1C_92/2010 - 2010-07-06 - Politische Rechte - Gültigerklärung der Volksinitiative Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_92/2010

Urteil vom 6. Juli 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.

Verfahrensbeteiligte
Herbert Heeb, Beschwerdeführer,

gegen

Kantonsrat Zürich, vertreten durch die Geschäftsleitung, Neumühlequai 10, Postfach,
8090 Zürich.

Gegenstand
Gültigerklärung der Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!",

Beschwerde gegen den Beschluss vom 11. Januar 2010 über die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" des Kantonsrates Zürich.

Sachverhalt:

A.
Am 28. Mai 2009 wurde unter dem Titel "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" eine Volksinitiative in der Form einer allgemeinen Anregung eingereicht. Sie hat folgenden Wortlaut:
"Der Kanton Zürich erlässt rechtliche Bestimmungen, welche jegliche Beihilfe zum Selbstmord an Personen ohne mindestens einjährigen Wohnsitz im Kanton Zürich (Sterbetourismus) nicht gestatten und unter Strafe stellen."
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragte dem Zürcher Kantonsrat am 23. September 2009 (Geschäft Nr. 4634), die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" für ungültig zu erklären. Denselben Antrag stellte die vorberatende Kommission.

Der Kantonsrat beriet das Geschäft am 11. Januar 2010. Nach ausführlicher Diskussion stimmte der Kantonsrat mit 98:69 (bei drei Enthaltungen) für die Ungültigkeit der Initiative. Art. 28 der Zürcher Kantonsverfassung (SR 131.211) und § 129 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Rechte (Gesetzessammlung 161) erfordern für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative eine Mehrheit von zwei Dritteln (der anwesenden Mitglieder). Da dieses Quorum nicht erreicht wurde, war die Volksinitiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" gültig.

B.
Gegen diesen Beschluss des Kantonsrates hat Herbert Heeb beim Bundesgericht am 8. Februar 2010 Beschwerde erhoben. Er stellt den Antrag, der Kantonsratsbeschluss sei aufzuheben und es sei die Initiative für ungültig zu erklären.

Die Geschäftsleitung des Kantonsrates beantragt mit ihrer Stellungnahme, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.

Der Beschwerdeführer hält in seiner Beschwerdeergänzung an seinen Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Der Beschwerdeführer erhebt Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte nach Art. 82 lit. c BGG. Es ist unbestritten, dass er als Zürcher Stimmbürger im Sinne von Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert und dass die Beschwerde nach Art. 100 Abs. 1 BGG rechtzeitig erhoben ist. Der Beschluss des Kantonsrates kann an keine weitere kantonale Instanz gezogen werden und ist nach Art. 88 BGG kantonal letztinstanzlich (vgl. Urteil 1C_493/2009 vom 3. März 2010 E. 2.1).

1.2 Mit der Beschwerde in Stimmrechtssachen kann u.a. geltend gemacht werden, dass eine Volksinitiative zu Unrecht für ungültig erklärt und einer Abstimmung durch die Stimmberechtigten entzogen wird; ebenso kann gerügt werden, dass eine Volksinitiative zu Unrecht für gültig erklärt und den Stimmberechtigten zur Abstimmung unterbreitet wird (vgl. BGE 128 I 190 E. 1.3 S. 194; 133 I 110 E. 2.1 [nicht publiziert]).

Demnach kann der Beschwerdeführer den Beschluss des Kantonsrates, mit dem die umstrittene Volksinitiative für gültig erklärt worden ist, mit Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte anfechten. Daran ändert im vorliegenden Fall nichts, dass die zugrunde liegende Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung gehalten ist.

Folge des angefochtenen Beschlusses und der Gültigerklärung durch den Kantonsrat ist, dass das Geschäft an den Regierungsrat zur Ausarbeitung von Bericht und Antrag geht und der Kantonsrat hernach die Initiative abschliessend behandelt (Ausführungen der Ratspräsidentin Esther Hildebrand, Protokoll der Kantonsratssitzung vom 11. Januar 2010). Lehnt der Kantonsrat die Initiative in der dannzumal vorgelegten Form ab, so wird sie der Volksabstimmung unterbreitet (Art. 32 lit. d KV/ZH; § 133 Abs. 2 GPR; Christian Schuhmacher, in: Isabelle Häner et. al [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 29 N. 14). Stimmt der Kantonsrat indes ohne Gegenvorschlag einer Vorlage zu, die dem Begehren der Initiative entspricht, findet keine Volksabstimmung über die Initiative statt; die Vorlage des Kantonsrates untersteht diesfalls dem (obligatorischen oder fakultativen) Referendum (§ 133 Abs. 3 GPR; Umkehrschluss aus Art. 32 lit. d KV/ZH; Schuhmacher, a.a.O. Art. 29 N. 14, Art. 32 N. 30 ff.). Aus diesen Verfahrensbestimmungen, welche das Initiativrecht in der Form der allgemeinen Anregung umschreiben, ergibt sich, dass aufgrund des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses die zugrunde liegende Volksinitiative in der einen oder andern
Form der Abstimmung durch die Stimmberechtigten unterliegt. Dies kann, wie dargelegt, mit Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte beim Bundesgericht angefochten werden.
Daran vermögen die Ausführungen des Kantonsrates zur vorliegenden Beschwerde nichts zu ändern. Er übersieht, dass zurzeit nicht die materielle Frage der Übereinstimmung des Initiativinhalts mit Bundesrecht im Vordergrund steht, sondern die für die politischen Rechte bedeutsame Frage, ob die Initiative für ungültig zu erklären und damit dem Volk gar nicht vorzulegen ist. Daran ändert nichts, dass die Gültigkeit der Initiative im vorliegenden Fall in erster Linie von ihrer Bundeskonformität abhängt.

1.3 Demnach kann auf die Beschwerde eingetreten werden.

2.
2.1 Volksinitiativen müssen für ihre Gültigkeit gewisse formelle und materielle Anforderungen erfüllen (vgl. Art. 23 -28 KV/ZH). Es sind die Kantone, die in ihrem Organisationsrecht bestimmen, ob, von welchem Organ und nach welchen Kriterien Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden. Nach der Rechtsprechung kann die Behörde, die zur Anordnung der Abstimmung berufen ist, selbst ohne gesetzliche Grundlage über die Gültigkeit einer Volksinitiative befinden und diese allenfalls einer Abstimmung entziehen (Urteil 1P.260/1989 vom 12. Dezember 1989 E. 3a, in: ZBl 92/1991 S. 164). Wird eine Volksinitiative gestützt auf das kantonale Organisationsrecht von einem kantonalen Organ auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft, kann mit der Beschwerde in Stimmrechtsangelegenheiten geltend gemacht werden, diese Überprüfung halte vor den massgeblichen Kriterien nicht stand und verletze somit die politischen Rechte (BGE 128 I 190 E. 1.3 S. 194). Diesfalls steht dem Bundesgericht hinsichtlich des Verfassungsrechts von Bund und Kantonen sowie in Bezug auf kantonale Bestimmungen, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen, grundsätzlich freie Kognition zu (Art. 95 lit. a , c und d BGG).
Es auferlegt sich indes Zurückhaltung, wenn ein kantonales Organ die Überprüfung nach kantonalem Staatsrecht nur auf offensichtliche Ungültigkeit hin vornimmt (BGE 132 I 282 E. 1.3 S. 284 mit Hinweisen; Urteil 1C_357 vom 8. April 2010 E. 1.3).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Kantone allerdings nicht verpflichtet, die Rechtmässigkeit einer Initiative im Sinne der Übereinstimmung mit Bundesrecht zu prüfen. Ist dies nicht der Fall, dann stellt der Umstand, dass die Initiative nicht auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft und allenfalls eine mit übergeordnetem Recht in Widerspruch stehende Initiative der Volksabstimmung unterbreitet wird, keine Verletzung der politischen Rechte dar; die allfällige inhaltliche Rechtswidrigkeit des Initiativbegehrens kann dann erst nach einer entsprechenden Annahme geltend gemacht werden (vgl. zum Ganzen BGE 105 Ia 11 E. 2c S. 13; 114 Ia 267 E. 3 S. 271; 128 I 190 E. 1.2 S. 193; Urteil 1P.338/2006 vom 12. Februar 2007 E. 4.2, in: ZBl 108/2007 S. 313 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat an dieser Rechtsprechung trotz der Kritik in der Lehre festgehalten (vgl. die Hinweise auf die Kritik der Doktrin in BGE 114 Ia 267 E. 3 S. 271 f.; 128 Ia 190 E. 1.2 S. 193; kritisch ferner Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, S. 844 N. 2134 f.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. S. 649 N. 29 gibt die Praxis ohne weitere
Stellungnahme wieder; vgl. zum Ganzen Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, 1990, S. 106 ff.).

2.2 Gemäss dem kantonalen Verfassungsrecht erklärt der Kantonsrat eine Volksinitiative, welche den Gültigkeitsanforderungen nicht entspricht, für ungültig. Hierfür ist eine Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder des Kantonsrates erforderlich. Aus dieser Regelung, die früher im zürcherischen Gesetz über das Vorschlagsrecht des Volkes (Initiativgesetz) enthalten war und nunmehr in Art. 28 Abs. 3 KV/ZH und § 129 Abs. 2 GPR figuriert, hat das Bundesgericht gefolgert, mit dem qualifizierten Mehr werde zum Ausdruck gebracht, dass in Grenzfällen die Initiative trotz der allenfalls bestehenden Bedenken dem Volk unterbreitet werden muss. Der Stimmberechtigte habe somit im Kanton Zürich keinen Anspruch darauf, dass eine inhaltlich allenfalls rechtswidrige Initiative, deren Ungültigkeitserklärung im Kantonsrat nicht zustande kommt, dem Volk nicht unterbreitet wird (BGE 105 Ia 11 E. 2c S. 14 f.). Diese Rechtsprechung ist, soweit ersichtlich, nie in Frage gestellt worden und daher auch im vorliegenden Verfahren massgebend.

Der Beschwerdeführer macht im vorliegenden Fall einzig geltend, die Initiative "Nein zum Sterbetourismus im Kanton Zürich!" verstosse gegen Bundesrecht und missachte den Vorrang von Bundesrecht im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV. Hingegen rügt er nicht, die Abstimmungsfreiheit werde etwa wegen Missachtung des Grundsatzes der Einheit der Materie verletzt. Den Stimmberechtigten steht im Kanton Zürich nach dem Gesagten kein Anspruch zu, dass Volksinitiativen auf ihre Übereinstimmung mit Bundesrecht überprüft werden und dass in diesem Sinne allfällig rechtswidrige Volksinitiativen nicht zur Abstimmung gebracht würden. Umgekehrt stellt die Vorlage einer allenfalls rechtswidrigen Volksinitiative keine Verletzung der Abstimmungsfreiheit dar (vgl. BGE 105 Ia 11 E. 2d S. 15).

Bei dieser Sachlage erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist ohne weitere Prüfung abzuweisen.

3.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Kantonsrat Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. Juli 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Steinmann

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...93
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 32 - Dem Volk werden zur Abstimmung unterbreitet:
^a	Verfassungsänderungen;
^b	interkantonale und internationale Verträge, deren Inhalt Verfassungsrang hat;
^c	Volksinitiativen in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs, denen der Kantonsrat nicht zustimmt;
^d	Volksinitiativen in der Form der allgemeinen Anregung, die der Kantonsrat nicht umsetzen will;
^e	Volksinitiativen, denen der Kantonsrat einen Gegenentwurf gegenüberstellt;
^f	Steuergesetze (Art. 125 Abs. 1 und Art. 130 Abs. 3 Bst. b) und ihre Änderungen, die neue Steuern einführen oder für die Einzelnen höhere Steuerbelastungen zur Folge haben.

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 23 - Mit einer Initiative kann jederzeit verlangt werden:
^a	die Total- oder die Teilrevision der Verfassung (Verfassungsinitiative);
^b	der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes (Gesetzesinitiative);
^c	der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines dem Referendum unterstehenden Kantonsratsbeschlusses;
^d	die Einreichung einer Standesinitiative;
^e	die Aufnahme von Verhandlungen über Abschluss oder Änderung eines interkantonalen oder internationalen Vertrages, der dem Referendum untersteht, oder die Kündigung eines solchen Vertrages.

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 28 - 1 Eine Initiative ist gültig, wenn sie:
¹	Die Volksabstimmung über eine Initiative findet innert 30 Monaten nach Einreichung statt.
^a	die Einheit der Materie wahrt;
^b	nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst;
^c	nicht offensichtlich undurchführbar ist.
²	Beschliesst der Kantonsrat bei einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung, keine ausformulierte Vorlage ausarbeiten zu lassen, so findet die Volksabstimmung innert 18 Monaten nach Einreichung der Initiative statt.
³	Der Kantonsrat entscheidet mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.
¹	Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.
²	Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone.