Tribunal federal
{T 0/2}
1P.140/2005 /svc
Arrêt du 7 juillet 2005
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffière: Mme Revey.
Parties
X.________ SA,
recourante, représentée par Me Jean-Claude Schweizer, avocat,
contre
1. F.G.________ et L.G.________,
2. S.________,
3. M.________,
tous représentés par Me Benoît Ribaux, avocat,
Hoirie Y.________, soit:
4. E.Y.________,
5. H.Y.________,
6. M.Y.________,
7. S.Y.________
toutes représentées par Me Blaise Galland, avocat, intimés,
Commune de A.________,
Département de la gestion du territoire, Château,
2001 Neuchâtel 1,
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1.
Objet
permis de construire,
recours de droit public contre l'arrêt du
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel
du 25 janvier 2005.
Faits:
A.
La société X.________ SA est propriétaire de la parcelle xxx du cadastre de la commune de A.________. Provenant de l'ancienne carrière dite "yyy", ce terrain est sis en zone d'habitation à faible densité. Le 24 janvier 2001, la société a sollicité la sanction préalable (au sens de l'art. 36 al. 1 de la loi neuchâteloise sur les constructions du 25 mars 1996 [LConstr./NE]) pour la construction de deux maisons-terrasses comprenant 12 logements et 36 places de stationnement intérieures (56 selon les plans déposés). Mis à l'enquête publique du 18 mai au 7 juin 2001, le projet a suscité plusieurs oppositions que la commune a levées le 15 août 2001.
Les recours formés contre ce prononcé ont été rejetés le 18 septembre 2003 par le Département cantonal neuchâtelois de la gestion du territoire. Les niveaux apparents prévus s'avéraient conformes au règlement communal les limitant à trois pour les maisons-terrasses. En effet, ceux-ci devaient être calculés à partir du terrain naturel, soit en l'occurrence la ligne de comblement de la carrière. Or, suivant cette référence, les constructions litigieuses ne comptaient précisément que trois niveaux apparents. Par ailleurs, le projet comportait des voies d'accès suffisantes et sûres.
B.
F.G.________ et L.G.________, S.________ et M.________ d'une part, les hoirs de feu Y.________ d'autre part, ont déféré cette décision devant le Tribunal administratif.
Statuant le 25 janvier 2005, le Tribunal administratif a admis les recours et annulé les décisions du Département cantonal et de la commune de A.________. Il a considéré notamment que l'art. 12 al. 2 du règlement d'exécution du 16 octobre 1996 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT/NE) imposait de considérer le terrain aménagé comme le terrain naturel lorsque l'aménagement remontait à plusieurs années. La carrière litigieuse n'étant plus exploitée depuis une quarantaine d'années, le sol excavé devait ainsi être reconnu comme le terrain naturel. Selon cette référence, les constructions prévues ne comptaient pas trois, mais six niveaux apparents, de sorte qu'elles violaient le règlement communal. A cela s'ajoutait que les voies d'accès n'étaient pas adaptées au surcroît de trafic engendré par les 56 places du parking projeté. En particulier, la servitude de passage permettant actuellement l'accès à la parcelle xxx se verrait indûment aggravée.
C.
Agissant le 25 février 2005 par la voie du recours de droit public, la société X.________ SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 25 janvier 2005 et de renvoyer la cause à l'instance cantonale pour nouvel examen au sens des considérants. Il invoque le principe d'égalité (art. 8
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
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1 | Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
2 | Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. |
3 | L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. |
4 | La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
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1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
D.
F.G.________ et L.G.________, S.________ et M.________ d'une part, les hoirs de feu Y.________ d'autre part, concluent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Le Département de la gestion du territoire et le Tribunal administratif renoncent à s'exprimer et proposent en substance le rejet du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 65 consid. 1, 388 consid. 1).
1.1 Selon l'art. 87
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
En l'espèce, l'arrêt attaqué a pour effet de refuser la sanction préalable requise par la société intimée selon l'art. 36 LConstr./NE, dont la teneur est la suivante:
"1. Le permis de construire ou sanction définitive peut être précédé de la sanction préalable, qui liquide définitivement les questions de masse, d'implantation, d'affectation et d'accès, d'une part, les autorisations spéciales ou dérogations pouvant être accordées à ce stade, d'autre part.
2. En cas de sanction à deux degrés, la mise à l'enquête publique intervient lors de la demande de sanction préalable.
3. Une nouvelle mise à l'enquête publique, lors de la demande de sanction définitive, n'intervient que dans la mesure où apparaissent des éléments nouveaux qui peuvent avoir une incidence sur les intérêts de tiers."
-:-
Selon la jurisprudence, une décision portant sur une telle sanction préalable est tenue pour une décision incidente au regard de l'art. 87
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
1.2 Le recours satisfaisant aux autres conditions posées par les art. 84 ss
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
1.3 Selon l'art. 90 al. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
C'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la motivation de la recourante.
1.4 Le Tribunal fédéral s'estimant suffisamment renseigné par le dossier, il n'y a pas lieu de procéder à l'inspection locale requise par la recourante (cf. art. 95
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie. |
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1 | La liberté économique est garantie. |
2 | Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. |
2.
En premier lieu, la recourante conteste que l'interdiction de construire six niveaux apparents, seuls trois lui étant autorisés, soit compatible avec l'art. 26
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
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1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
2.1 Une atteinte à la propriété doit reposer sur une loi au sens formel, être justifiée par un intérêt public et demeurer proportionnée au but visé (cf. art. 36
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
|
1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
Le Tribunal fédéral revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal effectuées par les autorités cantonales sous l'angle restreint de l'arbitraire lorsque l'atteinte à une liberté constitutionnelle n'est pas grave; quand elle l'est, il procède en revanche à un examen libre. Dans tous les cas, il examine librement si cette interprétation et cette application - non arbitraires, voire correctes s'il s'agit d'une atteinte particulièrement grave - sont compatibles avec la garantie constitutionnelle invoquée (ATF 122 I 236 consid. 4a p. 244; 121 I 326 consid. 2b 120 Ia 67 consid. 3b p. 72, 74 consid. 5 p. 79; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne 1994, p. 175 ss). Il examine ainsi librement l'existence d'un intérêt public et le respect du principe de la proportionnalité (ATF 122 I 236 consid. 4a; 120 Ia 67 consid. 3b, 74 consid. 5). Le Tribunal fédéral fait cependant montre de retenue dans l'examen de questions d'appréciation ou de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance (ATF 113 Ib 126 consid. 7).
En recours de droit public, le Tribunal fédéral est en principe lié par les constatations de fait de l'autorité cantonale, même lorsqu'il s'agit d'une atteinte grave à une liberté constitutionnelle. Une jurisprudence constante reconnaît en effet au juge du fait un large pouvoir d'appréciation dans ce domaine. Le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle de l'arbitraire l'établissement des faits pertinents et l'appréciation des preuves.
2.2 Le prononcé attaqué oblige la recourante à, pour le moins, réduire de moitié le nombre d'appartements prévus. Il constitue ainsi une restriction grave à la garantie de la propriété (cf. ATF 116 Ia 181 consid. 3c; 113 Ia 437 consid. 2a; 109 Ia 188 consid. 2), de sorte que le Tribunal fédéral dispose d'un libre pouvoir d'examen à cet égard.
2.3 Le Tribunal administratif a fondé sa détermination des niveaux apparents admissibles sur l'art. 12 RELCAT/NE, dont la teneur est la suivante:
"1Les dimensions des constructions sont calculées à partir du terrain naturel, en fonction de la surface constructible de la parcelle.
2Le terrain aménagé (remblayé ou excavé) est considéré comme terrain naturel lorsque la modification a touché une zone étendue et qu'elle a été dictée par des motifs d'intérêt public, notamment d'aménagement du territoire ou lorsque l'aménagement remonte à de nombreuses années."
L'autorité intimée a considéré qu'aux termes de l'alinéa 2 de cette disposition, il suffisait que l'aménagement remonte à de nombreuses années pour que le terrain aménagé - ici excavé - soit considéré comme le terrain naturel. N'étant plus exploitée depuis une quarantaine d'année, la carrière litigieuse remplissait cette condition, si bien que les dimensions des constructions devaient être calculées à partir du fond de l'excavation.
2.4 La recourante estime en premier lieu que la carrière en cause n'entre pas dans le champ d'application de l'art. 12 al. 2 RELCAT, faute de constituer un terrain aménagé. A l'appui, elle souligne que l'état de la carrière désaffectée relève davantage de l'abandon que de l'aménagement; au surplus, sa situation géographique découle plus du hasard des strates géologiques que d'une planification réfléchie. Enfin, la carrière se situe en pleine zone d'habitation et présente de ce fait un caractère insolite par rapport à l'ensemble du terrain naturel des autres parcelles.
Ce raisonnement est mal fondé. Au sens usuel du terme, le "terrain aménagé (remblayé ou excavé)" s'oppose au terrain naturel en ce sens que son état résulte de l'activité humaine. Tel est bien le cas d'une carrière, qui consiste par définition en une excavation artificielle. Rien n'indique que le législateur aurait entendu accorder un autre sens à cette notion lorsqu'il l'a introduite dans l'art. 12 al. 2 RELCAT. Une carrière demeure ainsi un terrain aménagé, quels que soient son état d'abandon, les motifs ayant guidé son emplacement ou l'affectation des parcelles environnantes. Par conséquent, en considérant la carrière en cause comme un terrain aménagé au sens de l'art. 12 al. 2 RELCAT, le Tribunal administratif a procédé à une interprétation correcte de cette disposition.
Ces mêmes motifs conduisent à écarter le grief selon lequel le traitement identique des carrières exploitées et des carrières désaffectées constituerait une assimilation insoutenable au regard de l'art. 8
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
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1 | Tous les êtres humains sont égaux devant la loi. |
2 | Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique. |
3 | L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. |
4 | La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. |
2.5 La recourante invoque le principe de la proportionnalité.
2.5.1 Reprochant d'abord au Tribunal administratif de ne pas avoir procédé à une pesée des intérêts en cause, la recourante relève qu'il ne s'est "jamais soucié de savoir si le raisonnement qu'il tenait au sujet de l'art. 12 RELCAT/NE constituait une restriction admissible à la garantie de la propriété."
Sur le fond, la recourante dénie que l'application de l'art. 12 al. 2 RELCAT/NE réponde ici à un intérêt public prédominant. D'une part, la construction des immeubles projetés n'altérerait pas l'homogénéité du quartier, mais permettrait au contraire d'éliminer un vestige inesthétique et de revaloriser la carrière en cause, satisfaisant ainsi à l'intérêt public à la création d'un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat au sens de l'art. 1 al. 2 let. b
SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie. |
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1 | La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie. |
2 | Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins: |
a | de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage; |
abis | d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée; |
b | de créer un milieu bâti compact; |
bbis | de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques; |
c | de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie; |
d | de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays; |
e | d'assurer la défense générale du pays; |
f | d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale. |
2.5.2 En réalité, la recourante soulève d'abord, en lien avec les art. 26
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
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1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
|
1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
|
1 | Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. |
2 | Les parties ont le droit d'être entendues. |
3 | Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
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1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie. |
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1 | La propriété est garantie. |
2 | Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. |
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
|
1 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. |
2 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. |
3 | Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. |
4 | L'essence des droits fondamentaux est inviolable. |
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'examiner, en l'état, les arguments de la recourante quant au poids des intérêts en jeu - grief qui s'appuie du reste sur des faits ne ressortant pas de la décision attaquée. Il est de même inutile de traiter la violation alléguée de la liberté économique, celle-ci n'ayant pas de portée indépendante dans la présente cause.
2.5.3 Le bien-fondé du présent moyen n'entraîne toutefois pas l'admission du recours, le refus de la sanction préalable devant de toute façon être confirmé (cf. consid. 3 infra).
3.
La recourante conteste la décision attaquée en tant qu'elle estime les voies d'accès insuffisantes.
3.1 Le Tribunal administratif a appuyé sa décision sur l'art. 9 LConstr./NE, selon lequel, compte tenu de l'importance des constructions et installations, les accès à la voie publique doivent garantir la sécurité des piétons et celle de la circulation routière, ainsi que l'intervention des services publics.
D'après la décision attaquée, le projet prévoit certes un plan de circulation, en ce sens qu'il impose aux véhicules d'entrer dans le parking par un tunnel existant sous la parcelle www, déjà grevé d'une servitude de passage en faveur de la parcelle xxx, puis d'en sortir par le "chemin zzz" appartenant à la commune de A.________. Toutefois, le parking de 56 places entraînerait une hausse significative de la circulation dans le tunnel, fût-elle unidirectionnelle, ce qui impliquerait une aggravation indue de la servitude souterraine de passage. Cette question relevait certes du droit civil, mais devait être résolue à titre préjudiciel dans le cadre de la procédure administrative, sans que cela ne préjuge d'une procédure devant l'instance civile compétente. Quant au "chemin zzz", il desservait déjà - en bidirectionnel - trois parcelles habitées par cinq familles, et n'était pas à même d'absorber en toute sécurité l'accroissement de trafic occasionné par un parking de 56 places. Or, un élargissement de ce chemin ne semblait réalisable qu'en empiétant sur des parcelles bordières appartenant à des tiers, lesquels ne paraissaient pas disposés à céder une partie de leurs terrains.
3.2 Se plaignant d'une violation arbitraire de l'art. 36 LConstr./NE, la recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir tranché la question des accès au stade de la demande de sanction préalable.
Cette argumentation est vaine, dès lors que, selon son texte clair auquel il n'est pas arbitraire de se tenir, l'art. 36 al. 1 LConstr./NE dicte précisément à l'autorité de liquider définitivement les questions d'accès au stade de la sanction préalable.
3.3 La recourante conteste encore que les constructions projetées puissent entraîner une aggravation de la servitude de passage souterrain au sens de l'art. 739
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 739 - Les besoins nouveaux du fonds dominant n'entraînent aucune aggravation de la servitude. |
Ce grief doit être écarté. Outre que la recourante ne démontre pas l'absence de vibrations, qui ne ressort pas de la décision attaquée, elle omet de tenir compte des autres nuisances occasionnées par le surcroît de trafic résultant d'un parking de 56 places, notamment en termes de bruit et de gaz d'échappement. Or, ces émissions peuvent d'autant moins être négligées qu'à teneur des plans figurant au dossier, le fonds servant comporte un immeuble, sis entre les deux ouvertures du tunnel.
3.4 Dans ces conditions, il sied de confirmer le second motif cumulativement retenu par le Tribunal cantonal pour refuser la sanction préalable au projet présenté, ce qui suffit à rejeter le recours.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Succombant, la recourante supportera des frais judiciaires (art. 156
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 739 - Les besoins nouveaux du fonds dominant n'entraînent aucune aggravation de la servitude. |
SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 739 - Les besoins nouveaux du fonds dominant n'entraînent aucune aggravation de la servitude. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
La recourante versera aux intimés une indemnité pour les dépens ainsi qu'il suit:
- 1'500 fr. en faveur des hoirs Y.________, solidairement entre eux,
- 1'500 fr. en faveur de F.G.________ et L.G.________, S.________ et M.________, solidairement entre eux.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, à la Commune de H.________, ainsi qu'au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
Lausanne, le 7 juillet 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: