung wird durch den angefochtenen Entscheid nicht verletzt.

4.

4.1. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Verhältnisse hätten sich seit Inkrafttreten des geltenden Nutzungsplans nicht erheblich verändert, was nach Art. 21 Abs. 2 RPG eine Anpassung ausschliesse. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist hingegen seit der letzten Planrevision genügend Zeit verstrichen und sind geänderte Anschauungen in der Bevölkerung erkennbar, weshalb die Initiative nicht gegen Art. 21 Abs. 2 RPG verstosse.

4.2. Nach Art. 21 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich (Abs. 1); haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 132 II 408 E. 4.2; 120 Ia 227 E. 2b, mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2c; Urteil des Bundesgerichts 1C 408/2019 vom 11. März 2020 E. 3.4.1). Die Nutzungsplanung ist auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet. Dieser beträgt für Bauzonen 15 Jahre (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b RPG). Sondernutzungsplanungen, die auf eine rasche Umsetzung ausgerichtet sind, können einen kürzeren Zeithorizont aufweisen. Für gewisse Zonen kann das kantonale Recht längere Zeiträume vorsehen. Nach Ablauf des Planungshorizonts sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger darf auf die Beständigkeit des Plans vertraut
werden, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (zum Ganzen BGE 144 II 41 E. 5.1, mit Hinweisen). Diese Grundsätze sind auch bei Volksinitiativen auf Änderung der kommunalen Nutzungsplanung zu beachten (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C 408/2019 vom 11. März 2020 E. 3.4; 1C 238/2016 vom 2. Dezember 2016 E. 6 in ZBl 118/2017 S. 324 mit Bemerkungen von GEROLD STEINMANN, S. 329 ff.; BISAZ, a.a.O., Rz. 23 ff.; FLATTET, a.a.O. S. 315 ff.).

4.3. Im vorliegenden Fall besteht die von der Initiative betroffene Nutzungsordnung seit mehr als 20 Jahren. Die grosse Anzahl der Personen, welche die Initiative unterzeichnet haben, lässt veränderte Anschauungen auf Seiten der Stimmberechtigten erkennen. Besonderheiten, die eine Abweichung von den üblichen Zeiträumen für die Revision der Nutzungsplanung rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Der Grundsatz der Planbeständigkeit hindert daher die mögliche teilweise Revision der Nutzungsplanung, wie sie die strittige Planungsinitiative vorsieht, nicht.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer rügen Rechtsmissbrauch auf Seiten der Initianten, weil Zweck der Initiative einzig die Verhinderung des spezifischen zonenkonformen Bauprojekts gemäss der Baubewilligung des Gemeinderats Freienbach vom 10. September 2020 sei. Sie berufen sich auf die insoweit auch auf das öffentliche Recht anwendbare Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 ZGB. Zwar könnte sich die Frage des Rechtsmissbrauches allenfalls mit Blick auf diejenigen Initianten stellen, die gegen das fragliche Bauprojekt Einsprache erhoben hatten. Nachdem die Initiative aber von mehr als 600 Einwohnerinnen und Einwohnern der Gemeinde mitunterzeichnet worden ist, fällt ausser Betracht, die Initiative wegen Rechtsmissbrauchs für ungültig zu erklären.

5.2. Schliesslich behaupten die Beschwerdeführer einen Verstoss gegen ihren Anspruch auf rechtliches Gehör. Sie wollen eine solche Rechtsverletzung im Zusammenhang mit der Erwägung des Verwaltungsgerichts erkennen, offenzulassen, ob es sich bei der strittigen Planungsinitiative um eine allgemeine Anregung oder einen ausgearbeiteten Entwurf handle. Worin insofern eine Gehörsverweigerung liegen sollte, führen sie jedoch nicht aus, weshalb auf die entsprechende Rüge nicht eingetreten werden kann (vgl. E. 1.3).

5.3. Auch was die Beschwerdeführer sonst noch vorbringen, ist nicht geeignet, die Ungültigkeit der strittigen Planungsinitiative zu begründen.

6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Bei diesem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 , Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Freienbach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Juli 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 4 Informazione e partecipazione - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge.
²	Esse provvedono per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
³	I piani previsti dalla presente legge sono pubblici.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 2 - 1 Ognuno è tenuto ad agire secondo la buona fede così nell'esercizio dei propri diritti come nell'adempimento dei propri obblighi.
¹	Ognuno è tenuto ad agire secondo la buona fede così nell'esercizio dei propri diritti come nell'adempimento dei propri obblighi.
²	Il manifesto abuso del proprio diritto non è protetto dalla legge.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 65 Spese giudiziarie - 1 Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
¹	Le spese giudiziarie comprendono la tassa di giustizia, l'emolumento per la copia di atti scritti, le spese per le traduzioni in o da una lingua non ufficiale e le indennità versate a periti e testimoni.
²	La tassa di giustizia è stabilita in funzione del valore litigioso, dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti.
³	Di regola, il suo importo è di:
^a	200 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	200 a 100 000 franchi nelle altre controversie.
⁴	È di 200 a 1000 franchi, a prescindere dal valore litigioso, nelle controversie:
^a	concernenti prestazioni di assicurazioni sociali;
^b	concernenti discriminazioni fondate sul sesso;
^c	risultanti da un rapporto di lavoro, sempreché il valore litigioso non superi 30 000 franchi;
^d	secondo gli articoli 7 e 8 della legge del 13 dicembre 200224 sui disabili.
⁵	Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale federale può aumentare tali importi, ma al massimo fino al doppio nei casi di cui al capoverso 3 e fino a 10 000 franchi nei casi di cui al capoverso 4.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.