2C_1016/2012 - 2012-12-06 - Économie

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 1016/2012

Arrêt du 6 décembre 2012
IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Zünd, Président,
Aubry Girardin et Kneubühler.
Greffier: M. Chatton.

Participants à la procédure
Commune du Glèbe, chemin de l'Eglantine 1, 1695 Rueyres-St-Laurent (FR),
recourante,

contre

Préfecture du district de la Sarine, case postale 96, 1702 Fribourg.

Objet
Affaires communales, affermage d'un parchet communal,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie Cour administrative, du 23 août 2012.

Considérant en fait et en droit:

1.
Par convention de fusion du 27 septembre 2002 (ci-après: la Convention), les communes fribourgeoises d'Estavayer-le-Gibloux, Rueyres-St-Laurent, Villarlod et Villarsel-le-Gibloux ont réuni leur territoire pour former la Commune de Le Glèbe (ci-après: la Commune). L'art. 12 de la Convention prévoit que "lorsqu'un parchet communal devient libre, son attribution se fera en principe, et en cas d'intérêt, à un agriculteur domicilié dans ce village, ceci pour une durée de 20 ans ".

En septembre 2009, la Commune a avisé les agriculteurs qu'elle avait décidé de diviser l'art. xxx dénommé " A.________ " situé sur le territoire de Villarsel-le-Gibloux, en deux parchets, l'un destiné au pâturage, l'autre au fanage, qui seraient mis en location dès le 1er janvier 2010, invitant les intéressés à présenter une offre motivée. Plusieurs agriculteurs ont déposé des offres, notamment X.________, domicilié à Villarsel-le-Gibloux et la Société W.________ de ce village.

2.
Le 2 novembre 2009, la Commune a attribué l'affermage du pâturage "A.________" à Y.________ et la parcelle de fanage à A.Z.________ et B.Z.________, tous trois domiciliés à Villarlod. Les contrats de bail à ferme ont été signés le 14 décembre 2009.

X.________ et la Société W.________ ont recouru auprès du Préfet de la Sarine, qui a annulé la décision du 2 novembre 2009, pour un défaut de motivation et une absence de récusation. Se prononçant sur renvoi, la Commune a confirmé sa précédente décision le 19 avril 2010 et, le 20 octobre 2010, le Préfet a admis une nouvelle fois le recours de X.________ et de la Société W.________, et renvoyé l'affaire à la Commune, au motif que celle-ci avait violé l'art. 12 de la Convention en louant un alpage situé sur le territoire de Villarsel-le-Gibloux à des agriculteurs domiciliés dans le village de Villarlod.

Les agriculteurs concernés n'ont pas contesté cette décision, alors que la Commune a recouru devant le Tribunal cantonal fribourgeois (ci-après: le Tribunal cantonal) qui, par arrêt du 23 août 2012, a rejeté le recours et confirmé la décision du Préfet du 20 octobre 2010.

3.
A l'encontre de l'arrêt du 23 août 2012, la Commune forme un recours auprès du Tribunal fédéral, en concluant à l'annulation des décisions du Préfet et à ce que ses décisions attribuant l'alpage "A.________" à Y.________, ainsi qu'à A.Z.________ et B.Z.________ soient confirmées.

Aucun échange d'écritures n'a été ordonné.

4.
Le litige porte sur le point de savoir quels agriculteurs peuvent, sur la base d'une convention de fusion de communes, prétendre à louer un alpage soumis à la législation sur le bail agricole. Il relève donc du droit public (art. 82 let. a LTF), dans une matière ressortissant à la IIe Cour de droit public (art. 30 al. 1 ch. 16 RTF) sans tomber sous le coup de l'art. 83 let. s LTF. L'arrêt attaqué touche la Commune de façon analogue à un particulier, dès lors qu'il la restreint dans son droit de louer un alpage lui appartenant aux fermiers de son choix. Partant, elle a qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. ATF 136 II 383 consid. 2.3 p. 385 s. et les références citées). Au surplus, les conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont réunies (cf. art. 82 ss LTF). Il convient donc d'entrer en matière, l'absence de qualification du recours restant sans conséquence, puisque celui-ci répond aux exigences de la voie de droit en principe ouverte (cf. ATF 133 I 300 consid. 1.2 p. 302 s.; 133 II 396 consid. 3.1 p. 399).

5.
Le recours s'avérant manifestement infondé, il se justifie de le rejeter en la forme simplifiée de l'art. 109 al. 2 let. a LTF.

5.1 Dans son premier grief, la recourante soutient que l'art. 12 de la Convention est contraire à l'art. 3 al. 1 de la loi cantonale fribourgeoise du 24 février 1987 d'application de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LALBFA/FR; RS/FR 222.4.3), de sorte qu'elle pouvait s'en écarter.

L'art. 3 al. 1 LALBFA/FR prévoit que les contrats de bail à ferme sont, en principe, conclus de gré à gré. L'art. 12 al. 1 de la Convention dispose, pour sa part, que, lorsqu'un parchet communal devient libre, son attribution se fait en principe et en cas d'intérêt à un agriculteur domicilié dans ce village, ceci pour une durée de 20 ans.

Comme l'a relevé pertinemment le Tribunal cantonal, l'art. 3 al. 1 LALBFA/FR règle le mode de conclusion du contrat de bail à ferme, imposant à la Commune de passer celui-ci de gré à gré, soit à la suite d'un accord direct avec son cocontractant. Quant à l'art. 12 de la Convention, il détermine le cercle des agriculteurs à qui un parchet peut être loué. Contrairement à ce que soutient la recourante, l'art. 3 al. 1 LALBFA/FR ne signifie pas que la Commune devrait pouvoir choisir son cocontractant en toute liberté, sans aucune limitation. Du reste, des restrictions sont prévues dans la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2). Par exemple, l'art. 5 LBFA permet aux cantons de constituer un droit de préaffermage des descendants du bailleur (cf. art. 5 LBFA), ce dont le canton de Fribourg a fait usage (cf. art. 4 LALBFA/FR). Par ailleurs, la clause générale de l'art. 3 LBFA autorise les cantons à déroger aux règles de cette loi pour l'affermage des alpages, des pâturages, ainsi que des droits de jouissance et de participation à ceux-ci. Or, l'art. 12 de la Convention ne fait que poser une restriction supplémentaire, en limitant le cercle géographique des cocontractants potentiels, mais n'empêche
nullement la Commune de conclure un contrat de bail de gré à gré avec l'un des agriculteurs entrant dans ce cercle. Le fait que la Commune voie le choix de ses cocontractants potentiels restreint par la clause figurant à l'art. 12 al. 1 de la Convention n'est ainsi pas incompatible avec l'art. 3 al. 1 LALBFA/FR.

5.2 A titre subsidiaire, la recourante soutient que, si elle devait appliquer l'art. 12 de la Convention, force serait de constater que sa décision d'attribution n'est pas arbitraire.

Ce faisant, elle perd de vue que ce n'est pas sa décision qui est contestée, mais l'arrêt attaqué. Il n'y a donc pas lieu de s'interroger sur les motifs qui ont poussé la Commune à attribuer l'affermage à des agriculteurs domiciliés à Villarlod, mais il faut se demander si le Tribunal cantonal a fait une application arbitraire de l'art. 12 de la Convention en considérant en substance que les agriculteurs domicilés à Villarsel-le-Gibloux avaient la priorité. Sur ce point, il peut être renvoyé, en application de l'art. 109 al. 3 LTF, à la motivation convainquante figurant dans l'arrêt attaqué. Celui-ci explique que le mot "village" figurant à l'art. 12 de la Convention se réfère aux anciennes communes qui ont fusionné en 2002. Les parchets litigieux étant situés sur l'ancienne commune de Villarsel-le-Gibloux, l'arrêt attaqué qui confirme la décision du Préfet de refuser leur attribution à des agriculteurs domiciliés à Villarlod, soit dans un autre village, n'applique manifestement pas l'art. 12 de la Convention de manière arbitraire (sur cette notion, cf. ATF 138 I 49 consid. 7.1 p. 51 et les arrêts cités).

6.
Dans ces circonstances, le recours ne peut qu'être rejeté.

La Commune agit dans la présente cause comme un particulier (cf. consid. 4) et non dans l'exercice de ses attributions officielles, de sorte qu'elle ne peut bénéficier de l'art. 66 al. 4 LTF. Partant, il y a lieu de lui faire supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Aucun dépens ne sera alloué (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, à la Préfecture du district de la Sarine et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Ie Cour administrative.

Lausanne, le 6 décembre 2012

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Zünd

Le Greffier: Chatton

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110.131 Règlement du 20 novembre 2006 du Tribunal fédéral (RTF) RTF Art. 30 Deuxième Cour de droit public - (art. 22 LTF)
¹	La deuxième Cour de droit public traite les recours en matière de droit public et les recours constitutionnels subsidiaires dans les domaines suivants:
^a	droit des étrangers;
^b	assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	droit public économique et autres domaines du droit administratif pour autant qu'une autre cour ne soit pas compétente, notamment:
^c1	responsabilité de l'État (sans les prétentions découlant de l'activité médicale et sans celles résultant des règles de procédure pénale en matière d'indemnisation),
^c10	permis d'exploitation en matière de transports,
^c11	transports: routes, chemins de fer, navigation aérienne, navigation (sauf la planification, l'expropriation ou la construction d'installations),
^c12	poste,
^c13	radio et télévision,
^c14	santé et police des denrées alimentaires,
^c15	droit public du travail,
^c16	agriculture,
^c17	chasse et pêche,
^c18	loteries et jeux de hasard,
^c19	surveillance des banques, des assurances, des bourses, des cartels et des prix,
^c2	instruction et formation,
^c20	commerce extérieur,
^c21	professions libérales.
^c3	acquisition d'immeubles par des personnes résidant à l'étranger,
^c4	cinématographie,
^c5	protection des animaux,
^c6	subventions,
^c7	concessions et monopoles,
^c8	marchés publics,
^c9	énergie (fourniture d'eau et d'électricité),
²	Pour autant que le litige ne puisse pas être attribué à un autre domaine du droit, la deuxième Cour de droit public traite les recours en matière de droit public et les recours constitutionnels subsidiaires relatifs aux droits fondamentaux suivants:
^a	protection des enfants et des jeunes (art. 11 Cst.26);
^b	liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst.);
^c	liberté de la langue (art. 18 Cst.);
^d	droit à un enseignement de base (art. 19 Cst.);
^e	liberté de la science (art. 20 Cst.);
^f	liberté d'établissement (art. 24 Cst.);
^g	liberté économique (art. 27 Cst.);
^h	liberté syndicale (art. 28 Cst.).
³	La deuxième Cour de droit public traite par voie d'action les prétentions portant sur des dommages-intérêts ou sur une indemnité à titre de réparation morale résultant de l'activité officielle de personnes visées à l'art. 1, al. 1, let. a à c, de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité27 (art. 120, al. 1, let. c, LTF).

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 109 Cours statuant à trois juges - 1 Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
¹	Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
²	La cour décide dans la même composition et à l'unanimité:
^a	de rejeter un recours manifestement infondé;
^b	d'admettre un recours manifestement fondé, en particulier si l'acte attaqué s'écarte de la jurisprudence du Tribunal fédéral et qu'il n'y a pas de raison de la réexaminer.
³	L'arrêt est motivé sommairement. Il peut renvoyer partiellement ou entièrement à la décision attaquée.

SR 221.213.2 Loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA) LBFA Art. 5 Droit de préaffermage des descendants du bailleur - 1 Les cantons peuvent instituer un droit de préaffermage sur les entreprises agricoles pour les descendants du bailleur qui entendent les exploiter eux-mêmes et en sont capables.
¹	Les cantons peuvent instituer un droit de préaffermage sur les entreprises agricoles pour les descendants du bailleur qui entendent les exploiter eux-mêmes et en sont capables.
²	Le descendant ne pourra toutefois opposer le droit de préaffermage à un tiers que si ce droit est mentionné au registre foncier.10
³	Pour le surplus, les cantons règlent les détails et la procédure.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.