1C_609/2016 - 2018-03-08 - Diritti politici - Sanierung und Umnutzung Liegenschaft Rosengarten, Bewilligung eines Verpflichtungskredites; obligatorisches Referendum

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 609/2016

Urteil vom 8. März 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
Markus Schneider,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
vertreten durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Sanierung und Umnutzung Liegenschaft Rosengarten, Bewilligung eines Verpflichtungskredites;
obligatorisches Referendum,

Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats Solothurn vom 8. November 2016.

Sachverhalt:
Der Kanton Solothurn erwarb im Oktober 2012 die Liegenschaft Rosengarten, GB Solothurn Nr. 1004, zum Kaufpreis von 4.125 Mio Fr. Der Kantonsrat Solothurn stimmte dem Kauf der Liegenschaft ins Verwaltungsvermögen am 31. Oktober 2012 zu. Der Beschluss des Kantonsrats unterlag dem fakultativen Referendum, welches in der Folge nicht ergriffen wurde. Nach dem Wegzug der Kaufmännischen Berufsschule Solothurn aus dem Gebäude auf der Liegenschaft Rosengarten im Jahr 2016 plante der Regierungsrat des Kantons Solothurn, das Gebäude zu sanieren und im Hinblick auf die Umnutzung zu Büroarbeitsplätzen für die kantonale Verwaltung umzubauen. Mit Botschaft vom 23. August 2016 beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat, für die Sanierung und Umnutzung der Liegenschaft einen Verpflichtungskredit in der Höhe von 14.9 Mio Fr. zu beschliessen. Der Kantonsrat bewilligte den Verpflichtungskredit am 8. November 2016 mit 92:0 Stimmen, ohne den Beschluss dem Referendum zu unterstellen. Im Amtsblatt des Kantons Solothurn vom 25. November 2016 wurde auf den Beschluss des Kantonsrats hingewiesen.
Gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 hat Markus Schneider Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Beschluss sei dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Der Kantonsrat hat den Regierungsrat am 24. Januar 2017 beauftragt und ermächtigt, in Vertretung des Kantonsrats Stellung zur Beschwerde zu nehmen. Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn in Vertretung des Regierungsrats beantragt mit Eingaben vom 7. März 2017 sowie vom 2. Juni 2017, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen, "soweit die beschlossenen Ausgaben als gebunden festzustellen sind." Der Beschwerdeführer hat sich am 26. April 2017 zur Frage der rechtzeitigen Einreichung seiner Beschwerde geäussert und eine öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung eingereicht, mit welcher A.________ bestätigt, dass der Beschwerdeführer den Brief mit der Beschwerde am 27. Dezember 2016 um 21.20 Uhr in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf in Bern eingeworfen habe.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Kantonsrats über die Bewilligung einer Ausgabe von 14.9 Mio Fr. für die Sanierung und den Umbau eines Gebäudes auf einer Liegenschaft des Kantons. Der Ausgabenbeschluss wurde weder dem obligatorischen noch dem fakultativen Referendum unterstellt. Gegen den Beschluss des Kantonsrats steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht offen, soweit der Beschwerdeführer rügt, der Beschluss sei zu Unrecht nicht dem Volksreferendum unterstellt worden (vgl. Art. 82 lit. c BGG). Gegen den angefochtenen Beschluss steht kein Rechtsmittel an eine kantonale Instanz offen (vgl. § 50 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 13. März 1977 [GO; BGS 125.12)]. Er ist somit kantonal letztinstanzlich und kann gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 BGG direkt beim Bundesgericht angefochten werden. Der Beschwerdeführer ist als im Kanton Solothurn stimmberechtigter Bürger zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

1.2. Der Beschwerdeumschlag trägt den Poststempel vom 28. Dezember 2016. Das Bau- und Justizdepartement macht geltend, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, weil sie verspätet eingereicht worden sei.

1.2.1. Auf den Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 wurde im Amtsblatt vom 25. November 2016 hingewiesen. Die 30-tägige Frist gemäss Art. 100 BGG für eine Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats ist unbestritten am 27. Dezember 2016 abgelaufen (vgl. Art. 45 Abs. 1 BGG bezüglich Ablauf der Frist an einem Feiertag), zumal der Fristenstillstand gemäss Art. 46 Abs. 1 BGG bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen nicht gilt (Art. 46 Abs. 2 BGG, Urteil 1C 26/2017 vom 19. Oktober 2017 E. 1.3). Demnach hätte die Beschwerde ans Bundesgericht spätestens am 27. Dezember 2016 beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden müssen (vgl. Art. 48 Abs. 1 BGG).

1.2.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe den Brief mit der Beschwerde am 27. Dezember 2016 um ca. 21.20 Uhr vor den Augen seiner Begleiterin A.________ in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf-Shell eingeworfen. Zum Beweis hat er am 26. April 2017 eine entsprechende öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung von A.________ eingereicht. Der Beschwerdeführer führt aus, er habe sich am Abend des 27. Dezember 2016 von A.________ per Auto von Solothurn zur Schanzenpost in Bern führen lassen, weil diese an Werktagen bis 21.00 Uhr geöffnet habe und in Solothurn zu diesem Zeitpunkt keine Aufgabemöglichkeit mehr bestanden habe. Nachdem er bei der Schanzenpost wenige Minuten zu spät eingetroffen sei, habe er festgestellt, dass die Postagentur Wankdorf-Shell bis 22.00 Uhr geöffnet sei. Vor Ort habe man ihm dann beschieden, er könne den Brief nicht aufgeben, ihn jedoch in den Briefkasten vor der Postagentur einwerfen.

1.2.3. Die Beweislast für die Rechtzeitigkeit einer Parteihandlung im Verfahren trifft grundsätzlich die Partei, welche die betreffende Handlung vorzunehmen hat. Dem Absender obliegt somit der Nachweis, dass er seine Eingabe bis um 24 Uhr des letzten Tages der laufenden Frist der Post übergeben hat (vgl. BGE 92 I 253 E. 3 S. 257). Die Aufgabe am Postschalter und der Einwurf in den Postbriefkasten sind einander gleichgestellt (BGE 109 Ia 183 E. 3a S. 184). Hier wie dort wird vermutet, dass das Datum des Poststempels mit demjenigen der Übergabe an die Post übereinstimmt. Wer behauptet, er habe einen Brief schon am Vortag seiner Abstempelung in einen Postbriefkasten eingeworfen, hat das Recht, die sich aus dem Poststempel ergebende Vermutung verspäteter Postaufgabe mit allen tauglichen Beweismitteln zu widerlegen (BGE 124 V 372 E. 3b S. 375; 115 Ia 8 E. 3a S. 11 f. mit Hinweis). Diesfalls erbringt der Absender den entsprechenden Nachweis insbesondere mit dem Vermerk auf dem Briefumschlag, wonach die Postsendung vor Fristablauf in Anwesenheit von Zeugen in einen Briefkasten gelegt worden ist (z.B. BGE 115 Ia 8 E. 3; vgl. Urteile 1C 589/2015 vom 16. März 2016 E. 2.2, 1C 458/2015 vom 16. November 2015 E. 2.1 sowie 5A 201/2014 vom 26.
Juni 2014 E. 1.1).

1.2.4. Die Schilderung des Beschwerdeführers, wonach er die Beschwerde noch am 27. Dezember 2016 am Abend in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf-Shell eingeworfen habe, erscheint plausibel. Die nachträglich eingereichte, öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung von A.________ untermauert den vom Beschwerdeführer geschilderten Sachverhalt. Zwar wäre die Beweiskraft einer entsprechenden Bestätigung grösser, wenn sie auf dem Briefumschlag vermerkt gewesen und nicht erst im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens beigebracht worden wäre (vgl. Urteil 1C 589/2015 vom 16. März 2016 E. 2.4.2). Es erscheint aber naheliegend, dass dem nicht professionell vertretenen Beschwerdeführer die Möglichkeit, einen entsprechenden Vermerk auf dem Briefumschlag anzubringen, nicht bekannt war. In Würdigung der gesamten Umstände ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer den Beweis erbracht hat, wonach er die Beschwerde schon am 27. Dezember 2016 in einen Briefkasten der Schweizerischen Post eingeworfen hat. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass A.________ an der gleichen Adresse Wohnsitz verzeichnet wie der Beschwerdeführer. Damit ist die Beschwerde als rechtzeitig eingereicht zu betrachten und ist auf sie einzutreten.

2.
Das Beschwerdebegehren lautet auf Unterstellung des angefochtenen Beschlusses unter das obligatorische Referendum. Das Bau- und Justizdepartement, welches im Verfahren vor Bundesgericht den Regierungsrat sowie die Vorinstanz vertritt, hat daran festgehalten, dass der angefochtene Beschluss zu Recht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt worden sei. Es hat in seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 indessen eingeräumt, der Teil der Ausgabe, welcher der Umnutzung zuzuordnen sei, hätte richtigerweise dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Ein Eventualbegehren auf Unterstellung des angefochtenen Beschlusses bzw. eines Teils der beschlossenen Ausgabe unter das fakultative Referendum hat der Beschwerdeführer nicht gestellt. Obwohl er erkannt hat, dass der Regierungsrat und die Vorinstanz argumentieren könnten, ein grosser Teil der bewilligten Ausgabe diene nicht der Umnutzung, sondern dem Unterhalt bzw. der Sanierung des Gebäudes, hat er auch in der Begründung der Beschwerde nicht geltend gemacht, der angefochtene Beschluss hätte wenigstens dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Aus seinem prozessualen Verhalten ist zu schliessen, dass er - aus welchen Gründen auch immer - an der Unterstellung
eines Teils der Ausgabe unter das fakultative Referendum nicht interessiert ist. Es besteht weder Anlass noch Handhabe, die Frage eines allfälligen fakultativen Referendums von Amtes wegen aufzugreifen (Art. 107 Abs. 1 BGG). Streitgegenstand bildet damit nur die Frage, ob der angefochtene Beschluss dem obligatorischen Referendum hätte unterstellt werden müssen.

3.
Im Rahmen der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 BGG).

4.
Nach Art. 74 Abs. 1 lit. a der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV/SO; SR 131.221) i.V.m. Art. 80 Abs. 1 KV/SO beschliesst der Kantonsrat unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Volkes nach Art. 35 und 36 KV/SO über neue Ausgaben ab einer Höhe von 250'000 Fr. (einmalige Ausgabe) bzw. von 50'000 Fr. (jährlich wiederkehrende Ausgabe). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben von mehr als 5 Mio Fr. oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 500'000 Fr. unterliegen der obligatorischen Volksabstimmung (Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Mio Fr. oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100'000 Fr. werden auf Begehren von 1'500 Stimmberechtigten oder fünf Einwohnergemeinden der Volksabstimmung unterbreitet (fakultative Volksabstimmung gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. a KV/SO). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben bis 1 Mio Fr. oder neue wiederkehrende Ausgaben bis 100'000 Fr. unterliegen weder der obligatorischen noch der fakultativen Volksabstimmung (Art. 37 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 36 Abs. 1 lit. a und Art. 74 Abs. 1 lit. a KV/SO). Aus den zitierten Bestimmungen geht hervor, dass gebundene Ausgaben im Kanton
Solothurn weder der obligatorischen noch der fakultativen Volksabstimmung unterliegen. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe die Ausgabe von 14.9 Mio Fr. für die Sanierung und den Umbau des Gebäudes auf der Liegenschaft Rosengarten zu Unrecht als gebundene Ausgabe eingestuft.

4.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 141 I 130 E. 4.1 S. 133 f. mit Hinweisen). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher
Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81; Urteile 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 4.2 sowie 1C 261/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 3.1; je mit Hinweisen).

4.2. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen Umschreibung abgewichen werden, wenn sich nach der Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt (BGE 141 I 130 E. 4.3 S. 134; 125 I 87 E. 3b S. 91 mit Hinweisen; Urteil 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 4.3).
Gemäss § 55 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über die wirkungsorientierte Verwaltungsführung vom 3. September 2003 (WoV-G; BGS 115.1) gilt eine Ausgabe als gebunden, wenn: - sie durch einen Rechtssatz oder ein Gerichtsurteil grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben ist (lit. a); - sie zur Erfüllung einer gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgabe unbedingt erforderlich ist (lit. b); - sie sich aus der Erfüllung eines vom zuständigen Organ genehmigten Vertrags zwingend ergibt (lit. c); - sie bei baulichen Massnahmen zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz erforderlich ist (lit. d); - sie für Mietzinskosten erforderlich ist, die für bestehende und schon in Mietobjekten untergebrachte Verwaltungseinheiten anfallen (lit. e); - sie zum Ersatz bestehender, technisch überalterter oder defekter Einrichtungen und Anlagen erforderlich ist (lit. f). Im Übrigen gilt eine Ausgabe als neu, wenn dem für die Ausgabenbewilligung zuständigen Organ bezüglich der Höhe, dem Zeitpunkt der Vornahme oder anderer wesentlicher Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht (§ 55 Abs. 2 WoV-G). Die Definition von neuen und gebundenen Ausgaben gemäss § 55 Abs. 1 und 2 WoV-G lehnt sich grundsätzlich an
die Rechtsprechung des Bundesgerichts an.

4.3. In seiner Botschaft an den Kantonsrat vom 23. August 2016 argumentierte der Regierungsrat, bei der Ausgabe in der Höhe von 14.9 Mio Fr. handle es sich gesamthaft um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 55 Abs. 1 lit. d WoV-G, die zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz erforderlich sei. Ein Teil der vom Kantonsrat bewilligten Ausgabe dient jedoch unbestrittenerweise nicht der Sanierung der Liegenschaft, sondern dem Umbau des Gebäudes im Hinblick auf die Umnutzung zu Büroarbeitsplätzen für die kantonale Verwaltung. Insoweit handelt es sich nicht um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 55 Abs. 1 lit. d WoV-G oder im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. In seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 ans Bundesgericht anerkennt das Bau- und Justizdepartement denn auch ausdrücklich, dass der Teil der Ausgabe, die nicht der Sanierung, sondern der Umnutzung zuzuordnen ist, als neue Ausgabe hätte bezeichnet werden müssen.
Verwaltungsintern ging man ursprünglich davon aus, es handle sich auch beim auf die Umnutzung fallenden Teil um eine gebundene Ausgabe, weil darüber bereits mit dem Kantonsratsbeschluss vom 31. Oktober 2012 über den Kauf der Liegenschaft mitentschieden worden sei (vgl. Beilagen Nr. 11-15 zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements vom 2. Juni 2017 sowie die entsprechende Äusserung des Vorstehers des Bau- und Justizdepartements anlässlich der Beratung des Geschäfts im Kantonsrat gemäss dem Protokoll des Kantonsrats vom 8. November 2016, S. 761). Dies macht das Bau- und Justizdepartement im Verfahren vor Bundesgericht zu Recht nicht mehr geltend. Zwar ging aus der Botschaft des Regierungsrats vom 25. September 2012 zum Kauf der Liegenschaft bereits hervor, dass die Liegenschaft bei zusätzlichen Investitionen von mindesten 10 Mio Fr. Potential biete für rund 180 Arbeitsplätze der kantonalen Verwaltung. Es kann aber nicht angenommen werden, mit dem Nichtergreifen des Referendums gegen den Kaufbeschluss hätten die Stimmberechtigten auch die Aufwendungen für die Umnutzung des Gebäudes gebilligt, zumal damals kein mehr oder weniger konkretes Projekt zur Umnutzung bestand und in der erwähnten Botschaft auch die spätere Veräusserung
der Liegenschaft als mögliche Option genannt wurde.

4.4. Umstritten und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz von einer Unterstellung des angefochtenen Beschlusses unter das obligatorische Referendum absehen durfte, weil der Teil der Ausgabe, welcher nicht der Sanierung, sondern der Umnutzung der Liegenschaft zuzuordnen ist, die Schwelle von 5 Mio Fr. gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO nicht erreicht. Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang einerseits geltend, die Ausgabe für die Sanierung und Umnutzung der Liegenschaft könne und dürfe finanzrechtlich nur gesamthaft betrachtet werden. Die Sanierungs- und die Umnutzungsarbeiten zeitlich zu trennen, wäre weder sinnvoll noch kosteneffizient und § 53 Abs. 2 WoV-G halte fest, dass Ausgaben, die sich gegenseitig bedingen, zusammengerechnet werden müssten. Andererseits bringt der Beschwerdeführer vor, es sei unschwer zu erkennen, dass die Umnutzungsbestandteile der Vorlage die Schwelle von 5 Mio Fr. überschreiten würden.

4.4.1. In seiner Botschaft vom 23. August 2016 hat der Regierungsrat in der Sache sowohl den Sanierungsbedarf als auch den Umnutzungsbedarf nachvollziehbar ausgewiesen. Zur Sanierung zählte er namentlich Massnahmen an der Tragkonstruktion zur Gewährung der Erdbebensicherheit, die Anpassung von Brandabschnitten und Brandschutzeinrichtungen an die aktuellen Vorschriften der Gebäudeversicherung, die Korrektur von diversen Mängeln im Zusammenhang mit dem hindernisfreien Bauen, die Erneuerung der verwitterten, abgenutzten, beschädigten und energetisch ineffizienten Gebäudehülle, die Erneuerung von mangelhaften und stellenweise beschädigten Dachflächen und Dachabschlüssen, die Erneuerung von undichten und ersatzbedürftigen Fensterfronten inklusive Rafflamellen sowie die Anpassung von Ver- und Entsorgungsleitungen sowie Sanitär-, Heizungs- und Elektroanlagen an die heutigen Anforderungen bzw. Vorschriften. Der Umnutzung ordnete er hingegen insbesondere den ostseitigen Einbau eines zusätzlichen Fensterbandes im 1. Obergeschoss sowie den Rückbau diverser nichttragender Wände im Gebäudeinnern bzw. die neue Raumaufteilung zu. Inwiefern sich die Ausgaben für die Sanierung und für die Umnutzung im Sinne von § 53 Abs. 2 WoV-G gegenseitig
bedingen sollten, legt der Beschwerdeführer nicht substanziiert dar und ist nicht ersichtlich. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Zu- oder Aufteilung gewisser Ausgabenposten zu den Kosten für die Sanierung bzw. für die Umnutzung im Einzelnen teilweise nicht einfach sein mag.

4.4.2. In einer vom Bau- und Justizdepartement mit der Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 eingereichten Kostenzusammenstellung vom 26. Mai 2017 hat das Hochbauamt des Kantons Solothurn die Projektkosten Posten für Posten aufgeteilt auf Sanierungskosten sowie Kosten, welche durch die Umnutzung indiziert werden. Das Hochbauamt kommt darin zum Schluss, 31.05 % der Kosten in der Höhe von 14.9 Mio Fr., nämlich 4.626 Mio Fr., seien der Umnutzung zuzuordnen. Das Bau- und Justizdepartement hat dazu in seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 ausgeführt, die Kosten der Umnutzung hätten im Verhältnis zu den Kosten der Sanierung mit gutem Gewissen auch noch tiefer beziffert werden können.
Die Kostenzusammenstellung des Hochbauamts bestätigt mehr oder weniger die Aussagen des Kantonsbaumeisters im Rahmen der Beratung des Geschäfts in der vorberatenden Finanzkommission (Beilage Nr. 5 zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements vom 2. Juni 2017) sowie des Vorstehers des Bau- und Justizdepartements anlässlich der Beratung des Geschäfts im Kantonsrat (Protokoll des Kantonsrats vom 8. November 2016, S. 762), wonach die Kosten für die Umnutzung auf etwa 4 Mio Fr. veranschlagt seien. Inwiefern die vom Hochbauamt verfasste Zusammenstellung vom 26. Mai 2017 die Zu- oder Aufteilung der Kosten auf Kosten für die Sanierung bzw. die Umnutzung fehlerhaft sein sollte, ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer hat im bundesgerichtlichen Verfahren unter anderem in diese Zusammenstellung Einsicht genommen, sich jedoch anschliessend nicht mehr dazu bzw. zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements geäussert. Unter den gegebenen Umständen ist davon auszugehen, dass der Teil der vom Kantonsrat bewilligten Ausgabe, welcher als neue einmalige Ausgabe der Umnutzung der Liegenschaft zuzuordnen ist, jedenfalls die in Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO festgelegte Schwelle von 5 Mio Fr. nicht übersteigt.

5.
Nach dem Ausgeführten wurde der angefochtene Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 zu Recht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt, weshalb die Beschwerde in Stimmrechtssachen abzuweisen ist. Auf die Erhebung von Gerichtskosten ist ausnahmsweise zu verzichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG), zumal dem Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht sämtliche vom Bau- und Justizdepartement eingereichten Akten zur Verfügung standen. Der unterliegende und nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht (vgl. Art. 1 des Reglements über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3] i.V.m. Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn und dem Kantonsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. März 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 88 Autorità inferiori in materia di diritti politici - 1 I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
¹	I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
^a	in materia cantonale, contro gli atti delle autorità cantonali di ultima istanza;
^b	in materia federale, contro le decisioni della Cancelleria federale e dei Governi cantonali.
²	I Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale. Quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 45 Scadenza - 1 Se l'ultimo giorno del termine è un sabato, una domenica o un giorno riconosciuto festivo dal diritto federale o cantonale, il termine scade il primo giorno feriale seguente.
¹	Se l'ultimo giorno del termine è un sabato, una domenica o un giorno riconosciuto festivo dal diritto federale o cantonale, il termine scade il primo giorno feriale seguente.
²	È determinante il diritto del Cantone ove ha domicilio o sede la parte o il suo patrocinatore.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.19

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 48 Osservanza - 1 Gli atti scritti devono essere consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine.
¹	Gli atti scritti devono essere consegnati al Tribunale federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine.
²	In caso di trasmissione per via elettronica, per il rispetto di un termine è determinante il momento in cui è rilasciata la ricevuta attestante che la parte ha eseguito tutte le operazioni necessarie per la trasmissione.20
³	Il termine è reputato osservato anche se l'atto scritto perviene in tempo utile all'autorità inferiore o a un'autorità federale o cantonale incompetente. In tal caso, l'atto deve essere trasmesso senza indugio al Tribunale federale.
⁴	Il termine per il versamento di anticipi o la prestazione di garanzie è osservato se, prima della sua scadenza, l'importo dovuto è versato alla posta svizzera, o addebitato a un conto postale o bancario in Svizzera, in favore del Tribunale federale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.98
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.99

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 131.221 Costituzione del Cantone di Soletta, dell'8 giugno 1986 Cost./SO Art. 74 - 1 Il Gran Consiglio:
¹	Il Gran Consiglio:
^a	decide in materia di nuove spese, ferma restando la competenza del Popolo secondo gli articoli 35 e 36;
^b	determina periodicamente la struttura e il grado di precisione del bilancio pubblico, decide sulle questioni importanti relative al budget globale e approva il bilancio di previsione;
^c	approva il rapporto di gestione.
²	Il Gran Consiglio connette le decisioni finanziarie alle prestazioni da fornire. Si assicura dell'efficacia di tutte le misure cantonali.40
³	La legge può conferire alla Commissione delle finanze l'autorizzazione provvisoria di procedere a una spesa che non consenta dilazioni. L'autorizzazione richiede l'approvazione del Gran Consiglio.41

SR 131.221 Costituzione del Cantone di Soletta, dell'8 giugno 1986 Cost./SO Art. 80 Attribuzioni finanziarie - 1 Il Consiglio di Stato può decidere nuove spese uniche sino a un importo di 250 000 franchi e spese annue ricorrenti sino a un importo di 50 000 franchi.49
¹	Il Consiglio di Stato può decidere nuove spese uniche sino a un importo di 250 000 franchi e spese annue ricorrenti sino a un importo di 50 000 franchi.49
²	Esso può assumere e rinnovare prestiti.
³	Il Consiglio di Stato dispone circa il patrimonio finanziario. Per quanto non costituiscano meri investimenti, le partecipazioni finanziarie a imprese di diritto privato sottostanno alle disposizioni sulle attribuzioni in materia di spese.

SR 131.221 Costituzione del Cantone di Soletta, dell'8 giugno 1986 Cost./SO Art. 35 Votazioni popolari obbligatorie - 1 Sono obbligatoriamente sottoposti al voto del Popolo:
¹	Sono obbligatoriamente sottoposti al voto del Popolo:
^a	le modifiche costituzionali;
^b	le decisioni del Gran Consiglio e le iniziative per la revisione totale della Costituzione;
^c	i trattati internazionali e intercantonali il cui contenuto modifichi la Costituzione o che comportino spese secondo la lettera e;
^d	le leggi, i trattati internazionali e i trattati intercantonali il cui contenuto abbia forza di legge, se sono stati adottati a una maggioranza inferiore ai due terzi dei membri presenti del Gran Consiglio;
^e	le decisioni del Gran Consiglio vertenti su nuove spese uniche il cui importo superi i 5 milioni di franchi o su spese annue ricorrenti il cui importo superi i 500 000 franchi;
^f	le iniziative costituzionali e legislative elaborate e i relativi controprogetti;
^g	le iniziative generiche cui il Gran Consiglio non intenda dare seguito;
^h	le iniziative cantonali in sede federale, previste dall'articolo 29 capoverso 1 lettera d, e le iniziative per l'emanazione di un decreto del Gran Consiglio, se quest'ultimo non le approva;
ⁱ	le iniziative per la revoca del Gran Consiglio o del Consiglio di Stato;
^k	le decisioni che il Gran Consiglio medesimo sottopone al voto del Popolo;
^l	altre decisioni che per legge devono essere sottoposte al voto del Popolo.
²	Se il Popolo è chiamato a pronunciarsi su una legge o su un decreto, il Gran Consiglio può decidere di sottoporre al voto, oltre all'atto normativo nel suo complesso, anche singole disposizioni, con o senza varianti.

SR 131.221 Costituzione del Cantone di Soletta, dell'8 giugno 1986 Cost./SO Art. 36 Votazioni popolari facoltative - 1 Sono sottoposti al voto del Popolo, su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di cinque Comuni politici:
¹	Sono sottoposti al voto del Popolo, su richiesta di 1500 aventi diritto di voto o di cinque Comuni politici:
^a	le decisioni del Gran Consiglio vertenti su nuove spese uniche di oltre un milione di franchi o su spese annue ricorrenti di oltre 100 000 franchi;
^b	tutte le leggi, i trattati internazionali o intercantonali e le decisioni del Gran Consiglio che non sottostanno a votazione popolare obbligatoria; è fatto salvo l'articolo 37.
²	La votazione popolare è indetta qualora ne sia fatta richiesta nei 90 giorni dopo la pubblicazione ufficiale della decisione del Gran Consiglio.

SR 131.221 Costituzione del Cantone di Soletta, dell'8 giugno 1986 Cost./SO Art. 37 Esclusione della votazione popolare facoltativa - 1 Sono eccettuate dalla votazione popolare facoltativa le seguenti decisioni del Gran Consiglio:
¹	Sono eccettuate dalla votazione popolare facoltativa le seguenti decisioni del Gran Consiglio:
^a	le decisioni concernenti l'ammissibilità delle iniziative popolari secondo l'articolo 31;
^b	le decisioni sui mandati popolari di cui all'articolo 34;
^bbis	le decisioni programmatiche di cui all'articolo 73;
^c	le decisioni di cui all'articolo 74;
^d	le decisioni in materia di elezioni secondo l'articolo 75;
^e	le decisioni di cui all'articolo 76 capoverso 1.
²	La legge sull'esercizio dei diritti popolari può prevedere altre eccezioni per decisioni del Gran Consiglio di secondaria importanza.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.