1C_257/2021 - 2021-09-06 - Diritti politici - Droits politiques; élection du Procureur général par le Grand Conseil du canton du Valais du 5 mai 2021

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 257/2021

Arrêt du 6 septembre 2021

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Haag.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
Stéphane Riand,
Jérôme Desmeules,
tous les deux représentés par Me Stéphane Riand, avocat,
recourants,

contre

Nicolas Dubuis,
Office central du Ministère public du canton du Valais, case postale 2305, 1950 Sion 2,
intimé.

Objet
élection du Procureur général,

recours contre la décision du Grand Conseil
du canton du Valais du 5 mai 2021.

Faits :

A.
Le 5 mai 2021, le Grand Conseil du canton du Valais a procédé à la réélection pour quatre ans du Procureur général Nicolas Dubuis. A la demande du Bureau du Grand Conseil, cette élection s'est déroulée à huis clos. Nicolas Dubuis étant seul candidat à la fonction, l'élection a eu lieu sous la forme d'une question posée aux députés (êtes vous d'accord ou non avec la réélection). La majorité absolue n'ayant pas été obtenue au premier tour de scrutin, un second tour a été effectué, au terme duquel Nicolas Dubuis a été réélu par 64 voix contre 59.

B.
Par acte du 10 mai 2021 (précédé de deux écritures qu'il est censé compléter, et suivi de plusieurs envois des 19, 20 et 28 mai 2021), Stéphane Riand - citoyen valaisan - et Jérôme Desmeules - député au Grand Conseil - forment un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire. Ils demandent au Tribunal fédéral de constater "l'inexistence d'une réelle élection pour le poste de procureur général du Valais lors de la cession du Grand Conseil du 5 mai 2021", et de constater la nullité de la "votation" ou de l' "élection " de Nicolas Dubuis en qualité de Procureur général du canton du Valais. A titre de mesures provisionnelles, les recourants demandent que soit ordonnée immédiatement la conservation des bulletins de vote des deux scrutins du 5 mai 2021.
Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Il indique que les bulletins de vote ont été détruits à la fin de la session, le 7 mai 2021. Nicolas Dubuis conclut également à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Par ordonnance du 28 mai 2021, la demande d'effet suspensif et de mesures provisionnelles a été rejetée, dans la mesure où elle n'était pas dépourvue d'objet.
Dans leurs écritures du 4 août 2021 complétée spontanément le 18 août 2021, les recourants persistent dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.
Les recourants forment un recours en matière de droit public, sans pour autant préciser s'ils entendent se fonder sur l'art. 82 let. a LTF (recours général contre les décisions rendues en matière de droit public) ou sur l'art. 82 let. c LTF (recours en matière de droits politiques). Dès lors que le recours est dirigé contre une élection, il y a lieu d'en examiner la recevabilité en premier lieu sous l'angle de l'art. 82 let. c LTF. Selon cette disposition, le Tribunal fédéral connaît des recours en matière de droit public qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette compétence se fonde sur l'art. 189 al. 1 let. f Cst.

1.1. A l'instar du recours de droit public prévu auparavant à l'art. 85 let. a OJ, le recours pour violation des droits politiques de l'art. 82 let. c LTF ne peut en principe être formé que lorsque sont directement en jeu les droits politiques des citoyens au sens de l'art. 34 Cst. Cette notion comprend le droit de vote et d'élection (actif et passif), les opérations de préparation et de réalisation des scrutins (votations et élections), le droit d'initiative et de référendum, (y compris le référendum financier), et les autres formes de participation démocratiques (MARTENET/VON BÜREN, in CR Cst. 2021, n° 25 ss ad art. 34; STEINMANN/MATTLE, in BSK BGG, n° 83 ad art. 82). En revanche, les droits politiques des citoyens ne sont pas en jeu lorsqu'un parlement procède lui-même à une élection (élection indirecte), conformément aux compétences qui lui sont attribuées. Selon la jurisprudence constante, le recours prévu à l'art. 82 let. c LTF est exclu dans ces cas (ATF 137 I 77 consid. 1.1; 131 I 366 consid. 2.1; 119 Ia 167 consid. 1). Lorsque le citoyen prétend que l'élection aurait dû être soumise directement au peuple et que le parlement s'est indûment arrogé une compétence des électeurs, la voie de l'art. 82 let. c LTF est ouverte
(consid. 1 non publié de l'ATF 130 I 106; ATF 97 I 24 consid. 2 in fine p. 31). Une élection indirecte peut également être contestée (par la voie du recours prévu à l'art. 82 let. a LTF) par la personne qui se trouve directement concernée (refus de réélection par le parlement; cf. ATF 147 I 1 consid. 3).

1.2. Dans le canton du Valais, les membres du Ministère public sont, comme les juges cantonaux, élus par le Grand Conseil (art. 39 al. 2 Cst./VS) selon la procédure prévue par le règlement du Grand Conseil (RGC, RS/VS 171.100). Il n'est pas contesté que cette procédure s'applique également à la réélection d'un magistrat. Dans ces circonstances, le recours prévu à l'art. 83 let. c LTF n'est pas ouvert, qu'il émane d'un citoyen valaisan ou d'un député. Les recourants se plaignent du huis clos prononcé avant l'élection, mais il s'agit d'un acte d'organisation interne du parlement contre lequel le recours pour violation du droit de vote n'est pas davantage ouvert (STEINMANN/MATTLE, op. cit. n° 84 ad art. 82).
En tant que recours pour violation des droits politiques, le recours est dès lors irrecevable.

2.
Pour que le recours au sens de l'art. 82 let. a LTF soit ouvert, l'acte attaqué doit constituer une décision. S'agissant d'une élection opérée par un parlement cantonal, la question peut demeurer indécise (cf. ATF 147 I 1 consid. 3.2) dès lors que les recourants n'ont manifestement pas la qualité pour agir. Celle-ci est reconnue, selon l'art. 89 al. 1 LTF à celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b). et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).

2.1. A l'évidence, le recourant Jérôme Desmeules, député au parlement cantonal, n'est pas destinataire de l'acte attaqué. Il n'est pas atteint par l'élection contestée - à laquelle il n'a d'ailleurs pas participé - et n'indique pas (alors que cette démonstration lui incombe en vertu de l'art. 42 al. 2 LTF) avoir un quelconque intérêt digne de protection à son annulation.

2.2. Le recourant Stéphane Riand n'est pas directement touché par la réélection d'un tiers au poste de Procureur général. Il prétend disposer de toutes les qualifications pour briguer le poste et considère qu'il aurait pu se présenter s'il y avait eu une mise au concours réglementaire. Le recourant estime "tout à fait raisonnable de penser" qu'il pourrait prétendre au poste en question. Il n'expose toutefois pas avoir entrepris la moindre démarche officielle en vue de participer à l'élection. Quoiqu'il en soit, l'absence de mise au concours préalable apparaît conforme au droit cantonal: les recourants invoquent sur ce point l'art. 47 al. 1 de la loi valaisanne sur le Conseil de la magistrature (LCDM, RS/VS 173.7), mais cette disposition ne s'applique qu'aux postes vacants, ce qui n'est pas le cas lors d'une réélection. Quelles que soient ses intentions (il s'était, durant la même session parlementaire, présenté en vain à l'élection comme juge cantonal), le Procureur général était encore en fonction au moment de sa réélection. Les recourants ne démontrent nullement (comme l'exige l'art. 42 al. 2 LTF), qu'il y aurait arbitraire à ce sujet.
Le recours ordinaire en matière de droit public (art. 82 let. a LTF) est dès lors lui aussi irrecevable.

3.
Lorsque le recours pour violation des droits politiques n'est pas ouvert, le recours constitutionnel subsidiaire ne l'est pas non plus (S TEINMANN/MATTLE, op. cit. n° 81 ad art. 82). Il en va de même lorsque le recours en matière de droit public est irrecevable, comme en l'espèce, pour un autre motif qu'une valeur litigieuse insuffisante ou l'objet du recours. Le recours constitutionnel subsidiaire n'est, en particulier, pas ouvert lorsque le recours ordinaire est irrecevable faute de qualité pour recourir (arrêts 2C 791/2011 du 4 avril 2012 consid. 2; 8C 1033/2008 du 26 mars 2009 consid. 3.3; FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 24 ad art. 113 LTF).

4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est irrecevable, quelle que soit sa qualification juridique. Compte tenu de cette issue, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. Il n'est alloué de dépens ni au Grand Conseil (art. 68 al. 3 LTF), ni à Nicolas Dubuis qui a procédé sans mandataire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Grand Conseil du canton du Valais.

Lausanne, le 6 septembre 2021

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
¹	Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	del diritto intercantonale;
^d	dei diritti costituzionali cantonali;
^e	dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico;
^f	delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici.
^1bis	... 134
²	Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni.
³	La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale.
⁴	Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
¹	Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	del diritto intercantonale;
^d	dei diritti costituzionali cantonali;
^e	dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico;
^f	delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici.
^1bis	... 134
²	Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni.
³	La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale.
⁴	Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti.
¹	I diritti politici sono garantiti.
²	La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto.

SR 131.232 Costituzione del Cantone del Vallese, dell'8 marzo 1907 Cost./VS Art. 39 - 1 Il Gran Consiglio pronuncia sulla validità delle elezioni dei suoi membri.
¹	Il Gran Consiglio pronuncia sulla validità delle elezioni dei suoi membri.
²	Esso elegge il Tribunale cantonale, il presidente e il vicepresidente del medesimo, nonché i membri dell'ufficio del Ministero pubblico.20

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.