Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour II
B-335/2007
{T 0/2}
Arrêt du 5 septembre 2007
Composition :
Claude Morvant (président du collège), Maria Amgwerd, Hans Urech, Eva Schneeberger, Bernard Maitre (président de cour), juges
Solange Borel, greffière
Office fédéral de l'agriculture (OFAG), 3003 Berne,
recourant,
contre
B._______,
intimé,
1. Fédération des Sociétés Fribourgeoises de Laiterie FSFL, rue Albert-Rieter 9, case postale 427, 1630 Bulle,
première instance,
2. Commission régionale de recours n° 5 en matière de contingentement laitier, p.a. Me Vincent Paupe, avocat et notaire, case postale, 2350 Saignelégier,
autorité inférieure,
en matière de
contingentement laitier
Faits :
A. Par contrat de location d'un contingent laitier du 17 février 2000, B._______ a loué à T._______ un contingent laitier de 70'431 kg. Le contrat de location prévoyait ce qui suit s'agissant du début et de la fin du contrat :
"La location prend effet le 1er mai 2000 et cesse le 30 avril 2006. Faute de résiliation écrite par l'une des deux parties 6 mois avant son terme (le 31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitement pour une durée de 12 mois. En cas de résiliation, une copie doit en être adressée au service administratif du contingentement laitier. Pour ce dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de demande de restitution au bailleur."
B. Par décision du 24 juillet 2000, la Fédération des sociétés fribourgeoises de laiterie, Bulle (ci-après : la FSFL), en tant que service administratif du contingentement laitier, a, en exécution du contrat de location, procédé au transfert temporaire du contingent de B._______ de 70'431 kg en mains de T._______ pour le 1er mai 2000.
C. Par courrier recommandé du 12 mars 2004 adressé à T._______, B._______ a résilié le contrat de location avec effet au 30 avril 2006. Il a adressé copie de cette résiliation à la FSFL qui en a accusé réception par lettre du 30 mars 2004.
Dans cette dernière, la FSFL a indiqué à B._______ que s'il maintenait la résiliation, il pourrait utiliser le contingent pour sa propre production laitière, mais qu'il ne pourrait pas le transférer à un autre agriculteur ou le mettre dans une communauté partielle et l'a prié de lui communiquer par retour du courrier les mesures qu'il suivrait concernant cette résiliation.
Dans sa réponse à la FSFL du 30 décembre 2004, B._______ a expliqué qu'il reprendrait la production laitière à son compte au plus tard dès le 1er mai 2006.
Par courrier du 7 janvier 2005, la FSFL lui a indiqué que, en vertu de l'art. 3a
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B._______ s'est alors adressé à l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après : l'OFAG ou le recourant) par courrier du 16 février 2005. Ce dernier, par lettre du 4 mars 2005, lui a confirmé que la reprise des contingents était exclue dès lors que le locataire souhaitait être exempté de manière anticipée du contingentement laitier.
B._______ a enfin entrepris des démarches auprès de l'organisation X._______ SA (ci-après : X._______ SA) et lui a adressé un courrier daté du 24 février 2006 dans lequel il lui demandait de modifier son règlement en y introduisant un nouvel article permettant à l'organisation d'attribuer à titre gratuit un nouveau droit de production à un exploitant, tel que lui, qui aurait été lésé par les modifications de l'ordonnance sur le contingentement laitier du 1er mai 2004. Le 20 juin 2006, X._______ SA lui a signifié son refus d'entrer en matière sur une telle proposition.
D. Par décision du 7 juin 2006, la FSFL a exempté T._______ du contingentement laitier au 1er mai 2006, supprimé son contingent laitier de 345'811 kg comprenant le contingent de 70'431 kg loué à B._______ et imputé cette quantité à X._______ SA.
E. Par courrier recommandé du 13 juin 2006, B._______ a demandé à T._______ la restitution de son contingent laitier, lui suggérant pour ce faire de recourir contre la décision du 7 juin 2006 rendue par la FSFL, et a ajouté être disposé à trouver un arrangement.
F. Le 5 juillet 2006, B._______ a recouru auprès de la Commission régionale de recours en matière de contingentement laitier n° 5 (ci-après : la Commission régionale de recours) contre la décision de la FSFL du 7 juin 2006 en concluant à la restitution du contingent loué à T._______ et en signalant qu'il n'avait pas l'intention de sortir du contingentement laitier avant sa suppression en 2009.
G. Par décision du 8 novembre 2006, la Commission régionale de recours a considéré que la résiliation du contrat de location par le bailleur valait demande de transfert de contingent conformément à ce que stipule le contrat de location à son chiffre 22. Elle a également considéré qu'il serait arbitraire et inéquitable de priver un producteur, qui était soumis à l'OCL et qui avait respecté les dispositions de cette ordonnance ainsi que ses engagements contractuels, d'un contingent auquel il avait droit selon les dispositions de l'OCL, et ce du seul fait que le preneur avait demandé et obtenu son exemption anticipée du contingentement laitier. L'autorité inférieure a rappelé que l'exemption anticipée découlait de la seule volonté du producteur exempté et n'était jamais imposée, de sorte qu'elle ne saurait porter atteinte aux droits d'autres producteurs, et notamment pas à ceux qui restaient soumis à l'OCL. Elle a en conséquence admis le recours et constaté que B._______ était assujetti au contingentement laitier et que son contingent était de 70'431 kg à partir du 1er mai 2006.
H. Par mémoire du 12 janvier 2007, l'OFAG a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral en concluant à l'annulation du chiffre 2, phrase 2, de son dispositif attribuant un contingent à B._______, avec suite de frais et dépens mis à la charge de l'intimé. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir pour l'essentiel qu'en l'absence d'une demande de transfert du contingent émanant de T._______, le service administratif ne pouvait pas procéder au transfert. Il ajoute que la clause contractuelle prévoyant que la résiliation par l'une de parties a valeur de demande de restitution du contingent au bailleur n'est pas une clause de représentation directe et que, même si tel était le cas, il faudrait admettre qu'elle a été révoquée par le comportement concluant de T._______. Le recourant fait également valoir que le service administratif ne pouvait de toute manière pas donner suite à la demande de B._______ dès lors que le contingent ne pouvait être transféré que pour le 1er mai 2006 et que, en raison de son exemption du contingentement dès cette date, T._______ ne disposait plus d'aucun contingent à ce moment là. Le recourant expose sur ce point que, en se faisant exempter du contingentement laitier à partir du 1er mai 2006, T._______ a fait usage du droit public prévu dans la loi sur l'agriculture et dans l'ordonnance sur l'exemption du contingentement laitier (OECL) et que, de par l'exemption, le contingent de 70'431 kg, pris en location depuis le 1er mai 2000, a été supprimé au 1er mai 2006 avec la quantité de contingent qui lui était attribuée au 30 avril 2006 et qu'un retransfert selon l'art. 30
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I. La décision attaquée n'a pas été notifiée à T._______ par la Commission régionale de recours. Par courrier du 23 janvier 2007, le Tribunal administratif fédéral l'a informé du dépôt du recours, le lui a communiqué et lui a notifié la décision attaquée. Il a été invité à faire savoir s'il estimait avoir qualité de partie dans la procédure ou s'il entendait soutenir le recours de l'Office fédéral comme tiers intéressé. Il lui a été précisé que s'il entendait revendiquer la qualité de partie et recourir en son nom, il lui était loisible de le faire dans un délai de 30 jours suivant la notification. T._______ n'a apporté aucune réponse à ce courrier et n'a pas formé un recours contre la décision du 8 novembre 2006.
Invitée à se prononcer sur le recours, la FSFL a conclu à son admission au terme de sa réponse du 31 janvier 2007.
Egalement invitée à se prononcer, la Commission régionale de recours a, par lettre du 6 février 2007 formulé deux remarques. D'une part, elle conteste que la clause contractuelle selon laquelle la résiliation par l'une des parties a valeur de demande de restitution du contingent au bailleur ne soit qu'une simple clause attributive d'une procuration autorisant B._______ à déposer une demande de retransfert du contingent à la fin du contrat mais estime au contraire qu'il s'agit d'une clause bilatérale que chaque partie au contrat doit respecter. Elle considère dès lors que la résiliation du contrat par B._______ représente une demande de transfert au sens de l'art. 3
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Dans sa réponse du 19 février 2007, B._______ a, quant à lui, conclu au rejet du recours. Il fait valoir que les autorités concernées, soit l'OFAG et la FSFL, ont approuvé le contrat de location du 17 février 2000 et qu'elles doivent par conséquent approuver sa résiliation faite en bonne et due forme, dans les délais contractuels. Il demande par ailleurs des dommages et intérêts pour les pertes financières subies par son exploitation dès le 1er mai 2006.
Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle nécessaire.
Le Tribunal administratif fédéral considère :
1. Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 I 140 consid. 1.1; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 410).
1.1 A teneur de l'art. 31
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 31 Principio - Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'articolo 5 della legge federale del 20 dicembre 196819 sulla procedura amministrativa (PA). |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
|
a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 34 |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
|
1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
Les décisions rendues par les commissions régionales de recours peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif fédéral conformément à l'art. 167 al. 1
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 167 |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
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SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
|
1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
1.2 En vertu de l'art. 167 al. 2
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 167 |
1.3 Les dispositions relatives au délai de recours (art. 50 al. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 50 - 1 Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione. |
|
1 | Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione. |
2 | Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
|
1 | L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente. |
2 | Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi. |
3 | Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
Le recours est ainsi recevable.
2. Les dispositions relatives à l'orientation de la production laitière se trouvent à la section 2 du chapitre 2 LAgr (art. 30
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
En application des dispositions qui précèdent et de l'art. 177 al. 1
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
|
1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
La section 2 de l'OCL porte sur l'adaptation des contingents. En particulier, l'art. 3
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
Si les contingents doivent être adaptés pour l'année laitière en cours, il convient d'en déposer la demande avant le 1er mars de ladite année (art. 3 al. 4
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
Si la quantité de base visée à l'art. 8 de l'ordonnance du 10 novembre 2004 sur l'exemption du contingentement laitier (OECL; RS 916.350.4) est augmentée, le transfert est définitif (art. 3 al. 6
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
L'OCL a été modifiée au 1er mai 2004 par l'ajout d'un nouvel art. 3a qui prévoit des restrictions au transfert de contingents. Ainsi, un contingent transféré à titre temporaire qui est repris par le cédant après le 1er mai 2004 ne peut plus être transféré à un tiers (al. 1). Cette règle souffre cependant deux exceptions : lorsque le preneur a résilié le contrat de transfert (let. a) ou lorsque le contingent n'avait été transféré que pour la durée d'une période contingentaire (let. b). Après une reprise, le contingent ne peut pas être utilisé dans le cadre d'une communauté partielle d'exploitation; toute infraction à cette disposition entraîne le retrait du contingent (al. 3).
Il ressort notamment de ce qui précède qu'un producteur (le cédant) peut transférer un contingent à titre temporaire à un autre producteur (le preneur), soit, en d'autres termes le « louer » (art. 3
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
3. B._______ et T._______ ont en l'espèce conclu, le 17 avril 2000, un contrat type de location d'un contingent établi par les Producteurs suisses de lait PSL. Sous chiffre 22, variante I, choisie par les parties, ce contrat prévoit que la location prend effet le 1er mai 2000 et cesse le 30 avril 2006. Faute de résiliation écrite par l'une des deux parties six mois avant son terme (le 31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitement pour une durée de douze mois. En cas de résiliation, une copie doit en être adressée au service administratif du contingentement laitier. Pour ce dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de demande de restitution au bailleur. Le contrat a en l'espèce été résilié par le cédant, B._______, par courrier recommandé du 12 mars 2004 avec effet au 30 avril 2006.
3.1 Le recourant fait valoir que l'une des tâches des services administratifs en matière de contingentement laitier est d'adapter les contingents laitiers selon les dispositions de l'OCL, c'est-à-dire de les transférer conformément à la demande du détenteur du contingent pour autant que les conditions légales soient remplies. Il soutient que lesdits services administratifs, tout en respectant la déclaration de volonté du détenteur et du reprenant de vouloir transférer un contingent pour une durée déterminée, ne peuvent procéder au transfert du contingent sans l'existence d'une demande de transfert du détenteur actuel, peu importe que le contingent concerné soit « loué » ou « acheté ». Il considère en l'espèce qu'une telle demande de T._______ fait défaut.
3.1.1 Il est en l'espèce patent que T._______ n'a pas déposé de demande de transfert de contingent suite à la réalisation du contrat, comme le prévoit l'art 3 al. 1
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
3.1.2 L'art. 3 al. 1
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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[8B/2002-12]). Cette jurisprudence doit être confirmée. En effet, le transfert à titre temporaire de quantités de lait repose sur la volonté des parties, sous réserve du respect des restrictions et conditions posées par les art. 3
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
3.2 Le recourant soutient que, par la clause mentionnée plus haut, le preneur et détenteur actuel du contingent, soit T._______, autorisait le cédant, soit B._______, à déposer une demande de se faire retransférer le contingent en fin de contrat. Le recourant est d'avis que cette clause ne précise pas si cette demande peut être déposée au nom et pour le compte du détenteur du contingent et qu'elle ne peut pas être interprétée comme une représentation directe au sens du code des obligations dès lors qu'il ne peut être établi quelle était la volonté du représenté. Il ajoute que même si la volonté de T._______ avait été, au moment de la conclusion du contrat, d'investir B._______ du pouvoir de demander le retransfert du contingent en son nom et pour son propre compte, il ressort clairement du comportement concluant de T._______ que telle n'était plus sa volonté après la résiliation du contrat. Le recourant ajoute que le service administratif ne pouvait donc plus supposer qu'un rapport de représentation existait encore et qu'il y a lieu d'admettre que, faute d'une confirmation expresse de sa part, T._______ a révoqué sa procuration. Le recourant en conclut que, même si un retransfert de contingent avait été possible, la résiliation du contrat par B._______ n'aurait pas pu remplacer une demande de retransfert de T._______ au sens de l'OCL.
3.2.1 En vertu de l'art. 1
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 1 - 1 Il contratto non è perfetto se non quando i contraenti abbiano manifestato concordemente la loro reciproca volontà. |
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1 | Il contratto non è perfetto se non quando i contraenti abbiano manifestato concordemente la loro reciproca volontà. |
2 | Tale manifestazione può essere espressa o tacita. |
3.2.2 Pour qualifier un contrat comme pour l'interpréter, le juge doit tout d'abord s'efforcer de rechercher la réelle et commune intention des parties, sans s'arrêter aux expressions ou dénominations inexactes dont elles ont pu se servir, soit par erreur, soit pour déguiser la nature véritable de la convention (art. 18 al. 1
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 18 - 1 Per giudicare di un contratto, sia per la forma che per il contenuto, si deve indagare quale sia stata la vera e concorde volontà dei contraenti, anziché stare alla denominazione od alle parole inesatte adoperate per errore, o allo scopo di nascondere la vera natura del contratto. |
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1 | Per giudicare di un contratto, sia per la forma che per il contenuto, si deve indagare quale sia stata la vera e concorde volontà dei contraenti, anziché stare alla denominazione od alle parole inesatte adoperate per errore, o allo scopo di nascondere la vera natura del contratto. |
2 | Il debitore non può opporre la eccezione di simulazione al terzo che ha acquistato il credito sulla fede di un riconoscimento scritto. |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 18 - 1 Per giudicare di un contratto, sia per la forma che per il contenuto, si deve indagare quale sia stata la vera e concorde volontà dei contraenti, anziché stare alla denominazione od alle parole inesatte adoperate per errore, o allo scopo di nascondere la vera natura del contratto. |
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1 | Per giudicare di un contratto, sia per la forma che per il contenuto, si deve indagare quale sia stata la vera e concorde volontà dei contraenti, anziché stare alla denominazione od alle parole inesatte adoperate per errore, o allo scopo di nascondere la vera natura del contratto. |
2 | Il debitore non può opporre la eccezione di simulazione al terzo che ha acquistato il credito sulla fede di un riconoscimento scritto. |
Tout comme dans les relations de droit privé, les déclarations qu'un particulier adresse dans une procédure administrative aux autorités doivent être interprétées selon le principe de la confiance, c'est-à-dire d'après le sens qui peut et doit être donné de bonne foi, d'après leur texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les circonstances qui les ont précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a, ATF 125 III 435 consid. 2a/aa).
3.2.3 En l'espèce, le contrat de location d'un contingent constitue la demande de transfert de contingent entre B._______ (bailleur) et T._______ (locataire) dont un exemplaire original a été transmis au service administratif qui l'a reçu le 17 avril 2000. Sous chiffre 22, ce contrat prévoit que, en cas de résiliation, une copie doit en être adressée au service administratif. Pour ce dernier, la résiliation par l'une des parties a valeur de demande de restitution au bailleur. Contrairement à ce qu'estime le recourant, ce texte est clair. Les parties se sont engagées à transmettre une copie de la résiliation au service administratif. Elles ont également convenu que la résiliation, qu'elle émane du bailleur ou du locataire, devait être considérée par le service administratif comme une demande valable de restitution du contingent loué au bailleur, sans qu'une autre formalité soit nécessaire et en particulier pas le dépôt d'une demande séparée du cédant T._______ au service administratif. L'auteur de la résiliation pouvait ainsi agir en son propre nom sans devoir requérir l'accord de l'autre partie, le simple fait de la communication de la résiliation au service administratif entraînant pour ce dernier de devoir décider le retransfert du contingent en fin de contrat. Aucune des autres conditions du contrat ne permet au surplus d'arriver à une conclusion contraire. Le but poursuivi par ce contrat consistait en effet à transférer, pour une durée limitée, une quantité de lait du bailleur au preneur, quantité qui, en fin de contrat, doit obligatoirement être retranférée au cédant selon l'art. 3 al. 5
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
3.2.4 La clause en question permet au représentant, à savoir au bailleur ou au locataire, d'effectuer un acte juridique, c'est-à-dire déposer une requête de transfert de contingent, avec un tiers, soit le service administratif compétent, qui produit effet directement en faveur (s'il s'agit du bailleur qui récupère le contingent) ou à l'encontre (s'il s'agit du locataire qui doit rétrocéder le contingent) du représenté, à savoir la partie qui n'a pas résilié le contrat de location. Cette clause constitue pour le bailleur un élément essentiel du contrat de bail, à tout le moins subjectivement, dans la mesure où elle assure, simultanément à la résiliation, une démarche administrative essentielle qui permet la validation formelle et rapide de la rétrocession du contingent. Elle répond par ailleurs à la volonté du législateur qui voulait simplifier fortement la réglementation compliquée relative aux transferts et/ou aux modifications de contingent laitier sous l'ancien droit (ATAF B-2149/2006 et B-2150/2006 consid. 5.3).
Il ressort de ce qui précède que, contrairement à ce que laisse entendre le recourant, tant la lettre que l'esprit des dispositions contractuelles permettent de déduire de celles-ci l'existence d'un contrat de représentation directe et suffisamment concrète dont la naissance est liée à la résiliation du contrat de bail. Le fait que cette procuration était en définitive conçue dans l'intérêt du représentant lui-même (procuration in rem suam), en soi possible, n'y change rien (Pierre Engel, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd., Berne 1997, p. 373).
3.2.5 Contrairement à ce que semble supposer le recourant, cette clause n'a pas été comprise différemment par le service administratif. En effet, à réception de la résiliation du contrat, ce service n'a, dans son courrier du 30 mars 2004, dont T._______ a reçu copie, pas mis en doute qu'il était en présence d'une demande valable de retransfert du contingent à B._______ avec effet au 1er mai 2006. Il a au contraire attiré l'attention de celui-ci sur les restrictions nouvelles qui allaient être apportées au transfert des contingents et l'a invité à faire savoir si, conformément à ces nouvelles dispositions, il entendait utiliser le contingent repris pour sa propre production laitière, condition nécessaire au transfert. Il est vrai que, après avoir pris connaissance de la réponse de B._______ dans laquelle celui-ci déclarait que c'était bien son intention, le service administratif a, dans son courrier du 7 janvier 2005, signalé que, selon les instructions OCL, il devait être en possession d'un accord écrit du locataire pour restituer le contingent. Cet élément de réponse ne peut cependant pas être lu indépendamment du reste de ce courrier, dans lequel le service administratif attirait aussi l'attention de B._______ sur les conséquences, pour lui, d'une éventuelle sortie anticipée de T._______ du contingentement laitier sur la base de l'ordonnance du 10 novembre 2004, en particulier sur le fait que, si le locataire sortait du contingentement laitier au 1er mai 2006, son contingent serait supprimé, qu'il ne pourrait ainsi plus restituer le contingent loué et qu'il était par conséquent vivement conseillé de trouver un arrangement avec le locataire pour récupérer le contingent au 1er mai 2005 déjà. Force est dès lors d'admettre que si le service administratif a, à ce moment-là, rappelé que l'accord du locataire, en tant que cédant lors du retransfert, était nécessaire pour la restitution du contingent, c'est moins parce qu'il avait un doute sur la validité de la procuration qu'en raison des problèmes qui pourraient résulter d'une sortie anticipée du locataire en application du droit nouveau qui venait d'entrer en vigueur.
3.2.6 Il s'agit encore d'examiner si, comme le soutient le recourant, la procuration donnée à B._______ aurait été révoquée par le comportement concluant de T._______. A cet égard il convient d'abord de constater que la clause contenue au chiffre 22 du contrat de location n'a à aucun moment été modifiée par les parties avant que survienne la résiliation datée du 12 mars 2004, modification qui aurait dû être adoptée en la forme écrite comme le prévoit le chiffre 31 du contrat. Au moment où, en application de cette clause, B._______ a transmis une copie de la résiliation au service administratif, ceci valant demande de restitution du contingent, le pouvoir de représentation s'est éteint. T._______ n'a auparavant signalé à aucun moment à B._______ qu'il entendait révoquer la procuration et il n'a pas non plus informé le service administratif d'une prétendue révocation. Il n'a pas plus réagi lorsque la résiliation lui a été adressée par B._______, ni lorsqu'il a reçu copie du courrier du service administratif du 30 mars 2004 dans lequel ledit service accusait réception de la résiliation. Même si l'on voulait voir un acte concluant dans le fait que, deux ans plus tard, il n'a pas donné suite à la demande de B._______ qui l'invitait à recourir contre la décision le libérant du contingentement laitier, il n'en reste pas moins qu'une telle révocation serait tardive et n'aurait aucun effet. En effet, si le représenté a en tout temps le droit de révoquer les pouvoir découlant d'un acte juridique (art. 34 al. 1
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
3.2.7 Dans une décision du 4 septembre 2006 (REKO_EVD 8B/2006-8 consid. 5.2 publiée sur Internet in : www.reko.admin.ch), l'ancienne Commission de recours DFE s'est posé la question de savoir si une clause identique à celle du chiffre 22 du contrat de location pouvait être tenue pour une demande de transfert de contingent. Sans la trancher définitivement, elle a laissé entendre qu'il était très douteux qu'une telle clause remplisse les conditions d'une demande de transfert dès lors que cela impliquait que ledit service doive, avant de rendre sa décision, examiner à titre préjudiciel la validité de la résiliation, soit une question relevant du droit civil. La Commission de recours DFE a considéré en substance qu'un tel examen allait au-delà de ce que l'on pouvait exiger du service administratif en sa qualité d'autorité d'enregistrement et que cela s'inscrivait plutôt en contradiction avec la pratique développée par la Commission de recours DFE selon laquelle des dispositions relatives au sort du contingent contenues dans un contrat de bail à ferme ne pouvaient en principe pas remplacer l'accord nécessaire du cédant pour un transfert de contingent au terme du bail et que d'éventuelles divergences sur la portée de ces clauses relevaient du juge civil, à l'exclusion du service administratif. Ces doutes n'apparaissent toutefois pas fondés pour les raisons suivantes. D'une part, le service administratif n'est pas un simple organe d'enregistrement. Saisi d'une demande de transfert, il lui incombe en effet de vérifier notamment si les conditions posées par l'art. 3 al. 2, 3 et 3bis, l'art. 3a et l'art. 4 sont réunies avant de décider le transfert. D'autre part, le contrat de location, contrairement au bail à ferme agricole, a pour unique objet le transfert temporaire d'une quantité déterminée de lait entre deux parties pendant une période elle aussi déterminée. Les conditions de la résiliation sont également clairement énumérées dans le contrat. Elle peut être le fait de l'une ou l'autre partie et doit intervenir par écrit six mois avant le terme du contrat, soit le 31 octobre au plus tard, faute de quoi le contrat est réputé reconduit tacitement pour une période de douze mois. La vérification à titre préjudiciel du respect de ces conditions n'apparaît pas d'une difficulté telle qu'elle ne puisse être le fait du service administratif, ni plus complexe que l'examen auquel doit se livrer ce même service lorsqu'il est en présence d'un transfert temporaire limité à une année et qu'il est alors habilité à regrouper dans une même décision les (deux) adaptations du contingent d'un producteur (voir consid. 3.1.2 ci-dessus).
3.3 Il résulte de ce qui précède que la résiliation du contrat de location a été donnée par B._______ dans les formes et délais requis et que, en exécution de la clause contenue au chiffre 22 du contrat de location, cette résiliation valait demande de restitution du contingent. Il s'ensuit que, en application des dispositions de l'OCL et du contrat, le contingent aurait dû en principe être restitué à B._______ avec effet au 1er mai 2006, comme l'a constaté à juste titre la Commission régionale de recours.
4. En l'espèce, par décision du 7 juin 2006 prise en application de l'art. 6 OECL, le service administratif a exempté T._______ du contingentement laitier avec effet au 1er mai 2006, supprimé le contingent de base dont ce producteur disposait pendant l'année laitière 2005/2006 et imputé la quantité correspondante de lait à la quantité de base de X._______ SA. Le contingent de base supprimé, s'élevant à 345'811 kg, comprenait les 70'431 kg que B._______ lui avait transférés temporairement, depuis le 1er mai 2000 jusqu'au 30 avril 2006, par le contrat de location d'un contingent laitier examiné au consid. 3 ci-dessus.
Alléguant que T._______ ne disposait plus d'aucun contingent au 1er mai 2006 puisqu'il avait été exempté du contingentement laitier dès cette date-là, le recourant fait valoir que le service administratif ne pouvait de toute manière pas, pour ce motif, donner suite à la demande de retransfert et restituer, à cette date-là, un contingent qui n'existait plus. La question se pose dès lors de savoir si, du fait de son exemption au 1er mai 2006, T._______ était libéré de son obligation de restitution du contingent à l'échéance du contrat.
4.1 Par novelle du 20 juin 2003, en vigueur depuis le 1er janvier 2004, le législateur a modifié la LAgr et décidé la suppression du contingentement laitier dès 2009, les art. 30
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 8 Misure di solidarietà - 1 La promozione della qualità e dello smercio nonché l'adeguamento della produzione e dell'offerta alle esigenze del mercato spettano alle organizzazioni dei produttori o alle relative organizzazioni di categoria. |
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1 | La promozione della qualità e dello smercio nonché l'adeguamento della produzione e dell'offerta alle esigenze del mercato spettano alle organizzazioni dei produttori o alle relative organizzazioni di categoria. |
1bis | Le organizzazioni di categoria possono elaborare contratti standard.20 |
2 | Per organizzazione di categoria s'intende l'associazione dei produttori di singoli prodotti o di gruppi di prodotti con i trasformatori e, se è il caso, con i commercianti. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
4.2 Se fondant sur la compétence que lui accordent les art. 36a al. 2
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
4.3 Dans ses instructions et commentaires du 1er juillet 2005 relatifs à l'OECL (ci-après: les instructions OECL, publiées sur Internet in : www.blw.admin.ch), l'OFAG a énoncé un certain nombre de principes à propos de l'art. 2 OECL. Sous le thème "conséquences du retrait de contingents « loués »", l'OFAG relève notamment ce qui suit : "Un contingent est un droit de production que la Confédération a accordé gratuitement aux producteurs de lait. Depuis le 1er mai 1999, ceux-ci sont autorisés à « vendre » ou à « louer » ce droit à d'autres producteurs s'ils renoncent à l'utiliser eux-mêmes. Or, comme les contingents ne sont pas des droits acquis, les conventions de transfert ne sont pas non plus des contrats de location ou de vente au sens du code des obligations (CO; RS 220). La Confédération peut donc en tout temps retirer les contingents sans indemnisation. Les contingents retirés peuvent comprendre des contingents donnés en location. Le droit de production, pour lequel le preneur payait un loyer à ce jour, est supprimé par l'exemption. Il ne peut donc plus faire l'objet d'une indemnisation (loyer). Une fois qu'un contingent a été retiré, le preneur ne peut plus le restituer (...)". Conformément à ces principes, les instructions OECL précisent à propos de l'art. 6 OECL que la quantité de base se compose des contingents de base qui étaient attribués aux producteurs le 30 avril précédant l'exemption et que, hormis les contingents attribués initialement, elle englobe aussi ceux qui ont été repris avec des parcelles, achetés ou loués.
5. Reprenant le contenu des instructions ci-dessus, le recourant allègue qu'un contingent n'est pas un droit acquis, mais un droit de produire une certaine quantité de lait, sans devoir s'acquitter de taxes, que la Confédération a accordé gratuitement aux producteurs de lait et qu'elle peut donc retirer en tout temps sans indemnisation. Il soutient que la loi ne différencie pas entre l'exemption ordinaire du contingentement laitier qui en 2009 supprimera tous les contingents laitiers sans indemnisation et l'exemption anticipée qui règle l'abandon progressif du contingentement laitier en permettant, d'une part, une transition douce vers une époque sans orientation étatique de la production et, d'autre part, la possibilité pour certains groupes de producteurs de prendre une longueur d'avance afin de s'adapter à la nouvelle situation avant les autres. Le recourant relève que la quantité de base d'une organisation exemptée du contingentement laitier est définie comme étant la somme de tous les contingents supprimés qui étaient attribués aux producteurs sortis du contingentement laitier, y compris les contingents repris avec des parcelles, achetés ou loués et soutient que ces contingents deviennent caducs avec l'exemption de leur détenteur et qu'ils ne sont donc plus disponibles dans le système du contingentement. Il considère qu'il ne serait pas judicieux de prévoir un mécanisme permettant de replacer des quantités de lait libéralisées dans le régime du contingentement laitier et estime que c'est pour cette raison que l'ordonnance sur l'exemption du contingentement laitier ne règle pas un tel cas de figure et qu'il s'agit là d'un silence qualifié du Conseil fédéral, celui-ci ayant opté pour une solution qui exclut la reprise par le bailleur d'un contingent loué dès le moment où le locataire est exempté du contingentement laitier.
Il convient dès lors d'examiner en premier lieu les griefs du recourant au regard des dispositions de l'OECL.
5.1 Comme relevé plus haut, l'art. 6 OECL prévoit uniquement que la quantité de base attribuée à une organisation dont les producteurs sont exemptés se compose de la somme des contingents qui étaient attribués à ces producteurs pour l'année laitière précédant l'exemption du contingentement, à l'exception des contingents supplémentaires au sens de l'art. 11
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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En d'autres termes, les contingents issus du régime public sortent de celui-ci, dans lequel ils sont supprimés, et sont simultanément convertis et transférés dans le système privé de contingentement où ils servent de base à la régulation quantitative de la production de lait que les organisations exemptées doivent administrer. Cette disposition ne règle ainsi rien d'autre que la composition de la quantité de base des organisations. Les adaptations de parts à la quantité globale des organisations sont spécialement réglées dans la section 3 de l'OECL.
5.2 L'art. 8 OECL prévoit que lorsque des contingents visés aux art. 3
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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5.3 L'art. 9 OECL règle pour sa part l'adaptation à l'échéance d'un contrat d'élevage. A teneur de cette disposition, lorsqu'un contingent est repris par un producteur de la région de montagne à l'échéance d'un contrat d'élevage selon l'art. 4 al. 1 let. b
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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5.4 L'art. 10 OECL traite de l'adaptation en cas sortie ou d'exclusion de l'organisation. Lorsqu'un producteur quitte son organisation et s'associe à une organisation dont les membres sont également exemptés du contingentement, la part du producteur par rapport à la quantité de base est transférée à la nouvelle organisation (al. 1). Lorsque l'organisation exclut un producteur, la part de ce dernier par rapport à la quantité de base est attribuée à la nouvelle organisation ou comme contingent au producteur (al. 2). Enfin, l'art. 11 OECL traite de la dissolution d'une organisation. Dans un tel cas, si les producteurs ne s'associent pas à une autre organisation, l'OFAG attribue à chaque producteur concerné un contingent proportionnellement à sa part à la quantité de base. Ces deux dispositions ne règlent ainsi pas non plus ce qu'il advient de la partie du contingent dont un producteur exempté pouvait disposer en location avant sa libération du contingentement et ne disent en particulier rien sur la question de savoir si le producteur est libéré des obligations contractées sous l'empire de l'OCL. Elles postulent en revanche en commun que si un producteur exempté se retrouve, pour l'une ou l'autre raison, dans le régime du contingentement laitier, il se voit attribuer un contingent correspondant à la part à la quantité globale de lait dont il disposait dans l'organisation privée. En d'autres termes, le producteur de lait qui détenait, avant sa libération anticipée, un contingent de base comprenant un contingent en location se voit dans un tel cas attribuer en propre, après son exclusion ou la dissolution de son organisation, un contingent qui englobe le contingent loué qu'il aurait normalement dû restituer s'il n'avait jamais quitté le régime du contingentement.
5.5 Il résulte de ce qui précède que l'OECL règle pour l'essentiel uniquement le transfert de quantités de lait du régime du contingentement vers le système libéralisé (reprise de contingents loués par le bailleur exempté ou achat de contingents). A l'exception de l'art. 9 OECL qui prévoit que les quantités de lait liées à un contrat d'élevage retournent chez le bailleur, exempté ou non du contingentement, à l'échéance du contrat, l'OECL n'apporte aucune réponse aux conséquences de l'exemption anticipée sur les contingents en location encore en mains des producteurs exemptés pendant l'année laitière précédant leur exemption, hormis le fait que ces contingents entrent dans la composition de la quantité de base des organisations. Force est dès lors de constater que seules les instructions OECL prévoient que les contingents loués compris dans les contingents de base ne peuvent plus faire l'objet d'une indemnisation (loyer) ni être restitués dès lors que le droit de production en question a été supprimé par l'exemption.
6. Afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, l'administration peut expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des directives. Celles-ci n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration. Elles ne dispensent pas cette dernière de se prononcer à la lumière des circonstances du cas d'espèce. Par ailleurs, elles ne peuvent sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Ne contenant aucune règle de droit "stricto sensu", les directives sont en principe applicables dans le temps de la même manière que les dispositions qu'elles interprètent (Arrêt du Tribunal fédéral 2A.390/2006 du 28 novembre 2006 consid. 4.2 publié sur Internet in : www.bger.ch). S'il est vrai que les ordonnances administratives interprétatives ne lient en principe ni les tribunaux ni les administrés, il n'en reste pas moins que les uns et les autres en tiennent largement compte. Par ailleurs, dans la mesure où ces directives assurent une interprétation correcte et équitable des règles de droit, le juge les prendra en considération (Arrêt du Tribunal fédéral H.121/06 du 25 janvier 2007 consid. 6 publié sur Internet in : www.bger.ch; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, n° 371). La question se pose ainsi de savoir si les principes posés par les instructions OECL sont conformes à la norme supérieure qu'elle concrétisent, respectivement si, comme le fait valoir le recourant, l'on est en présence d'un silence qualifié du Conseil fédéral.
6.1 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Il n'y a lieu de s'écarter du sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause; de tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. A l'inverse, il n'y a lieu de se fonder sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle, sans ambiguïté aucune, une solution matériellement juste. Si le texte n'est pas absolument clair, respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but et de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), et de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Lors de cet examen, il convient de privilégier une approche pragmatique s'inspirant d'une pluralité de méthodes, étant précisé que les différentes méthodes d'interprétation ne sont soumises à aucun ordre de priorité (ATF 132 III 226 consid. 3.3.5, ATF 128 II 56 consid. 4 et réf. cit.; Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile [JICRA] 2006 n° 7 consid. 5.2, JICRA 2001 n° 20 consid. 3a et réf. cit.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I : L'Etat, Berne 2006, p. 505 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I : Les fondements généraux, Berne 1994, p. 142 ss; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 122 ss).
Par l'interprétation de la loi, il s'agit d'abord d'établir si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivalant alors à un silence qualifié. Si tel n'est pas le cas et qu'il apparaît qu'une réglementation légale se révèle incomplète parce qu'elle ne donne aucune solution (satisfaisante) à une question déterminée, l'interprétation peut conduire à la constatation d'une lacune de la loi. La doctrine dominante jusqu'ici ainsi que la jurisprudence du Tribunal fédéral distinguent traditionnellement la lacune authentique de la lacune improprement dite et leur attachent des conséquences différentes. Une lacune authentique (ou lacune proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATAF B-7384/2006 consid. 3.1; ATF 131 II 562 consid. 3.5).
6.1.1 Une opinion récente exprimée en doctrine renonce toutefois à opérer une distinction entre lacune proprement et improprement dite et parle de manière générale de lacune involontaire de la loi, respectivement d'une insuffisance inadmissible du point de vue téléologique qui peut être comblée par les organes chargés d'appliquer la loi (Ulrich Häfelin/ Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich 2006, note 243; Ulrich Häfelin, Zur Lückenfüllung im öffentlichen Recht, in : Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zurich 1981, p. 91-124, plus spéc. p. 108 s., 113 s.; Ernst A. Kramer, Juristische Methodenlehre, 2e éd., Berne 2005, p. 162 ss). De même, on peut constater dans la jurisprudence une tendance à s'éloigner de la distinction traditionnelle et à admettre l'existence d'une lacune pouvant être comblée par un tribunal lorsque, au regard des valeurs et des objectifs poursuivis par la loi, une réglementation légale apparaît comme insuffisante et sujette à complément (ATF 132 III 470 consid. 5.1, résumé en français in : Droit des sociétés et droit du registre du commerce : revue de la législation et de la pratique (REPRAX) 2006 p. 10 ss, plus spéc. p. 13; ATF 131 V 233 consid. 4.1; 129 II 438 consid. 4.1.2; 123 II 69 consid. 3c; ATAF B-7384/2006 consid. 3.1).
6.1.2 L'interprétation littérale montre que, à l'art. 36a al. 1
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
6.1.3 Dans son message du 29 mai 2002 concernant l'évolution future de la politique agricole (Politique agricole 2007, FF 2002 4395) et dans son message complémentaire du 16 octobre 2002 (FF 2002 6735), le Conseil fédéral a relevé que le contingentement laitier renchérissait la production et entravait la compétitivité du secteur de l'économie laitière en ce qui concerne les prix, que la libéralisation des marchés agricoles et l'ouverture des frontières renforçaient la pression exercée par la concurrence sur ce secteur et que cela concernait notamment les producteurs qui étaient contraints d'exploiter toutes les possibilités de réduire les coûts, surtout en améliorant les structures de leur exploitation (FF 2002 4468). Relevant que la possibilité de transférer des contingents avait été instaurée en 1999 afin de donner davantage de souplesse au système du contingentement qui était devenu de plus en plus rigide (FF 2002 4473), l'achat et la vente de contingents ayant pour objectif d'offrir aux producteurs la marge de manoeuvre leur permettant d'adapter les structures, il a cependant constaté que cette flexibilité avait entraîné des coûts supplémentaires, le commerce de contingents induisant un transfert d'argent des producteurs de lait actifs vers les vendeurs et bailleurs, qui étaient parfois externes à l'agriculture. Il a relevé dans ce contexte qu'en l'espace de deux ans, 18% des contingents avaient été vendus ou mis en location pour un montant annuel de 116 millions de francs, que ce montant allait augmenter d'année en année car les contingents étaient bien plus souvent loués qu'achetés et que, si l'évolution vers des exploitations laitières spécialisées continuait à ce rythme, plus de la moitié des contingents seraient grevés de coûts pour la location ou l'achat dans les cinq ans, soit une perspective qui n'était pas très prometteuse pour l'économie laitière, mais constituait au contraire un argument en faveur d'un abandon rapide du contingentement laitier (FF 2002 4469). Relevant que l'économie laitière suisse devait pouvoir s'adapter à temps aux nouvelles conditions-cadres et qu'il convenait de poser les jalons aussi tôt que possible afin de réduire au maximum l'insécurité institutionnelle dans l'intérêt des entreprises agricoles, il a présenté un concept d'abandon progressif, par étape, du contingentement laitier dans les années 2005 à 2007. Selon ce concept, les producteurs se conformant aux exigences de l'agriculture biologique devaient être exemptés dès le 1er mai 2005, les entreprises sises en zone de montagne ou dans la région d'estivage depuis le 1er mai 2006 (art. 36a al. 2 du projet) et le Conseil fédéral devait recevoir la compétence de libérer dès le 1er mai 2005 les producteurs membres
d'une organisation, aux conditions de l'actuel art. 36b al. 2
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2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
Il ne ressort pour le reste pas du message que le Conseil fédéral se soit prononcé, à un moment quelconque, sur les conséquences, pendant la période transitoire, de la juxtaposition du contingentement public et de la régulation des quantités sur une base privée, et en particulier pas sur ce qu'il adviendrait des accords passés entre producteurs portant sur la location de contingent. L'examen du message n'apporte ainsi pas de réponse claire à la question de savoir si les producteurs exemptés sont libérés des obligations contractées en application de l'art. 3
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6.1.4 Lors de l'examen du projet de révision par le Parlement, on a souligné la nécessité d'améliorer la capacité concurrentielle de l'économie laitière de manière à ce qu'elle puisse renforcer sa position sur le marché, en particulier sur le marché du fromage qui allait s'ouvrir en application des accords bilatéraux avec l'UE. Le constat a été fait que le contingentement laitier rendait cet objectif difficilement atteignable, notamment parce que les coûts très élevés liés à l'adaptation des structures, en particulier l'acquisition de contingents, privaient les producteurs de la capacité de réaction nécessaire. (Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale [BO] 2002 E 1223 (Schiesser, porte-parole de la commission)). Les conséquences du commerce des contingents et les rentes qui avaient été créées par ce biais ont été très critiquées et ont constitué l'un des motifs qui ont amené le Parlement à décider la suppression définitive du contingentement. Celui-ci a cependant décidé de ralentir le rythme proposé par le Conseil fédéral. Il a ainsi reporté l'abandon du contingentement laitier au 30 avril 2009 notamment parce qu'il voulait donner aux intéressés un signal clair leur permettant de planifier à temps la suite des opérations (BO 2003 N 343 (Ehrler, porte-parole de la commission)), parce que cela permettrait ainsi de déterminer les investissements qui pourraient être faits dans l'agriculture et définirait aussi le prix de vente et de location des contingents jusqu'à ce moment-là (BO 2003 N 390 (Favre porte-parole de la commission)) et parce que les producteurs devaient pouvoir se fier à un délai fixe et savoir ainsi si cela valait encore la peine de vendre, d'acheter ou de louer des contingents (BO 2003 N 385 (Fässler)).
6.1.4.1 Au cours des débats, les deux Conseils ont été saisis de propositions de minorité visant à modifier, respectivement à abroger l'art. 32 al. 2
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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nécessaire de maintenir la possibilité de ce commerce durant la période transitoire, les avantages de ce système l'emportant encore sur ses inconvénients.
6.1.4.2 S'agissant de l'exemption anticipée, le Parlement a renoncé à exempter par avance les agriculteurs des régions de montagne et d'estivage ainsi que les entreprises se conformant aux exigences de l'agriculture biologique comme le proposait le Conseil fédéral à l'art. 36a al. 2 de son projet. Il a en revanche donné au Conseil fédéral la compétence d'exempter de manière anticipée les producteurs membres d'une organisation aux conditions de l'art. 36a al. 3
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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n'était pas judicieux de bloquer ces secteurs en attendant 2009 mais qu'il fallait au contraire les encourager, d'autant que des conditions très précises étaient mises à la sortie anticipée (BO 2003 N 971 (Favre)). En réponse aux critiques, jugées plutôt techniques, formulées à l'encontre de cette disposition, le président de la commission du Conseil des Etats a relevé que, selon les représentants mêmes des organisations privées, le passage à une gestion privée des quantités était possible et qu'il n'y aurait aucune confusion entre contingents donnés ou pris à bail, dans la mesure où le contrôle des transactions dans ce domaine, fondé sur le droit public, était possible (nachvollziehbar). De même, le président de la commission a pris acte du fait que l'administration fédérale se déclarait convaincue qu'il n'y aurait ni problème de transparence ni problème particulier s'agissant de la gestion administrative du système (BO 2003 E 461 s., 464 (Schiesser)). Au Conseil national cependant, lors de l'élimination des divergences, la représentante de la minorité qui s'opposait encore au principe de l'exemption anticipée a souligné que la solution du Conseil des Etats ne réglait nullement la manière de traiter les contingents « loués » ou « donnés en location ». Posant en particulier la question de savoir ce qui se passerait si un contingent était vendu ou « loué » peu avant l'exemption d'un producteur du contingentement, la représentante de la minorité a relevé que l'on serait confronté au problème des interfaces (Schnittstellen) et au potentiel significatif d'abus que cela pouvait entraîner (BO 2003 N 971 (Meier-Schatz)).
6.1.4.3 Les seules conséquences d'une exemption définitive ou anticipée du contingentement que le législateur a lui-même réglé figurent à l'art. 36b
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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L'art. 36b
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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7.
7.1 Il ressort des débats parlementaires que le législateur a d'une part décidé l'abandon du contingentement laitier et que sa décision a notamment été dictée par la nécessité de mettre un terme au commerce des contingents qui alourdit les coûts de production et empêche une adaptation rapide des structures aux exigences du marché. Le législateur a cependant décidé de repousser cet abandon à 2009 pour permettre aux intéressés de planifier à temps la suite des opérations et déterminer les investissements qui pourraient être faits dans l'agriculture.
Le contingentement laitier est une mesure d'orientation de la production de lait destiné à la commercialisation qui se traduit par l'attribution de contingents aux producteurs (art. 30 al. 1
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
7.2 La possibilité d'exempter des producteurs de manière anticipée est quant à elle subordonnée à la condition que les organisations dont ces producteurs sont membres disposent d'une réglementation quantitative de la production assortie d'un système de sanctions en cas de dépassement des quantités convenues à titre individuel. Force est donc de constater que, à côté du contingentement qui subsiste, l'exemption anticipée au sens de l'art. 36a al. 2
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SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 34 - 1 La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
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1 | La facoltà conferita per negozio giuridico può sempre essere limitata o revocata dal mandante, senza pregiudizio dei diritti derivanti da un altro rapporto giuridico esistente fra le parti, come contratto individuale di lavoro, contratto di società o mandato.5 |
2 | La rinuncia preventiva del mandante a questo diritto è nulla. |
3 | Il mandante che ha fatto conoscere in termini espressi o con fatti concludenti le facoltà da lui conferite, non può opporre ai terzi di buona fede la revoca totale o parziale, ove non l'abbia loro parimente fatta conoscere. |
7.3 Comme relevé au consid. 6.1.4.3 ci-dessus, le législateur a réglé lui-même une seule conséquence de l'exemption en instituant des mesures d'accompagnement transitoires à l'art. 36b
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 44 - La decisione soggiace a ricorso. |
7.4 La possibilité d'une exemption anticipée sur une base volontaire n'a en effet pas été décidée sans certaines réserves. Si le législateur a admis qu'il s'agissait de ne pas freiner l'adaptation nécessaire des structures et de permettre aux secteurs les plus dynamiques de prendre une longueur d'avance pour s'adapter au marché et de tirer des expériences en vue de l'abandon définitif du contingentement en 2009, il a néanmoins exprimé plusieurs doutes au sujet des problèmes qui pourraient naître de la juxtaposition, pendant la période transitoire, du régime public et de la régulation des quantités sur une base privée, notamment en termes de vases communicants. Le législateur a constaté que des questions restaient ouvertes s'agissant de l'exécution de ces dispositions et mis en évidence la nécessité de régler les rapports entre les deux systèmes, en s'en remettant toutefois aux assurances que lui donnait l'administration. Dans leur article consacré à la sortie anticipée du contingentement laitier (Jacques Chavaz/Andreas Galler,/Rahel Schelbert, Vorzeitiger Ausstieg aus der Milchkontingentierung : Zur Frage der Schadenersatzpflicht von Produzenten « gemieteter » Kontingente, in : Communications de droit agraire 2006 p. 191 ss), les auteurs, membres de l'OFAG, exposent les motifs qui ont conduit le Conseil fédéral à adopter l'art. 6 OECL concernant la composition de la quantité de base des organisations exemptées. Le concept à la base de cette disposition part notamment du constat que, au cours de l'année laitière 2004/2005, près de la moitié du contingent de base des exploitations était constitué de contingents achetés ou loués, la location représentant à elle seule le triple des contingents achetés. Il repose sur l'idée que les producteurs doivent être réellement libres de se décider pour une sortie anticipée du contingentement laitier et que cette autodétermination serait rendue illusoire si on imposait à ceux qui détiennent un contingent loué d'acheter ce contingent, avec les coûts élevés que cela implique, ou de le restituer avant la sortie anticipée, avec la conséquence qu'ils disposeraient d'un potentiel de production plus faible pendant la période transitoire jusqu'en 2009. Selon ces auteurs, dans un cas comme dans l'autre, il en serait résulté une diminution de leur base d'existence telle que cela aurait amené ces producteurs à décider de rester soumis au régime du contingentement laitier jusqu'en 2009. Ce concept n'apparaît en soi pas critiquable. Il faut en effet reconnaître avec ces auteurs qu'obliger les producteurs qui voulaient opter pour une exemption anticipée à acheter les contingents qu'ils détenaient à titre temporaire ou à les restituer quelle que soit la durée du contrat conclu
aurait subordonné la décision du producteur à des contraintes telles qu'elles auraient partiellement vidé de son sens la possibilité d'une exemption anticipée sur une base volontaire au sens de l'art. 36 al. 2
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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7.5 Le législateur n'a pas laissé entendre qu'il convenait d'adopter des mesures particulières visant à inciter les producteurs à opter pour l'exemption anticipée. Il ne ressort en particulier pas des débats parlementaires que le législateur entendait spécialement favoriser, parmi les producteurs désireux de sortir de manière anticipée du contingentement, ceux qui détenaient un contingent en location, et ce au détriment des bailleurs de ces contingents qui décidaient de rester soumis au régime du contingentement comme le droit le leur permet jusqu'en 2009. L'art. 3a
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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Il ne ressort pas non plus des débats parlementaires que le législateur entendait favoriser les producteurs qui détiendraient un contingent en location au détriment des bailleurs de ces contingents qui demanderaient eux aussi l'exemption anticipée. Il y a en effet tout lieu d'admettre que les producteurs exemptés se voient attribuer, par les organisations dont ils sont membres, une part à la quantité globale correspondant au contingent «converti» qu'ils ont apporté dans cette organisation (Wasserfallen, art. cit., p. 275). Sinon, on ne verrait pas ce qui pourrait amener un agriculteur à opter pour une libération anticipée alors qu'il disposerait d'un droit de production, respectivement de commercialisation plus élevé en restant, comme le droit le lui permet, dans le régime public du contingentement jusqu'à la fin de l'année laitière 2008/2009. Selon le message du Conseil fédéral relatif à la révision partielle de la loi sur l'agriculture, les études effectuées par l'Institut d'économie rurale de l'EPFZ (IER) montrent que les frais de production par kilo de lait diminuent à mesure que les quantités produites s'accroissent. Une augmentation de 10'000 kg diminue les frais de production de 2 à 3 ct./kg, selon le coût d'opportunité et l'emplacement de l'exploitation (FF 2002 4470 s.). Les producteurs actifs qui voient un avenir dans la production laitière ont donc un intérêt à augmenter leur volume de production.
Or, comme relevé plus haut, le producteur exempté de manière anticipée se voit toujours imposer une limite à sa production qui est définie par sa part à la quantité globale de lait qu'il ne peut pas dépasser sans s'exposer obligatoirement à une sanction. Ainsi sa situation reste, sous cet angle, comparable à celle du producteur actif encore soumis au contingentement. L'un et l'autre ne peuvent produire que dans le cadre d'une limitation quantitative de la production. Sous réserve d'une adaptation du volume global des contingents d'une interprofession au sens de l'art. 31 al. 2
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
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Le commerce des contingents, en particulier la constitution de rentes dont bénéficient des producteurs ayant de facto abandonné la production laitière, a été très critiqué lors des débats parlementaires et il a constitué l'un des motifs qui ont conduit à décider l'abandon définitif du contingentement. Conscient des défauts liés à ce commerce, le législateur a cependant refusé d'y mettre un terme avant l'exemption définitive en 2009, en estimant que les avantages l'emportaient encore sur les inconvénients pendant la période transitoire. L'examen de l'OECL (voir consid. 5.1 à 5.5 ci-dessus) montre que le Conseil fédéral en a tenu compte en obligeant d'une part les organisations à mettre en place des dispositions relatives au transfert et à l'adaptation de la quantité de base au sein de l'organisation (art. 13 al. 1 OECL) et en réglant d'autre part lui-même les transferts de contingents à l'art 8 OECL. Il a cependant été établi que, à l'exception des contrats de location en relation avec des contrats d'élevage, il ne l'a fait que sous le seul aspect des transferts allant du régime de contingentement vers le système libéralisé. Ainsi les producteurs exemptés peuvent reprendre des contingents qu'ils ont loués à des agriculteurs encore soumis au contingentement et les contrats de location passés dans ce contexte restent donc valables alors qu'ils ne le seraient plus dans l'autre sens. Il a été établi ci-dessus que l'exemption anticipée ne se conçoit que dans le passage à un régime privé de limitation quantitative de la production, parallèle au contingentement, et que les producteurs qui optent pour l'exemption anticipée n'ont, comme les producteurs soumis au contingentement, pas d'autre alternative que d'acheter ou louer un contingent pour augmenter leur volume de production, sous réserve des avantages qu'ils peuvent retirer de la commercialisation d'une quantité supplémentaire par l'organisation. Ainsi, compte tenu des caractéristiques communes aux régimes public et privé du contingentement, les considérations émises au Parlement à l'appui du maintien du commerce des contingents, auxquelles il est renvoyé (voir consid. 6.1.4.1 ci-dessus), ne peuvent pas être ignorées dans l'examen des conséquences de l'exception anticipée, ni interprétées unilatéralement au seul avantage des producteurs exemptés. Admettre le contraire en libérant les producteurs « locataires » de leur obligation de restituer en fin de contrat le contingent dont ils ne disposaient que temporairement au moment de leur exemption, serait constitutif d'une inégalité de traitement qu'aucun motif objectif tiré de l'intérêt public ne peut sérieusement justifier.
L'interprétation téléologique ne permet ainsi pas de soutenir l'opinion défendue par l'OFAG dans les instructions OECL.
7.6 Il apparaît ainsi que la thèse soutenue par le recourant, reprise des instructions qu'il a adoptées concernant l'OECL, ne trouve d'appui ni dans la loi ni dans les travaux préparatoires et qu'elle ne peut non plus être déduite des méthodes d'interprétation examinées ci-dessus. Il résulte ainsi de ce qui précède qu'en prévoyant que les producteurs exemptés du contingentement laitier ne sont plus tenus de payer les loyers pour les contingents qui leur avaient été transférés à titre temporaire en location ni de restituer ces quantités, les instructions OECL ne reposent sur aucune base légale suffisante et vont au-delà des normes qu'elles sont censées concrétiser.
8. L'examen du recours, sous l'angle du principe constitutionnel de la confiance (art. 9
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
8.1 Comme relevé plus haut, l'art. 3
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SR 161.11 Ordinanza del 24 maggio 1978 sui diritti politici (ODP) ODP Art. 16 Elezione complementare - Nel caso di elezioni complementari (art. 56 cpv. 1 della LDP), il Governo cantonale invita il rappresentante dei firmatari della lista a presentare entro trenta giorni una proposta di candidatura. A tal fine, gli consegna una copia della proposta di candidatura iniziale con il nome e l'indirizzo di tutti i firmatari. |
8.2 En l'espèce le cédant B._______ a transféré temporairement l'entier de son contingent en l'an 2000 parce que sa santé ne lui permettait plus de poursuivre la production laitière sur son exploitation. Il entendait la reprendre à l'échéance du contrat dès l'année laitière 2006/2007, en restant dans le système du contingentement public. Le retrait de la quantité de lait transférée à titre temporaire, respectivement la libération du preneur T._______ de son obligation de restituer cette quantité touche gravement le cédant dans ses intérêts patrimoniaux. L'OCL ne prévoyant plus la possibilité d'octroyer un contingent pour début de commercialisation du lait, le cédant se verrait contraint, pour reprendre la production laitière et se préparer dans les meilleures conditions possibles à l'abandon du contingentement du lait ou à une sortie anticipée, à « acheter » ou « louer » un contingent auprès de tiers, ce qui alourdirait fortement ses coûts de production.
8.3 La suppression du contingentement, respectivement la possibilité d'une libération anticipée a été présentée dans le message de 2002. Il a cependant été établi ci-dessus (voir consid. 6.1.3) que rien dans ce message, qui postulait le maintien du commerce des contingents pendant la période transitoire, ne laissait présager que, pendant la dite période, les contrats portant sur la location des contingents laitiers ne devraient plus être respectés par les producteurs exemptés. Il a également été établi ci-dessus (voir consid. 6.1.4.2) que la loi ne tranche pas cette question et qu'il ne ressort pas des débats que le Parlement se soit penché particulièrement sur la question de la validité des contrats de location auxquels les producteurs exemptés étaient parties ou qu'il ait laissé entendre que ces derniers ne seraient plus tenus de respecter leurs obligations contractuelles dans ce domaine. Quant à l'OECL et aux instructions y relatives, qui précisaient pour la première fois la portée que l'OFAG entendait donner à cette ordonnance, elles ne sont entrées en vigueur qu'au 1er janvier 2005, respectivement au 1er juillet 2005. A ce moment-là, B._______ avait déjà valablement résilié le contrat pour le 30 avril 2006, dans le respect de la clause contractuelle y relative et n'avait plus le moyen de récupérer son contingent avant le début de l'année laitière 2005/2006, soit l'année laitière qui servirait de base au calcul de la quantité de base des organisations exemptées. Au moment où il a résilié le contrat, soit le 12 mars 2004, il n'avait au demeurant pas de raison de tenter de le résilier de manière anticipée pour le 30 avril 2005 puisqu'il ignorait aussi bien quelle serait la teneur de la future OECL que le contenu des instructions qu'adopterait l'OFAG. A supposer même qu'il n'ait pas encore résilié le contrat à la date de l'entrée en vigueur de l'OECL, le 1er janvier 2005, il aurait de toute manière été dans l'impossibilité de le faire en temps utile pour éviter que le contingent ne reste en mains de T._______ durant l'année laitière 2005/2006. Pour cela, il eut en effet été nécessaire que le contrat de location du contingent laitier soit résilié pour la fin de l'année laitière 2004/2005 au plus tard, soit pour le 30 avril 2005. Or le contrat le liant à T._______ prévoit que faute de résiliation écrite par l'une des deux parties 6 mois avant son terme (le 31 octobre au plus tard), le contrat est reconduit tacitement pour une durée de 12 mois. C'est donc au plus tard le 31 octobre 2004 qu'il aurait dû résilier le contrat, ce qu'il n'aurait non seulement pas pu faire en raison du délai de 6 mois prévu par le contrat, mais qu'il n'avait encore aucune raison de faire puisque, le 31 octobre 2004, le
Conseil fédéral n'avait pas encore adopté l'OECL du 10 novembre 2004 et qu'il ignorait de surcroît si T._______ opterait, le moment venu, pour une exemption anticipée (voir aussi Wasserfallen art. cit., p. 280).
8.4 Force est dès lors de constater que les conséquences attachées à la libération anticipée du contingentement en relation avec les contingents donnés en location, particulièrement incisives pour les bailleurs, étaient imprévisibles et qu'elles commandaient l'adoption de mesures transitoires dans le sens de ce qui a été exposé au consid. 8.
9. Chargé d'adopter les mesures d'exécution de la loi, il appartenait au Conseil fédéral de codifier dans l'ordonnance les conséquences de l'exemption anticipée sur les contingents en location encore en mains des producteurs exemptés. Les questions soulevées au Parlement, touchant aux problèmes liés à la coexistence, pendant la période transitoire, du contingentement public et de la régulation des quantités sur une base privée appelaient nécessairement une intervention de la part du Conseil fédéral et excluait ainsi un silence qualifié. Il a été établi au consid. 5.5 ci-dessus que le Conseil fédéral n'a réglé que partiellement les adaptations de parts à la quantité globale de lait dans la section 3 de l'OECL.
Comme l'a relevé la Commission de recours DFE dans sa décision du 4 septembre 2006 (REKO_EVD 8B/2006-8 consid. 5.3 publiée sur Internet in : www.reko.admin.ch), il convient ainsi de constater l'existence d'une lacune involontaire de la loi, respectivement d'une insuffisance inadmissible d'un point de vue téléologique que le juge doit combler dans une perspective conforme aux objectifs et valeurs contenues dans la loi. Il a été établi-ci-dessus (voir consid. 5.3) que l'art. 9 OECL et les instructions OECL y relatives, en relation avec l'art. 4 al. 3
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SR 910.1 Legge federale del 29 aprile 1998 sull'agricoltura (Legge sull'agricoltura, LAgr) - Legge sull'agricoltura LAgr Art. 177 Consiglio federale - 1 Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
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1 | Il Consiglio federale emana le necessarie disposizioni d'esecuzione, a meno che la legge non disciplini altrimenti la competenza. |
2 | Può delegare l'emanazione di prescrizioni di natura prevalentemente tecnica o amministrativa al DEFR e, nel settore dell'omologazione di prodotti fitosanitari, al Dipartimento federale dell'interno o ai suoi servizi, nonché a uffici federali subordinati.254 |
10. Dans sa réponse au recours du 19 février 2007, B._______ a demandé des dommages et intérêts pour les pertes financières subies par son exploitation dès le 1er mai 2006. Une telle conclusion ne relevant pas de la compétence du tribunal de céans, elle doit être déclarée irrecevable.
11. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit fédéral, qu'elle ne constate pas les faits de manière inexacte ou incomplète et qu'elle n'est pas inopportune (art. 49
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 49 - Il ricorrente può far valere: |
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a | la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento; |
b | l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti; |
c | l'inadeguatezza; questa censura non è ammissibile quando un'autorità cantonale ha giudicato come autorità di ricorso. |
12. A teneur de l'art. 63 al. 2
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
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1 | L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali. |
2 | Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi. |
3 | Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura. |
4 | L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100 |
4bis | La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla: |
a | da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario; |
b | da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101 |
5 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105 |
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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. |
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1 | L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato. |
2 | Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente. |
3 | Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza. |
4 | L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa. |
5 | Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109 |
13. Le présent arrêt est définitif (art. 83 let. s ch. 1
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro: |
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a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria; |
c | le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti: |
c1 | l'entrata in Svizzera, |
c2 | i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto, |
c3 | l'ammissione provvisoria, |
c4 | l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento, |
c5 | le deroghe alle condizioni d'ammissione, |
c6 | la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti; |
d | le decisioni in materia d'asilo pronunciate: |
d1 | dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione, |
d2 | da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto; |
e | le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione; |
f | le decisioni in materia di appalti pubblici se: |
fbis | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori; |
f1 | non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o |
f2 | il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici; |
g | le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi; |
h | le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale; |
i | le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile; |
j | le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria; |
k | le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto; |
l | le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci; |
m | le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante; |
n | le decisioni in materia di energia nucleare concernenti: |
n1 | l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione, |
n2 | l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare, |
n3 | i nulla osta; |
o | le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli; |
p | le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68 |
p1 | concessioni oggetto di una pubblica gara, |
p2 | controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni; |
p3 | controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste; |
q | le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti: |
q1 | l'iscrizione nella lista d'attesa, |
q2 | l'attribuzione di organi; |
r | le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF); |
s | le decisioni in materia di agricoltura concernenti: |
s1 | ... |
s2 | la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione; |
t | le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione; |
u | le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria); |
v | le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale; |
w | le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; |
x | le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi; |
y | le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale; |
z | le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale. |
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1. Le recours est rejeté.
2. Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3. Une indemnité de Fr. 500.-- (TVA comprise), mise à la charge de l'Office fédéral de l'agriculture, est allouée à B._______ à titre de dépens.
4. Le présent arrêt est communiqué :
- au recourant (sous pli recommandé; annexes en retour)
- à l'intimé (sous pli recommandé; annexes en retour)
- à l'autorité inférieure (sous pli recommandé; annexe : dossier en retour)
- à la première instance (sous pli simple)
- à T._______ (sous pli simple).
Le président de cour : La greffière :
Bernard Maitre Solange Borel
Date d'expédition :