2C_797/2013 - 2014-07-08 - Finances publiques et droit fiscal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C_797/2013

{T 0/2}

Arrêt du 8 juillet 2014

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Zünd, Président,
Donzallaz et Aubry Girardin.
Greffier : M. Dubey.

Participants à la procédure
X.________, recourant,

contre

Municipalité de Ballaigues,
représentée par Me Alain Thévenaz, avocat,
Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Ballaigues.

Objet
Taxes ordures ménagères,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 9 août 2013.

Faits :

A.
X.________ est domicilié sur le territoire de la Commune de Ballaigues.

Le 6 octobre 2008, le Conseil communal de Ballaigues a adopté un règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: le règlement communal), qui a été approuvé par le Département de la sécurité et de l'environnement le 11 novembre 2008. Les art. 11 et 12 du règlement communal prévoient ce qui suit:

"Art. 11 Principes

Le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.
La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets dont elle a la charge.
La Municipalité réévalue chaque année le montant des taxes en fonction des charges budgétisées.
Les excédents et les déficits des années précédentes sont pris en compte.
Elle communique les éléments sur lesquels elle se base pour déterminer le montant et les modalités des taxes.

Art. 12 Taxes

Taxes sur les sacs à ordures

Une taxe au sac est perçue pour couvrir les frais de collecte et de traitement des ordures ménagères. Cette taxe est au maximum de
- 1.50 franc par sac de 17 litres,
- 3.- francs par sac de 35 litres,
- 5.- francs par sac de 60 litres,
- 8.- francs par sac de 110 litres.
Ces montants s'entendent avec TVA comprise.
Jusqu'à concurrence des maximums précités, la municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale.

Taxes forfaitaires

Une taxe forfaitaire est perçue pour financer les autres frais de gestion des déchets et en particulier celle des déchets recyclables. Elle est fixée comme suit:

180.- francs par an au maximum par ménage de 2 personnes et plus
Les ménages habitant les maisons foraines et les résidences secondaires paient une taxe forfaitaire de 90.- francs par an au maximum par ménage ou par résidence secondaire.
Ces taxes sont réduites de moitié pour les personnes seules.
La situation familiale au 1er janvier ou lors de l'arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année en cours.
En cas de départ ou d'arrivée en cours d'année, la taxe est due par mois entier et calculée prorata temporis.

Jusqu'à concurrence des maximums précités, la Municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l'évolution des coûts effectifs, tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale."

En application de ce règlement, la Municipalité a adopté le 2 juin 2008 des "Directives communales relatives à la gestion des déchets à Ballaigues". Elles prévoient notamment ce qui suit:

"10. Financement

La commune perçoit une taxe forfaitaire pour la gestion des déchets, cette taxe est actuellement de
- 120.- fr. par an et par ménage de deux personnes ou plus,
- 60.- fr. par an et par ménage habitant les maisons foraines et les résidences secondaires.
Ces taxes sont réduites de moitié pour les personnes seules.
La vente des sacs taxés se fait dans les commerces de la région ainsi qu'à l'administration communale. Le prix des sacs est fixé en accord avec les municipalités de la région ayant adopté le même système de taxation. Il est actuellement fixé à:

- 1.- fr. pour les sacs de 17 l.
- 1.95 fr. pour les sacs de 35 l.
- 3.80 fr. pour les sacs de 60 l.
- 6.- fr. pour les sacs de 110 l.
Pour atténuer les effets sociaux de ce système de taxes, deux mesures d'accompagnement sont prises:

- une distribution gratuite de 5 sacs de 35 litres par personne et par année,
- les couches culottes peuvent être remises en sac transparent aux points de collecte."

Le 13 juillet 2012, la Commune de Ballaigues a adressé à X.________ une facture de 120 fr. au titre de taxe d'ordures ménagères pour l'année 2012. Par lettre du 10 juillet (recte: août) 2012, ce dernier a recouru contre ce bordereau en concluant à la nullité de celui-ci ainsi que du règlement communal et au remboursement de la totalité des taxes perçues depuis l'entrée en vigueur du Règlement attaqué.

Par décision du 21 août 2012, la Municipalité de Ballaigues a déclaré ce recours irrecevable. Puis, constatant qu'elle n'était pas compétente pour connaître du recours, elle a rapporté sa décision et transmis d'office le recours du 10 août 2012 à la "Commission communale de recours en matière d'impôts communaux du Conseil communal de Ballaigues" (ci-après: la Commission communale de recours), qui a été constituée par le Conseil communal de Ballaigues le 10 septembre 2012.

Par décision du 10 octobre 2012, rendue sans avoir convoqué ni entendu X.________, la Commission communale de recours a rejeté le recours. Le 29 octobre 2012, ce dernier a déposé recours contre cette décision auprès du Tribunal cantonal du canton de Vaud reprenant les conclusions formulées devant la Commission communale.

Le 6 juin 2013, le juge instructeur a interpellé X.________ pour lui demander si le vice résultant du fait qu'il n'avait pas été convoqué ni entendu personnellement par la Commission communale de recours avant qu'elle ne statue pouvait être réparé par une renonciation expresse, a posteriori, à son audition, rendant ainsi la décision attaquée non viciée sur ce point. Le 7 juin 2013, l'intéressé a répondu qu'il avait bien remarqué ce vice, qu'il gardait "en réserve comme il est d'usage" (sic). Il a néanmoins admis renoncer expressément à son audition par la Commission communale de recours.

B.
Par arrêt du 9 août 2013, le Tribunal cantonal a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable. Il a constaté que la Commune de Ballaigues avait versé au dossier la plupart des pièces dont la production avait été requise, que la liste du nombre de sacs taxés vendus depuis 2009 aux habitants de la Commune de Ballaigues n'était pas déterminante pour l'issue du recours et que l'audition d'un témoin pouvait être refusée au vu de la pièce produite par l'intéressé. Par appréciation anticipée des preuves, il a renoncé à donner suite aux réquisitions d'instruction de ce dernier. Le droit d'être entendu n'avait pas été violé, puisque les griefs qui n'auraient pas été discutés par la Commission communale de recours l'étaient en procédure de recours devant le Tribunal cantonal de sorte que le vice affectant la décision de la Commission communale de recours avait été réparé. En outre, l'intéressé avait expressément renoncé par écrit à son audition le 7 juin 2013. Le retard dans l'élection de la commission communale de recours ne la rendait pas incompétente pour connaître des recours fondés sur l'art. 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom/VD; RSVD 650.11), ni l'imprécision de sa désignation sur la décision.
Les membres de la commission communale de recours avaient été élus lors de la séance du 10 septembre 2012, ce que savait l'intéressé parce que l'ordre du jour de cette séance était publié sur le site de la commune. La conclusion tendant à l'annulation ou à la nullité du règlement communal était irrecevable, de même que celles demandant l'annulation et le remboursement des taxes payées depuis l'entrée en vigueur du règlement. Sur le fond, la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets était admissible. L'examen du poste 450 des comptes relatif aux ordures ménagères et décharges montrait, pour la période 2008 à 2011, qu'après déduction du prix de vente des déchets recyclables, les charges avaient toujours été bien supérieures aux produits des taxes, la différence étant moindre depuis 2009, année de l'entrée en vigueur du règlement communal et avec lui celle de la taxe au sac. La part du financement du coût d'élimination des déchets par la taxe était inférieure d'environ 5 % au minimum de 70 % fixé par le Tribunal fédéral, ce qui signifiait que le produit des taxes perçues étaient légèrement insuffisant. Il n'y avait en outre pas de violation du droit à l'égalité puisque les entreprises qui
produisaient de petites quantités de déchets urbains étaient de fait soumises à une taxation forfaitaire, correspondant à un ou plusieurs "équivalent-ménage" (correspondant à celle produite par un ménage, au double, au triple, etc.), en fonction des constatations faites par les employés communaux quant à la quantité de déchets produits par chaque entreprise et que ces montants atteignaient 6'900 fr. en 2009, 6'840 fr. en 2010, 6'880 fr. en 2011 et 7'120 fr. en 2102.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public et celle subsidiaire du recours constitutionnel, X.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 9 août 2013 et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle instruction et nouvelle décision au sens des considérants. Il sollicite le bénéfice de l'assistance judiciaire. Il se plaint de la violation des art. 5 , 7 ss et 29 Cst., du droit cantonal de procédure et du droit communal.

La Municipalité de Ballaigues et la commission communale de recours ont conclu au rejet du recours. Ces prises de position ont été communiquées à l'intéressé.

Considérant en droit :

1.
Déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF) par le recourant, qui a un intérêt digne de protection à son annulation, sous réserve des considérants qui suivent (art. 89 LTF), contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu dans une cause de droit public par une autorité judiciaire supérieure de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), sans qu'aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF ne soit réalisée, le présent recours en matière de droit public est en principe recevable. Il s'ensuit que le recours constitutionnel, que le recourant a lui-même déposé à titre subsidiaire, est irrecevable (art. 113 LTF).

2.

2.1. Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte. Le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Le recours formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164; 138 V 292 consid. 4 p. 296).

2.2. L'instance précédente a retenu que le produit des taxes perçues par la commune intimée était - légèrement - insuffisant, qu'il n'avait jamais atteint le seuil minimum de 70 % fixé par la jurisprudence (ATF 137 I 257), de sorte que la part d'impôts communaux qui était dévolue au financement du coût d'élimination des déchets était trop élevée. Il s'ensuit que le recourant n'a pas d'utilité pratique à faire valoir une violation des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement ni des dispositions communales du règlement sur la gestion des déchets. En effet, la taxe qui lui est réclamée est en réalité inférieure à celle qui devrait être perçue. Il s'ensuit que les griefs relatifs au calcul de la taxe que le recourant fait valoir sous le chiffre 4 de son mémoire sont irrecevables faute d'être titulaire de la qualité pour recourir.

3.

3.1. En vertu de l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. Cela signifie que la partie recourante doit exposer en quoi l'état de fait retenu par l'instance précédente est arbitraire ou contraire au droit et préciser en quoi la correction du vice aurait une influence sur l'issue de la cause, faute de quoi il n'est pas possible de s'écarter des faits arrêtés dans l'arrêt attaqué.

3.2. Sous chiffre 5 de son mémoire de recours intitulé "Établissement d'un état de fait convenable", le recourant reproche à l'instance précédente d'avoir établi les faits de manière inexacte. Il ne motive toutefois pas en quoi la correction des vices dont il allègue l'existence aurait une influence sur le sort de la cause. Il n'est par conséquent pas possible de s'écarter des faits arrêtés dans l'arrêt attaqué.

4.
Le recours en matière de droit public peut être formé en particulier pour violation du droit fédéral (let. a). La notion de droit fédéral englobe les dispositions cantonales ou communales d'application qui sont prises en vertu d'une délégation de compétence et trouvent leur fondement dans un acte normatif fédéral (ATF 107 IV 200; cf. B. CORBOZ, Commentaire romand de la LTF, 2e éd. Berne 2014, n° 25 ad art. 95 LTF), ce qui n'est pas le cas de la législation cantonale ou communale fondée, comme en l'espèce, sur l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), parce que cette disposition laisse une grande liberté au canton dans la mise en oeuvre des principes qu'elle prévoit (cf. ATF 129 I 290 consid. 2.2 p. 294 s.).

5.

5.1. En dehors des griefs mentionnés à l'art. 95 let. c et d LTF, le recours ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal ou du droit communal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (ATF 133 III 462 consid. 2.3 p. 466). Le Tribunal fédéral n'examine les moyens fondés sur la violation d'un droit constitutionnel que s'ils ont été invoqués et motivés de manière précise (art. 106 al. 2 LTF; ATF 136 I 65 consid. 1.3.1 p. 68). L'acte de recours doit, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation (ATF 136 I 229 consid. 4.1 p. 235).

5.2. Le recourant se plaint de ce que l'instance précédente a statué par voie de circulation et a déclaré irrecevable sa conclusion en annulation du règlement communal sur la gestion des déchets. Il lui reproche également d'avoir accordé à sa charge des dépens à la commune intimée alors qu'il avait requis et obtenu l'assistance judiciaire. Sur ce dernier point, il ressort de l'arrêt attaqué que l'assistance judiciaire qui a été accordée au recourant par l'instance précédente le 30 novembre 2012 était limitée à l'exonération de l'avance de frais. Le recourant ne démontre pas conformément aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF en quoi l'instance précédente aurait violé le droit constitutionnel ou appliqué de manière insoutenable le droit cantonal relatif au contrôle abstrait des règles de droit et à la procédure de recours ni en quoi elle aurait violé l'interdiction de l'arbitraire ou le droit à l'assistance judiciaire en limitant cette dernière à l'exonération de l'avance de frais et en le condamnant aux dépens dus à la commune intimée. Ces griefs sont donc irrecevables.

6.
Invoquant l'art. 29 Cst., le recourant se plaint de ce que la composition du Tribunal cantonal ne lui a pas été communiquée de sorte qu'il n'a pas pu faire valoir de moyen de récusation à l'encontre des membres qui ont statué sur son recours. Il se plaint aussi d'une violation de son droit d'être entendu et de son droit à un procès équitable par l'instance précédente qui l'a invité, alors qu'il n'était pas pourvu d'un défenseur, à renoncer a posteriori à son droit d'être convoqué et entendu oralement par la commission communale de recours.

6.1. La composition du Tribunal cantonal ayant été communiquée aux parties et donc au recourant le 17 juillet 2013, le grief est rejeté dans la mesure où il est recevable.

6.2. Il est admis en jurisprudence comme en doctrine qu'une partie peut renoncer à exercer son droit d'être entendu, parce que cette garantie de procédure ne constitue qu'un droit et non pas un devoir à la charge de son bénéficiaire. Une telle renonciation ne peut être admise facilement; elle doit en principe être formulée en des termes dépourvus d'ambiguïté (ATF 119 Ia 136 consid. 2g p. 140; 118 Ia 17 consid. 1d p. 19 s.; A. AUER/G MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3e éd., Berne 2013, p. 619 n° 1356 s.; P. MOOR/E. POLTIER, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 325 s. M. ALBERTINI, Der Verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berne 2000, p. 333 s.). En l'espèce, le recourant ayant répondu par écrit en connaissance de cause qu'il renonçait expressément à une audition par l'autorité communale, après avoir pris connaissance du courrier détaillé de l'instance précédente du 6 juin 2013, le grief est rejeté dans la mesure où il est recevable.

7.
Invoquant les art. 7 et 29 Cst. ainsi que 34 de la loi vaudoise sur la procédure administrative (LPA/VD; RS VD 173.36), le recourant se plaint de ce que l'instance précédente a refusé de procéder aux mesures d'instruction qu'il avait demandées.

7.1. La recevabilité de ce grief dépourvu d'une motivation répondant aux exigences accrues de l'art. 106 al. 2 LTF en ce que le recourant n'explique en quoi il serait contraire à l'art. 29 Cst. de procéder à l'appréciation anticipée de preuves, peut rester ouverte. En effet, de jurisprudence constante rendue en relation avec l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 137 III 208 consid. 2.2 p. 210; 134 I 140 consid. 5.2
p. 147 s.; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).

7.2. En l'espèce, le recourant n'expose pas en quoi l'art 34 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative lui accorderait plus de droits que l'art. 29 al. 2 Cst. ne lui en garantit. Il ne précise pas non plus concrètement en quoi le refus par appréciation anticipée d'administrer certaines preuves, qu'il ne cite du reste pas, serait arbitraire. Le grief est irrecevable.

8.
Invoquant l'art. 29 Cst., le recourant se plaint de n'avoir pas eu un procès équitable, l'instance précédente n'ayant pas sanctionné le fait que, contrairement à ce prévoit l'art. 45 LiCom, la commission communale de recours n'a été nommée et élue qu'après que les parties et la teneur du procès fiscal lui étaient connues. Il se plaint également du mode de nomination de la commission qui a été saisie de sa cause, en ce que rien ne serait dit dans le procès-verbal du Conseil quant au mode d'élection utilisé.

8.1. Bien que le recourant invoque uniquement l'art. 29 Cst., il faut comprendre qu'il entend en l'espèce se plaindre de la violation des garanties de l'art. 30 Cst., dont la portée est comparable pour les autorités judiciaires à celle de l'art. 29 Cst. (cf. ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198/199; 125 I 119 consid. 3b p. 123, 209 consid. 8a p. 217/218), qui est susceptible de trouver application en l'espèce, puisque l'exposé des motifs relatifs au projet de loi sur les impôts communaux précise que la commission communale de recours instaurée par le droit cantonal n'a pas de fonction politique mais bien une véritable fonction juridictionnelle.

La garantie d'un tribunal indépendant et impartial découlant de l'art. 30 al. 1 Cst. permet d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement sont de nature à susciter des doutes quant à son impartialité. Elle vise à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat. Cependant, seuls les éléments objectivement constatés doivent être pris en considération; les impressions purement individuelles du plaideur ne sont pas décisives (ATF 139 I 121 consid. 5.1 p. 125 s.; 139 III 120 consid. 3.2.1 p. 124; 139 III 433 consid. 2.1.2 p. 435 s.; 138 IV 142 consid. 2.1 p. 144 s. et les arrêts cités).

8.2. En l'espèce, la commission communale de recours instituée par la commune intimée trouve le fondement de son existence dans une loi cantonale au sens formel, qui prévoit précisément l'institution d'une telle commission et la nomination de ses membres par le conseil communal, soit l'organe législatif de la commune. L'instance précédente a retenu que les membres nommés en séance du 10 septembre 2012 l'ont été par le conseil communal de la commune intimée conformément à l'ordre du jour publié sur le site internet de la commune. Elle a également retenu qu'hormis le reproche général selon lequel ladite commission avait été constituée après le début de la législature et de surcroît à un moment où le nom du recourant et l'objet du litige étaient connus, le recourant n'avait formulé à l'encontre des membres de la commission communale de recours aucun motif de récusation ad personam.

Le recourant soutient en vain que la compétence de la commission communale de recours serait nulle parce qu'elle a été instituée après que les parties et la teneur du procès lui étaient connues. En effet, à suivre le raisonnement du recourant, il serait impossible non seulement de réélire en fin de période administrative des juges déjà élus pour une nouvelle période, mais également de suppléer au départ volontaire ou involontaire de juges membres d'une autorité judiciaire au motif que les noms des parties et l'objet des litiges dans les causes pendantes sont déjà connus avant l'élection des juges. Il en résulte qu'en l'espèce la date de l'élection des membres de la commission communale de recours le 10 septembre 2012 plutôt qu'en début de législature ne viole pas les garanties de l'art. 30 Cst. à défaut de motifs de récusation concrets dirigés contre ses membres en particulier, que le recourant n'a expressément pas voulu formuler (mémoire de recours, p. 4). Il ne s'agit donc nullement d'un tribunal d'exception ou de la mise en oeuvre de juges ad hoc (cf. ATF 129 V 196 consid. 4.1 p. 198 s.).

Au surplus, faute de grief motivé conformément aux exigences de motivation de l'art. 97 al. 1 LTF (cf. consid. 2.1 ci-dessus), il y a lieu de s'en tenir aux faits de l'arrêt attaqué, qui retient que les membres de la Commission communale du recours en matière d'impôt ont été élus par le conseil communal de la commune intimée conformément à l'art. 45 LiCom qui en exige la "nomination" par ce dernier. Le grief du recourant se plaignant que le procès-verbal de la séance du conseil communal du 10 septembre 2012 ne précise pas s'il y a eu élection ou nomination doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable.

Dans ces conditions, c'est à bon droit que l'instance précédente a jugé que la Commission communale de recours instituée par le Conseil communal de Ballaigues ne violait pas l'art. 30 Cst.

9.
Invoquant le droit l'égalité et l'art. 5 Cst., le recourant se plaint de ce que l'instance précédente a constaté l'absence de base légale fondant le prélèvement d'une taxe pour l'élimination des déchets des entreprises de la commune et rejeté le grief d'inégalité de traitement parce que la commune intimée avait démontré qu'elle prélevait une taxe auprès de ces dernières.

9.1. Le principe de la légalité, consacré à l'art. 5 al. 1 Cst., selon lequel le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat, ne constitue pas, hormis en matière pénale et fiscale (ATF 132 I 117 consid. 4.1 p. 120; 118 Ia 137 consid. 1c), un droit constitutionnel distinct: il s'agit d'un principe constitutionnel dont la violation ne peut pas être invoquée séparément, mais uniquement en relation avec, notamment, le principe de la séparation des pouvoirs, d'un droit fondamental particulier ou de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 136 I 241 consid. 2.5 p. 249; 134 I 322 consid. 2.1 p. 326).

9.2. En l'espèce, les taxes d'élimination des déchets entrent dans le domaine du droit fiscal, de sorte que le principe de la légalité est en la matière un droit constitutionnel distinct. Toutefois, le recourant n'est pas titulaire du droit garanti par l'art. 5 Cst. dès lors qu'il ne s'en prend pas à la base légale de la taxe qui lui est réclamée, mais à l'absence de base légale fondant la perception d'une taxe sur l'évacuation et l'élimination des déchets auprès des entreprises de la commune intimée. Il ne saurait agir à la place des entreprises ni dans l'intérêt général (cf. consid. 2.1 ci-dessus). Comme l'a jugé à bon droit l'instance précédente, seules les entreprises auprès desquelles la commune réclame le paiement de la taxe sont habilitées à se plaindre d'une éventuelle absence de base légale. Le grief est sur ce point irrecevable faute de légitimation de la part du recourant. Il en va de même du grief tendant à se plaindre de ce que la taxe perçue auprès des entreprises serait qualifiée de taxe forfaitaire par l'instance précédente.

9.3. Pour le surplus, le recourant ne démontre pas concrètement, conformément aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF, que le droit à l'égalité serait violé par l'instance précédente, puisqu'il se borne à parler de "vases communicants" sans expliquer en quoi la perception effective auprès des entreprises d'une taxe progressive, selon les faits retenus par l'instance précédente, afin de rétablir l'égalité de traitement, plutôt que l'absence de perception équivalant à une exonération, augmenterait le montant de la taxe auquel il est lui-même soumis en tant que personne physique. Le grief de violation du droit à l'égalité est par conséquent irrecevable.

10.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le recours était dénué de chance de succès de sorte que la demande d'assistance judiciaire est rejetée. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires réduits (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge du recourant.

4.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au mandataire de la Municipalité de Ballaigues, à la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Ballaigues et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 8 juillet 2014
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Le Greffier :

Zünd Dubey

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^a Financement de l'élimination des déchets urbains - 1 Les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
¹	Les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
^a	du type et de la quantité de déchets remis;
^b	des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;
^c	des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;
^d	des intérêts;
^e	des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
²	Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.
³	Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.
⁴	Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
¹	Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
²	La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for.
³	L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.