C 251/05 - 2006-09-04 - Assicurazione contro la disoccupazione

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause {T 7}
C 251/05

Arrêt du 4 septembre 2006
IVe Chambre

Composition
MM. et Mme les Juges Ursprung, Président, Widmer et Frésard. Greffière : Mme Moser-Szeless

Parties
Service de l'emploi du canton de Vaud, Instance Juridique Chômage, rue Marterey 5, 1014 Lausanne, recourant,

contre

B.________, intimée, représentée par la CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA, rue St-Martin 26, 1005 Lausanne,

Instance précédente
Tribunal administratif du canton de Vaud, Lausanne

(Jugement du 12 août 2005)

Faits:
A.
B.________, danseuse et choréographe, a créé en 1991 l'association «X.________» (ci-après : l'association), inscrite au registre du commerce le 17 octobre 1995, dont elle a été la directrice et la présidente à partir du mois de décembre 1995. Le but en est notamment de produire des spectacles de danse et de dispenser un enseignement de la danse et des techniques de scène.

Le 2 octobre 2002, la prénommée a présenté une demande d'indemnités de chômage à la Caisse cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la caisse). A partir de cette date, elle a travaillé notamment comme professeure de danse pour le compte de l'association; les revenus retirés de cette activité ont été annoncés comme gains intermédiaires.

Par décision du 30 juin 2003, la caisse a refusé le droit de l'assurée à des indemnités à partir du 1er janvier 2003, au motif qu'elle occupait une fonction dirigeante au sein de l'association et disposait d'un pouvoir décisionnel. Le même jour, la caisse a rendu une seconde décision par laquelle elle a réclamé à B.________ la restitution de 6'021 fr. 20 à titre d'indemnités versées à tort dès le 1er janvier 2003.

Saisi de recours formés contre ces deux décisions, le Service de l'emploi du canton de Vaud a rejeté celui portant sur la première décision le 5 décembre 2003, en considérant que l'assurée, en sa qualité de directrice artistique de l'association, jouait un rôle prédominant au sein de celle-ci et pouvait en influencer de façon déterminante les décisions.
B.
B.________ a déféré la décision du Service de l'emploi au Tribunal administratif du canton de Vaud. Après avoir requis les procès-verbaux des assemblées ordinaires 2001, 2002 et 2003 de l'association, le tribunal a ordonné la comparution de témoins qui ont été entendus le 13 juin 2005. Le 17 juin suivant, le juge instructeur a ordonné qu'une copie du procès-verbal résumé de l'audience soit transmise aux parties et les a invitées à se déterminer jusqu'au 27 juin 2005. A cette date, le Service de l'emploi a informé le juge instructeur que le procès-verbal de l'audience qui lui avait été transmis n'était pas complet et qu'il ne pouvait dès lors lui faire part de ses déterminations. Il demandait que le document lui soit transmis dans son intégralité et qu'une prolongation du délai imparti lui soit accordée. Ce courrier est resté sans réponse.

Statuant le 12 août 2005, le Tribunal administratif du canton de Vaud a admis le recours de l'assurée et annulé la décision du Service de l'emploi du 5 décembre 2003, ainsi que la décision de la caisse du 30 juin 2003.
C.
Le Service de l'emploi du canton de Vaud interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation. Il conclut principalement au renvoi de la cause à l'instance inférieure pour nouvelle décision et, subsidiairement, à la confirmation de la décision de la caisse du 30 juin 2003 et de sa décision du 5 décembre 2003.

B.________ conclut au rejet du recours. La juridiction cantonale présente des déterminations, aux termes desquelles c'est en raison d'une inadvertance qu'elle n'a pas donné suite à la demande du Service de l'emploi du 27 juin 2005; sur le fond, elle se prononce pour le rejet du recours. De son côté, la caisse s'en remet à justice, tandis que le Secrétariat d'Etat à l'économie a renoncé à présenter des déterminations.

Considérant en droit:
1.
1.1 La décision initiale de la Caisse cantonale vaudoise de chômage a été rendue le 30 juin 2003, soit après l'entrée en vigueur de la LPGA au 1er janvier précédent. Partant, la procédure administrative était soumise aux dispositions de la LPGA, dont l'art. 52 al. 1 LPGA prévoit que les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. La procédure d'opposition est obligatoire et constitue une condition formelle de validité de la procédure de recours de droit administratif subséquente (SVR 2006 ALV n° 13 p. 43 [arrêt B. du 30 septembre 2005, C 279/03] consid. 2.2.2, 2005 AHV n° 9 p. 31 [arrêt G. du 25 novembre 2004, H 53/04] consid. 1; cf. aussi ATF 130 V 388). Elle se caractérise par le fait que la même instance qui a rendu la décision se prononce encore une fois dans la même cause (SVR 2006 ALV n° 13 p. 43, consid. 2.2.2 et les références).
En vertu de l'art. 100 al. 2 LACI, les cantons peuvent toutefois, en dérogation à l'art. 52 al. 1 LPGA, conférer la compétence de traiter l'opposition à une autorité autre que celle qui a pris la décision. L'objectif de cette exception est de soulager les institutions surchargées de l'assurance-chômage qui rendent les décisions (Rapport sur l'initiative parlementaire «Droit des assurances sociales» de la Commission du Conseil national de la sécurité sociale et de la santé du 26 mars 1999, FF 1999 4263).
1.2 Dans le cas d'espèce, le Service de l'emploi est intervenu comme «autorité de recours de première instance contre les décisions prises (...) par la caisse publique de chômage» (cf. art. 56 al. 3 de la Loi vaudoise du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs [LEACh], abrogée depuis le 1er janvier 2006 par la Loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi [LEmp], RS VD 822.11; art. 87 al. 1 let. a LEmp; sur la procédure d'opposition devant le Service en charge de l'emploi dès le 1er janvier 2006, voir l'art. 83 LEmp). Au regard de l'art. 100 al. 2 LACI, il y a lieu d'admettre que le Service de l'emploi avait la compétence de se prononcer sur la décision de la caisse de chômage qui lui avait été déférée par l'intimée par la voie du recours - en réalité de l'opposition -, en qualité d'autorité habilitée à rendre une décision sur opposition au sens de l'art. 52 LPGA. Sa décision du 5 décembre 2003 - dans laquelle le recourant se réfère du reste expressément au délai d'opposition de l'art. 52 al. 1 LPGA - constituait une décision sur opposition sujette à un recours devant le tribunal des assurances compétent (cf. art. 56 al. 1 et 57 LPGA).
2.
2.1 Dans un premier moyen, le recourant reproche à la juridiction cantonale d'avoir violé son droit d'être entendu en ce qu'elle ne lui a pas transmis le procès-verbal de l'audience du 13 juin 2005 dans son intégralité et qu'il n'a dès lors pas pu se déterminer sur celui-ci, malgré sa demande expresse restée sans réponse.
2.2 La jurisprudence, rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. et qui s'applique également à l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 129 II 504 consid. 2.2, 127 I 56 consid. 2b, 127 III 578 consid. 2c, 126 V 130 consid. 2a), a déduit du droit d'être entendu, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 126 I 16 consid. 2a/aa, 124 V 181 consid. 1a, 375 consid. 3b et les références). Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 V 132 consid. 2b et les arrêts cités).
2.3 Si un organe de l'assurance-chômage ne saurait se prévaloir directement des garanties de procédure que la Constitution accorde aux particuliers, il dispose néanmoins de la faculté de se plaindre de la violation de ses droits de parties, comme le ferait un justiciable, dès lors que la qualité pour former recours de droit administratif contre le jugement cantonal (art. 102 al. 2 LACI en corrélation avec l'art. 103 let. c OJ) - et les droits de partie qui en découlent - lui est reconnue.
2.4 L'audience tenue par la juridiction cantonale le 13 juin 2005 avait pour objet l'audition des témoins Z.________, F.________ et L.________, tous trois membres fondateurs d'«X.________» et membres du comité de l'association; B.________ a également été entendue. Les déclarations des témoins et de l'intimée ont été consignées par écrit dans un «compte rendu résumé d'audience» que le juge instructeur a ordonné de transmettre aux parties en leur impartissant un délai pour se déterminer. Souhaitant faire usage de cette possibilité, le recourant a informé le juge instructeur qu'il ne disposait pas de l'intégralité du compte rendu et lui a demandé une copie complète de celui-ci, ainsi qu'un nouveau délai pour se prononcer. Sans répondre à cette requête, la juridiction cantonale a statué le 12 août 2005, ce qui revient à nier le droit du recourant à se déterminer sur le compte rendu d'audition des témoins. Il s'agit là d'une violation grave du droit d'être entendu, ce d'autant plus que le recourant avait expressément demandé à pouvoir se prononcer sur les déclarations des témoins et que les parties avaient précisément été invitées à s'exprimer à leur sujet. Le jugement entrepris expose du reste l'intégralité du compte rendu de
l'audience du 13 juin 2005, au regard duquel les premiers juges ont apprécié le rôle de l'intimée au sein du comité de l'association.

Etant donné le caractère formel de la garantie constitutionnelle en cause, il importe peu, contrairement à ce qu'allègue l'intimée, que les déterminations qu'auraient pu présenter le recourant eussent été susceptibles d'influencer l'issue de la procédure cantonale. Il n'est pas non plus établi que le recourant ait été invité à se prononcer oralement sur les déclarations des témoins à l'issue de leur déposition, comme le prétend l'intimée. Par ailleurs, compte tenu de sa gravité (voir aussi l'arrêt N. du 21 juillet 2005, I 453/04, consid. 2.3), la violation du droit d'être entendu ne peut pas être réparée devant la Cour de céans malgré le plein pouvoir d'examen dont elle dispose. La réparation d'un tel vice ne doit du reste avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 I 72 consid. 2, 126 V 132 consid. 2b et les références). Aussi, le jugement entrepris doit-il être annulé et la cause renvoyée à la juridiction cantonale afin qu'elle statue à nouveau après avoir donné au recourant la possibilité de s'exprimer sur les déclarations des témoins à l'audience du 13 juin 2005.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Vaud du 12 août 2005 est annulé, la cause lui étant renvoyée pour nouveau jugement au sens des considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Vaud, à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 4 septembre 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

Le Président de la IVe Chambre: La Greffière:

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 52 Opposizione - 1 Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
¹	Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
²	Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
³	La procedura d'opposizione è gratuita. Di regola non sono accordate ripetibili.
⁴	Nella sua decisione su opposizione l'assicuratore può revocare l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso anche se la decisione su opposizione concerne prestazioni pecuniarie. Sono eccettuate le decisioni su opposizione concernenti la restituzione di prestazioni indebitamente riscosse.45

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 100 Principi - 1 Nei casi di cui agli articoli 36 capoverso 4, 45 capoverso 4, 59c nonché nei casi particolari di domande di risarcimento va emanata una formale decisione.444 Per il resto si applica, in deroga all'articolo 49 capoverso 1 LPGA445, la procedura semplificata di cui all'articolo 51 LPGA, ad esclusione dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata accolta o lo è stata solo parzialmente.
¹	Nei casi di cui agli articoli 36 capoverso 4, 45 capoverso 4, 59c nonché nei casi particolari di domande di risarcimento va emanata una formale decisione.444 Per il resto si applica, in deroga all'articolo 49 capoverso 1 LPGA445, la procedura semplificata di cui all'articolo 51 LPGA, ad esclusione dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata accolta o lo è stata solo parzialmente.
²	In deroga all'articolo 52 capoverso 1 LPGA, i Cantoni possono conferire ai servizi cantonali la competenza in materia di opposizioni contro le decisioni emanate dagli uffici regionali di collocamento nell'ambito dell'articolo 85b.446
³	Il Consiglio federale può disciplinare la competenza per territorio del tribunale cantonale delle assicurazioni in deroga all'articolo 58 capoversi 1 e 2 LPGA.447
⁴	Le opposizioni o i ricorsi contro le decisioni prese conformemente agli articoli 15 e 30 non hanno effetto sospensivo.448

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 52 Opposizione - 1 Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
¹	Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
²	Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
³	La procedura d'opposizione è gratuita. Di regola non sono accordate ripetibili.
⁴	Nella sua decisione su opposizione l'assicuratore può revocare l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso anche se la decisione su opposizione concerne prestazioni pecuniarie. Sono eccettuate le decisioni su opposizione concernenti la restituzione di prestazioni indebitamente riscosse.45

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 83 Ufficio di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione - 1 L'ufficio di compensazione:
¹	L'ufficio di compensazione:
^a	contabilizza i contributi pagati al fondo di compensazione dell'assicurazione contro la disoccupazione;
^b	tiene i conti del fondo di compensazione;
^c	controlla periodicamente la gestione delle casse e dei servizi cantonali; può delegare il controllo delle casse interamente o parzialmente ai Cantoni o a terzi;
^cbis	verifica l'adempimento dei compiti attribuiti alle casse e ai servizi cantonali;
^d	verifica i pagamenti delle casse o ne affida la revisione, in tutto o in parte, ai Cantoni o a un altro ente;
^e	impartisce istruzioni ai titolari delle casse e ai servizi cantonali;
^f	decide le pretese di risarcimento della Confederazione verso il titolare, il Cantone, il datore di lavoro e la cassa di compensazione dell'AVS (art. 82, 85d, 88 e 89a);
^g	assegna alle casse i mezzi necessari attinti al fondo di compensazione, secondo le prescrizioni della presente legge o dell'ordinanza;
^h	prende provvedimenti per impedire il pagamento di prestazioni ingiustificate e, in caso di disoccupazione persistente ed elevata, impiega ispettori straordinari;
ⁱ	...
^k	prende le decisioni giusta l'articolo 59c capoverso 3 e versa i sussidi previsti negli articoli 62 e 64b;
^l	sorveglia le decisioni del servizio cantonale;
^m	decide della computabilità delle spese amministrative delle casse, del servizio cantonale, degli uffici regionali di collocamento e dei servizi logistici per l'approntamento di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro;
ⁿ	provvede al coordinamento con le altre assicurazioni sociali;
^nbis	garantisce, unitamente ai Cantoni, la collaborazione nell'ambito della rete EURES (European Employment Services) secondo l'allegato I articolo 11 dell'Accordo del 21 giugno 1999302 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone);
^o	...
^p	coordina l'esecuzione dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che può esso stesso elaborare;
^q	prende disposizioni per l'applicazione dell'articolo 59a;
^r	decide in deroga all'articolo 35 LPGA307 sui litigi in materia di competenza locale dei servizi cantonali;
^s	statuisce sui casi di cui all'articolo 31 capoverso 1bis che gli sottopone il servizio cantonale.
^1bis	Per adempiere i compiti assegnatigli dalla legge, nonché a scopi statistici, l'ufficio di compensazione gestisce sistemi d'informazione per:
^a	il pagamento delle prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione;
^b	il collocamento pubblico (art. 35 cpv. 1 lett. a della legge del 6 ottobre 1989309 sul collocamento [LC]);
^c	l'analisi dei dati del mercato del lavoro;
^d	la gestione della piattaforma di accesso ai servizi online destinata alle persone di cui all'articolo 96c capoverso 1quater;
^e	la gestione della piattaforma del servizio pubblico di collocamento (art. 35 cpv. 1 lett. b LC).310
²	Esso sottopone alla commissione di sorveglianza:
^a	il conto d'esercizio e patrimoniale del fondo di compensazione e il rapporto annuo che essa trasmetterà, corredati del proprio parere, al Consiglio federale;
^b	altri conteggi periodici;
^c	rapporti periodici sui controlli della gestione e sulle revisioni dei pagamenti eseguiti dalle casse, come anche sulle decisioni dei servizi cantonali nel settore dei provvedimenti inerenti al mercato del lavoro;
^d	le domande di sussidio per il promovimento della ricerca sul mercato del lavoro (art. 73);
^e	i rendiconti previsti nell'articolo 59c capoverso 3;
^f	il bilancio preventivo e il conto del centro d'informatica.
³	La Seco dirige l'ufficio di compensazione.

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 100 Principi - 1 Nei casi di cui agli articoli 36 capoverso 4, 45 capoverso 4, 59c nonché nei casi particolari di domande di risarcimento va emanata una formale decisione.444 Per il resto si applica, in deroga all'articolo 49 capoverso 1 LPGA445, la procedura semplificata di cui all'articolo 51 LPGA, ad esclusione dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata accolta o lo è stata solo parzialmente.
¹	Nei casi di cui agli articoli 36 capoverso 4, 45 capoverso 4, 59c nonché nei casi particolari di domande di risarcimento va emanata una formale decisione.444 Per il resto si applica, in deroga all'articolo 49 capoverso 1 LPGA445, la procedura semplificata di cui all'articolo 51 LPGA, ad esclusione dei casi in cui la domanda dell'interessato non è stata accolta o lo è stata solo parzialmente.
²	In deroga all'articolo 52 capoverso 1 LPGA, i Cantoni possono conferire ai servizi cantonali la competenza in materia di opposizioni contro le decisioni emanate dagli uffici regionali di collocamento nell'ambito dell'articolo 85b.446
³	Il Consiglio federale può disciplinare la competenza per territorio del tribunale cantonale delle assicurazioni in deroga all'articolo 58 capoversi 1 e 2 LPGA.447
⁴	Le opposizioni o i ricorsi contro le decisioni prese conformemente agli articoli 15 e 30 non hanno effetto sospensivo.448

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 56 Diritto di ricorso - 1 Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
¹	Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
²	Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 102 Legittimazione speciale di ricorso - 1 Contro le decisioni dei servizi cantonali, degli uffici di collocamento regionali e delle casse, anche la SECO ha diritto di ricorrere davanti ai tribunali cantonali delle assicurazioni.
¹	Contro le decisioni dei servizi cantonali, degli uffici di collocamento regionali e delle casse, anche la SECO ha diritto di ricorrere davanti ai tribunali cantonali delle assicurazioni.
²	Contro le decisioni dei tribunali cantonali delle assicurazioni, anche la SECO, i servizi cantonali e le casse hanno diritto di ricorrere davanti al Tribunale federale delle assicurazioni.