1C_257/2021 - 2021-09-06 - Droits politiques - Droits politiques; élection du Procureur général par le Grand Conseil du canton du Valais du 5 mai 2021

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 257/2021

Arrêt du 6 septembre 2021

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Haag.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
Stéphane Riand,
Jérôme Desmeules,
tous les deux représentés par Me Stéphane Riand, avocat,
recourants,

contre

Nicolas Dubuis,
Office central du Ministère public du canton du Valais, case postale 2305, 1950 Sion 2,
intimé.

Objet
élection du Procureur général,

recours contre la décision du Grand Conseil
du canton du Valais du 5 mai 2021.

Faits :

A.
Le 5 mai 2021, le Grand Conseil du canton du Valais a procédé à la réélection pour quatre ans du Procureur général Nicolas Dubuis. A la demande du Bureau du Grand Conseil, cette élection s'est déroulée à huis clos. Nicolas Dubuis étant seul candidat à la fonction, l'élection a eu lieu sous la forme d'une question posée aux députés (êtes vous d'accord ou non avec la réélection). La majorité absolue n'ayant pas été obtenue au premier tour de scrutin, un second tour a été effectué, au terme duquel Nicolas Dubuis a été réélu par 64 voix contre 59.

B.
Par acte du 10 mai 2021 (précédé de deux écritures qu'il est censé compléter, et suivi de plusieurs envois des 19, 20 et 28 mai 2021), Stéphane Riand - citoyen valaisan - et Jérôme Desmeules - député au Grand Conseil - forment un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire. Ils demandent au Tribunal fédéral de constater "l'inexistence d'une réelle élection pour le poste de procureur général du Valais lors de la cession du Grand Conseil du 5 mai 2021", et de constater la nullité de la "votation" ou de l' "élection " de Nicolas Dubuis en qualité de Procureur général du canton du Valais. A titre de mesures provisionnelles, les recourants demandent que soit ordonnée immédiatement la conservation des bulletins de vote des deux scrutins du 5 mai 2021.
Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Il indique que les bulletins de vote ont été détruits à la fin de la session, le 7 mai 2021. Nicolas Dubuis conclut également à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Par ordonnance du 28 mai 2021, la demande d'effet suspensif et de mesures provisionnelles a été rejetée, dans la mesure où elle n'était pas dépourvue d'objet.
Dans leurs écritures du 4 août 2021 complétée spontanément le 18 août 2021, les recourants persistent dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.
Les recourants forment un recours en matière de droit public, sans pour autant préciser s'ils entendent se fonder sur l'art. 82 let. a LTF (recours général contre les décisions rendues en matière de droit public) ou sur l'art. 82 let. c LTF (recours en matière de droits politiques). Dès lors que le recours est dirigé contre une élection, il y a lieu d'en examiner la recevabilité en premier lieu sous l'angle de l'art. 82 let. c LTF. Selon cette disposition, le Tribunal fédéral connaît des recours en matière de droit public qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette compétence se fonde sur l'art. 189 al. 1 let. f Cst.

1.1. A l'instar du recours de droit public prévu auparavant à l'art. 85 let. a OJ, le recours pour violation des droits politiques de l'art. 82 let. c LTF ne peut en principe être formé que lorsque sont directement en jeu les droits politiques des citoyens au sens de l'art. 34 Cst. Cette notion comprend le droit de vote et d'élection (actif et passif), les opérations de préparation et de réalisation des scrutins (votations et élections), le droit d'initiative et de référendum, (y compris le référendum financier), et les autres formes de participation démocratiques (MARTENET/VON BÜREN, in CR Cst. 2021, n° 25 ss ad art. 34; STEINMANN/MATTLE, in BSK BGG, n° 83 ad art. 82). En revanche, les droits politiques des citoyens ne sont pas en jeu lorsqu'un parlement procède lui-même à une élection (élection indirecte), conformément aux compétences qui lui sont attribuées. Selon la jurisprudence constante, le recours prévu à l'art. 82 let. c LTF est exclu dans ces cas (ATF 137 I 77 consid. 1.1; 131 I 366 consid. 2.1; 119 Ia 167 consid. 1). Lorsque le citoyen prétend que l'élection aurait dû être soumise directement au peuple et que le parlement s'est indûment arrogé une compétence des électeurs, la voie de l'art. 82 let. c LTF est ouverte
(consid. 1 non publié de l'ATF 130 I 106; ATF 97 I 24 consid. 2 in fine p. 31). Une élection indirecte peut également être contestée (par la voie du recours prévu à l'art. 82 let. a LTF) par la personne qui se trouve directement concernée (refus de réélection par le parlement; cf. ATF 147 I 1 consid. 3).

1.2. Dans le canton du Valais, les membres du Ministère public sont, comme les juges cantonaux, élus par le Grand Conseil (art. 39 al. 2 Cst./VS) selon la procédure prévue par le règlement du Grand Conseil (RGC, RS/VS 171.100). Il n'est pas contesté que cette procédure s'applique également à la réélection d'un magistrat. Dans ces circonstances, le recours prévu à l'art. 83 let. c LTF n'est pas ouvert, qu'il émane d'un citoyen valaisan ou d'un député. Les recourants se plaignent du huis clos prononcé avant l'élection, mais il s'agit d'un acte d'organisation interne du parlement contre lequel le recours pour violation du droit de vote n'est pas davantage ouvert (STEINMANN/MATTLE, op. cit. n° 84 ad art. 82).
En tant que recours pour violation des droits politiques, le recours est dès lors irrecevable.

2.
Pour que le recours au sens de l'art. 82 let. a LTF soit ouvert, l'acte attaqué doit constituer une décision. S'agissant d'une élection opérée par un parlement cantonal, la question peut demeurer indécise (cf. ATF 147 I 1 consid. 3.2) dès lors que les recourants n'ont manifestement pas la qualité pour agir. Celle-ci est reconnue, selon l'art. 89 al. 1 LTF à celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b). et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).

2.1. A l'évidence, le recourant Jérôme Desmeules, député au parlement cantonal, n'est pas destinataire de l'acte attaqué. Il n'est pas atteint par l'élection contestée - à laquelle il n'a d'ailleurs pas participé - et n'indique pas (alors que cette démonstration lui incombe en vertu de l'art. 42 al. 2 LTF) avoir un quelconque intérêt digne de protection à son annulation.

2.2. Le recourant Stéphane Riand n'est pas directement touché par la réélection d'un tiers au poste de Procureur général. Il prétend disposer de toutes les qualifications pour briguer le poste et considère qu'il aurait pu se présenter s'il y avait eu une mise au concours réglementaire. Le recourant estime "tout à fait raisonnable de penser" qu'il pourrait prétendre au poste en question. Il n'expose toutefois pas avoir entrepris la moindre démarche officielle en vue de participer à l'élection. Quoiqu'il en soit, l'absence de mise au concours préalable apparaît conforme au droit cantonal: les recourants invoquent sur ce point l'art. 47 al. 1 de la loi valaisanne sur le Conseil de la magistrature (LCDM, RS/VS 173.7), mais cette disposition ne s'applique qu'aux postes vacants, ce qui n'est pas le cas lors d'une réélection. Quelles que soient ses intentions (il s'était, durant la même session parlementaire, présenté en vain à l'élection comme juge cantonal), le Procureur général était encore en fonction au moment de sa réélection. Les recourants ne démontrent nullement (comme l'exige l'art. 42 al. 2 LTF), qu'il y aurait arbitraire à ce sujet.
Le recours ordinaire en matière de droit public (art. 82 let. a LTF) est dès lors lui aussi irrecevable.

3.
Lorsque le recours pour violation des droits politiques n'est pas ouvert, le recours constitutionnel subsidiaire ne l'est pas non plus (S TEINMANN/MATTLE, op. cit. n° 81 ad art. 82). Il en va de même lorsque le recours en matière de droit public est irrecevable, comme en l'espèce, pour un autre motif qu'une valeur litigieuse insuffisante ou l'objet du recours. Le recours constitutionnel subsidiaire n'est, en particulier, pas ouvert lorsque le recours ordinaire est irrecevable faute de qualité pour recourir (arrêts 2C 791/2011 du 4 avril 2012 consid. 2; 8C 1033/2008 du 26 mars 2009 consid. 3.3; FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 24 ad art. 113 LTF).

4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est irrecevable, quelle que soit sa qualification juridique. Compte tenu de cette issue, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. Il n'est alloué de dépens ni au Grand Conseil (art. 68 al. 3 LTF), ni à Nicolas Dubuis qui a procédé sans mandataire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Grand Conseil du canton du Valais.

Lausanne, le 6 septembre 2021

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
¹	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	du droit intercantonal;
^d	des droits constitutionnels cantonaux;
^e	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
^f	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
^1bis	...134
²	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
³	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
⁴	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
¹	Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	du droit intercantonal;
^d	des droits constitutionnels cantonaux;
^e	de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
^f	des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
^1bis	...134
²	Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
³	La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
⁴	Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 131.232 Constitution du canton du Valais, du 8 mars 1907 Cst./VS Art. 39 - 1 Le Grand Conseil statue sur la validité des élections de ses membres.
¹	Le Grand Conseil statue sur la validité des élections de ses membres.
²	Il élit le Tribunal cantonal, son président et son vice-président ainsi que les membres du Bureau du Ministère public.19

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.