Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 1/2}
1C 92/2010
Urteil vom 6. Juli 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
Herbert Heeb, Beschwerdeführer,
gegen
Kantonsrat Zürich, vertreten durch die Geschäftsleitung, Neumühlequai 10, Postfach,
8090 Zürich.
Gegenstand
Gültigerklärung der Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!",
Beschwerde gegen den Beschluss vom 11. Januar 2010 über die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" des Kantonsrates Zürich.
Sachverhalt:
A.
Am 28. Mai 2009 wurde unter dem Titel "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" eine Volksinitiative in der Form einer allgemeinen Anregung eingereicht. Sie hat folgenden Wortlaut:
"Der Kanton Zürich erlässt rechtliche Bestimmungen, welche jegliche Beihilfe zum Selbstmord an Personen ohne mindestens einjährigen Wohnsitz im Kanton Zürich (Sterbetourismus) nicht gestatten und unter Strafe stellen."
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragte dem Zürcher Kantonsrat am 23. September 2009 (Geschäft Nr. 4634), die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" für ungültig zu erklären. Denselben Antrag stellte die vorberatende Kommission.
Der Kantonsrat beriet das Geschäft am 11. Januar 2010. Nach ausführlicher Diskussion stimmte der Kantonsrat mit 98:69 (bei drei Enthaltungen) für die Ungültigkeit der Initiative. Art. 28 der Zürcher Kantonsverfassung (SR 131.211) und § 129 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte (Gesetzessammlung 161) erfordern für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative eine Mehrheit von zwei Dritteln (der anwesenden Mitglieder). Da dieses Quorum nicht erreicht wurde, war die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" gültig.
B.
Gegen diesen Beschluss des Kantonsrates hat Herbert Heeb beim Bundesgericht am 8. Februar 2010 Beschwerde erhoben. Er stellt den Antrag, der Kantonsratsbeschluss sei aufzuheben und es sei die Initiative für ungültig zu erklären.
Die Geschäftsleitung des Kantonsrates beantragt mit ihrer Stellungnahme, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.
Der Beschwerdeführer hält in seiner Beschwerdeergänzung an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1 Der Beschwerdeführer erhebt Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte nach Art. 82 lit. c
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
b | contre les actes normatifs cantonaux; |
c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
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1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
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1 | Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
2 | Le délai de recours est de dix jours contre: |
a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite; |
b | les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale; |
c | les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93. |
d | les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95. |
3 | Le délai de recours est de cinq jours contre: |
a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change; |
b | les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales. |
4 | Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national. |
5 | En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
6 | ...96 |
7 | Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable: |
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1 | Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable: |
a | en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance; |
b | en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux. |
2 | Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement. |
1.2 Mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen kann u.a. geltend gemacht werden, dass eine Volksinitiative zu Unrecht für ungültig erklärt und einer Abstimmung durch die Stimmberechtigten entzogen wird; ebenso kann gerügt werden, dass eine Volksinitiative zu Unrecht für gültig erklärt und den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet wird (vgl. BGE 128 I 190 E. 1.3 S. 194; 133 I 110 E. 2.1 [nicht publiziert]).
Demnach kann der Beschwerdeführer den Beschluss des Kantonsrates, mit dem die umstrittene Volksinitiative für gültig erklärt worden ist, mit Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte anfechten. Daran ändert im vorliegenden Fall nichts, dass die zugrunde liegende Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung gehalten ist.
Folge des angefochtenen Beschlusses und der Gültigerklärung durch den Kantonsrat ist, dass das Geschäft an den Regierungsrat zur Ausarbeitung von Bericht und Antrag geht und der Kantonsrat hernach die Initiative abschliessend behandelt (Ausführungen der Ratspräsidentin Esther Hildebrand, Protokoll der Kantonsratssitzung vom 11. Januar 2010). Lehnt der Kantonsrat die Initiative in der dannzumal vorgelegten Form ab, so wird sie der Volksabstimmung unterbreitet (Art. 32 lit. d
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SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 32 - Sont soumis au vote du peuple: |
|
a | les révisions de la Constitution; |
b | les conventions intercantonales et les traités internationaux qui, par leur contenu, ont le rang de normes constitutionnelles; |
c | les initiatives populaires présentées sous la forme d'un projet rédigé que ne soutient pas le Grand Conseil; |
d | les initiatives populaires conçues en termes généraux que le Grand Conseil n'entend pas concrétiser; |
e | les initiatives populaires auxquelles le Grand Conseil oppose un contre-projet; |
f | les lois fiscales (art. 125, al. 1, et art. 130, al. 3, let. b) et leurs modifications qui ont pour objet l'introduction de nouveaux impôts ou qui entraînent une augmentation de la charge fiscale du contribuable. |
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SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 32 - Sont soumis au vote du peuple: |
|
a | les révisions de la Constitution; |
b | les conventions intercantonales et les traités internationaux qui, par leur contenu, ont le rang de normes constitutionnelles; |
c | les initiatives populaires présentées sous la forme d'un projet rédigé que ne soutient pas le Grand Conseil; |
d | les initiatives populaires conçues en termes généraux que le Grand Conseil n'entend pas concrétiser; |
e | les initiatives populaires auxquelles le Grand Conseil oppose un contre-projet; |
f | les lois fiscales (art. 125, al. 1, et art. 130, al. 3, let. b) et leurs modifications qui ont pour objet l'introduction de nouveaux impôts ou qui entraînent une augmentation de la charge fiscale du contribuable. |
Form der Abstimmung durch die Stimmberechtigten unterliegt. Dies kann, wie dargelegt, mit Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte beim Bundesgericht angefochten werden.
Daran vermögen die Ausführungen des Kantonsrates zur vorliegenden Beschwerde nichts zu ändern. Er übersieht, dass zurzeit nicht die materielle Frage der Übereinstimmung des Initiativinhalts mit Bundesrecht im Vordergrund steht, sondern die für die politischen Rechte bedeutsame Frage, ob die Initiative für ungültig zu erklären und damit dem Volk gar nicht vorzulegen ist. Daran ändert nichts, dass die Gültigkeit der Initiative im vorliegenden Fall in erster Linie von ihrer Bundeskonformität abhängt.
1.3 Demnach kann auf die Beschwerde eingetreten werden.
2.
2.1 Volksinitiativen müssen für ihre Gültigkeit gewisse formelle und materielle Anforderungen erfüllen (vgl. Art. 23
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SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 23 - L'initiative permet en tout temps d'exiger: |
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a | une révision totale ou partielle de la Constitution (initiative constitutionnelle); |
b | l'adoption, la modification ou l'abrogation d'une loi (initiative législative); |
c | l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un arrêté du Grand Conseil sujet au référendum; |
d | le dépôt par le Canton d'une initiative au niveau fédéral; |
e | l'ouverture de négociations en vue de la conclusion ou de la révision d'une convention intercantonale ou d'un traité international sujet au référendum ou la dénonciation d'un tel instrument. |
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SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 28 - 1 Une initiative est validée si: |
|
1 | Une initiative populaire doit être soumise au vote du peuple dans les 30 mois qui suivent son dépôt. |
a | elle respecte le principe de l'unité de la matière; |
b | elle n'est pas contraire au droit supérieur; |
c | elle n'est pas manifestement inexécutable. |
2 | Si, dans le cas d'une initiative conçue en termes généraux, le Grand Conseil décide de ne pas faire préparer de projet rédigé, la votation populaire doit avoir lieu dans les 18 mois qui suivent le dépôt de l'initiative. |
3 | Le Grand Conseil décide à une majorité de deux tiers de ses membres présents. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: |
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a | du droit fédéral; |
b | du droit international; |
c | de droits constitutionnels cantonaux; |
d | de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires; |
e | du droit intercantonal. |
Es auferlegt sich indes Zurückhaltung, wenn ein kantonales Organ die Überprüfung nach kantonalem Staatsrecht nur auf offensichtliche Ungültigkeit hin vornimmt (BGE 132 I 282 E. 1.3 S. 284 mit Hinweisen; Urteil 1C 357 vom 8. April 2010 E. 1.3).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kantone allerdings nicht verpflichtet, die Rechtmässigkeit einer Initiative im Sinne der Übereinstimmung mit Bundesrecht zu prüfen. Ist dies nicht der Fall, dann stellt der Umstand, dass die Initiative nicht auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft und allenfalls eine mit übergeordnetem Recht in Widerspruch stehende Initiative der Volksabstimmung unterbreitet wird, keine Verletzung der politischen Rechte dar; die allfällige inhaltliche Rechtswidrigkeit des Initiativbegehrens kann dann erst nach einer entsprechenden Annahme geltend gemacht werden (vgl. zum Ganzen BGE 105 Ia 11 E. 2c S. 13; 114 Ia 267 E. 3 S. 271; 128 I 190 E. 1.2 S. 193; Urteil 1P.338/2006 vom 12. Februar 2007 E. 4.2, in: ZBl 108/2007 S. 313 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat an dieser Rechtsprechung trotz der Kritik in der Lehre festgehalten (vgl. die Hinweise auf die Kritik der Doktrin in BGE 114 Ia 267 E. 3 S. 271 f.; 128 Ia 190 E. 1.2 S. 193; kritisch ferner Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, S. 844 N. 2134 f.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. S. 649 N. 29 gibt die Praxis ohne weitere
Stellungnahme wieder; vgl. zum Ganzen Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, 1990, S. 106 ff.).
2.2 Gemäss dem kantonalen Verfassungsrecht erklärt der Kantonsrat eine Volksinitiative, welche den Gültigkeitsanforderungen nicht entspricht, für ungültig. Hierfür ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Kantonsrates erforderlich. Aus dieser Regelung, die früher im zürcherischen Gesetz über das Vorschlagsrecht des Volkes (Initiativgesetz) enthalten war und nunmehr in Art. 28 Abs. 3
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SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005 Cst./ZH Art. 28 - 1 Une initiative est validée si: |
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1 | Une initiative populaire doit être soumise au vote du peuple dans les 30 mois qui suivent son dépôt. |
a | elle respecte le principe de l'unité de la matière; |
b | elle n'est pas contraire au droit supérieur; |
c | elle n'est pas manifestement inexécutable. |
2 | Si, dans le cas d'une initiative conçue en termes généraux, le Grand Conseil décide de ne pas faire préparer de projet rédigé, la votation populaire doit avoir lieu dans les 18 mois qui suivent le dépôt de l'initiative. |
3 | Le Grand Conseil décide à une majorité de deux tiers de ses membres présents. |
Der Beschwerdeführer macht im vorliegenden Fall einzig geltend, die Initiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" verstosse gegen Bundesrecht und missachte den Vorrang von Bundesrecht im Sinne von Art. 49 Abs. 1
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 49 Primauté et respect du droit fédéral - 1 Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. |
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1 | Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. |
2 | La Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral. |
Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist ohne weitere Prüfung abzuweisen.
3.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Kantonsrat Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Juli 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Féraud Steinmann