C 251/05 - 2006-09-04 - Assurance-chômage

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause {T 7}
C 251/05

Arrêt du 4 septembre 2006
IVe Chambre

Composition
MM. et Mme les Juges Ursprung, Président, Widmer et Frésard. Greffière : Mme Moser-Szeless

Parties
Service de l'emploi du canton de Vaud, Instance Juridique Chômage, rue Marterey 5, 1014 Lausanne, recourant,

contre

B.________, intimée, représentée par la CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA, rue St-Martin 26, 1005 Lausanne,

Instance précédente
Tribunal administratif du canton de Vaud, Lausanne

(Jugement du 12 août 2005)

Faits:
A.
B.________, danseuse et choréographe, a créé en 1991 l'association «X.________» (ci-après : l'association), inscrite au registre du commerce le 17 octobre 1995, dont elle a été la directrice et la présidente à partir du mois de décembre 1995. Le but en est notamment de produire des spectacles de danse et de dispenser un enseignement de la danse et des techniques de scène.

Le 2 octobre 2002, la prénommée a présenté une demande d'indemnités de chômage à la Caisse cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la caisse). A partir de cette date, elle a travaillé notamment comme professeure de danse pour le compte de l'association; les revenus retirés de cette activité ont été annoncés comme gains intermédiaires.

Par décision du 30 juin 2003, la caisse a refusé le droit de l'assurée à des indemnités à partir du 1er janvier 2003, au motif qu'elle occupait une fonction dirigeante au sein de l'association et disposait d'un pouvoir décisionnel. Le même jour, la caisse a rendu une seconde décision par laquelle elle a réclamé à B.________ la restitution de 6'021 fr. 20 à titre d'indemnités versées à tort dès le 1er janvier 2003.

Saisi de recours formés contre ces deux décisions, le Service de l'emploi du canton de Vaud a rejeté celui portant sur la première décision le 5 décembre 2003, en considérant que l'assurée, en sa qualité de directrice artistique de l'association, jouait un rôle prédominant au sein de celle-ci et pouvait en influencer de façon déterminante les décisions.
B.
B.________ a déféré la décision du Service de l'emploi au Tribunal administratif du canton de Vaud. Après avoir requis les procès-verbaux des assemblées ordinaires 2001, 2002 et 2003 de l'association, le tribunal a ordonné la comparution de témoins qui ont été entendus le 13 juin 2005. Le 17 juin suivant, le juge instructeur a ordonné qu'une copie du procès-verbal résumé de l'audience soit transmise aux parties et les a invitées à se déterminer jusqu'au 27 juin 2005. A cette date, le Service de l'emploi a informé le juge instructeur que le procès-verbal de l'audience qui lui avait été transmis n'était pas complet et qu'il ne pouvait dès lors lui faire part de ses déterminations. Il demandait que le document lui soit transmis dans son intégralité et qu'une prolongation du délai imparti lui soit accordée. Ce courrier est resté sans réponse.

Statuant le 12 août 2005, le Tribunal administratif du canton de Vaud a admis le recours de l'assurée et annulé la décision du Service de l'emploi du 5 décembre 2003, ainsi que la décision de la caisse du 30 juin 2003.
C.
Le Service de l'emploi du canton de Vaud interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation. Il conclut principalement au renvoi de la cause à l'instance inférieure pour nouvelle décision et, subsidiairement, à la confirmation de la décision de la caisse du 30 juin 2003 et de sa décision du 5 décembre 2003.

B.________ conclut au rejet du recours. La juridiction cantonale présente des déterminations, aux termes desquelles c'est en raison d'une inadvertance qu'elle n'a pas donné suite à la demande du Service de l'emploi du 27 juin 2005; sur le fond, elle se prononce pour le rejet du recours. De son côté, la caisse s'en remet à justice, tandis que le Secrétariat d'Etat à l'économie a renoncé à présenter des déterminations.

Considérant en droit:
1.
1.1 La décision initiale de la Caisse cantonale vaudoise de chômage a été rendue le 30 juin 2003, soit après l'entrée en vigueur de la LPGA au 1er janvier précédent. Partant, la procédure administrative était soumise aux dispositions de la LPGA, dont l'art. 52 al. 1 LPGA prévoit que les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. La procédure d'opposition est obligatoire et constitue une condition formelle de validité de la procédure de recours de droit administratif subséquente (SVR 2006 ALV n° 13 p. 43 [arrêt B. du 30 septembre 2005, C 279/03] consid. 2.2.2, 2005 AHV n° 9 p. 31 [arrêt G. du 25 novembre 2004, H 53/04] consid. 1; cf. aussi ATF 130 V 388). Elle se caractérise par le fait que la même instance qui a rendu la décision se prononce encore une fois dans la même cause (SVR 2006 ALV n° 13 p. 43, consid. 2.2.2 et les références).
En vertu de l'art. 100 al. 2 LACI, les cantons peuvent toutefois, en dérogation à l'art. 52 al. 1 LPGA, conférer la compétence de traiter l'opposition à une autorité autre que celle qui a pris la décision. L'objectif de cette exception est de soulager les institutions surchargées de l'assurance-chômage qui rendent les décisions (Rapport sur l'initiative parlementaire «Droit des assurances sociales» de la Commission du Conseil national de la sécurité sociale et de la santé du 26 mars 1999, FF 1999 4263).
1.2 Dans le cas d'espèce, le Service de l'emploi est intervenu comme «autorité de recours de première instance contre les décisions prises (...) par la caisse publique de chômage» (cf. art. 56 al. 3 de la Loi vaudoise du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs [LEACh], abrogée depuis le 1er janvier 2006 par la Loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi [LEmp], RS VD 822.11; art. 87 al. 1 let. a LEmp; sur la procédure d'opposition devant le Service en charge de l'emploi dès le 1er janvier 2006, voir l'art. 83 LEmp). Au regard de l'art. 100 al. 2 LACI, il y a lieu d'admettre que le Service de l'emploi avait la compétence de se prononcer sur la décision de la caisse de chômage qui lui avait été déférée par l'intimée par la voie du recours - en réalité de l'opposition -, en qualité d'autorité habilitée à rendre une décision sur opposition au sens de l'art. 52 LPGA. Sa décision du 5 décembre 2003 - dans laquelle le recourant se réfère du reste expressément au délai d'opposition de l'art. 52 al. 1 LPGA - constituait une décision sur opposition sujette à un recours devant le tribunal des assurances compétent (cf. art. 56 al. 1 et 57 LPGA).
2.
2.1 Dans un premier moyen, le recourant reproche à la juridiction cantonale d'avoir violé son droit d'être entendu en ce qu'elle ne lui a pas transmis le procès-verbal de l'audience du 13 juin 2005 dans son intégralité et qu'il n'a dès lors pas pu se déterminer sur celui-ci, malgré sa demande expresse restée sans réponse.
2.2 La jurisprudence, rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. et qui s'applique également à l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 129 II 504 consid. 2.2, 127 I 56 consid. 2b, 127 III 578 consid. 2c, 126 V 130 consid. 2a), a déduit du droit d'être entendu, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 126 I 16 consid. 2a/aa, 124 V 181 consid. 1a, 375 consid. 3b et les références). Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 V 132 consid. 2b et les arrêts cités).
2.3 Si un organe de l'assurance-chômage ne saurait se prévaloir directement des garanties de procédure que la Constitution accorde aux particuliers, il dispose néanmoins de la faculté de se plaindre de la violation de ses droits de parties, comme le ferait un justiciable, dès lors que la qualité pour former recours de droit administratif contre le jugement cantonal (art. 102 al. 2 LACI en corrélation avec l'art. 103 let. c OJ) - et les droits de partie qui en découlent - lui est reconnue.
2.4 L'audience tenue par la juridiction cantonale le 13 juin 2005 avait pour objet l'audition des témoins Z.________, F.________ et L.________, tous trois membres fondateurs d'«X.________» et membres du comité de l'association; B.________ a également été entendue. Les déclarations des témoins et de l'intimée ont été consignées par écrit dans un «compte rendu résumé d'audience» que le juge instructeur a ordonné de transmettre aux parties en leur impartissant un délai pour se déterminer. Souhaitant faire usage de cette possibilité, le recourant a informé le juge instructeur qu'il ne disposait pas de l'intégralité du compte rendu et lui a demandé une copie complète de celui-ci, ainsi qu'un nouveau délai pour se prononcer. Sans répondre à cette requête, la juridiction cantonale a statué le 12 août 2005, ce qui revient à nier le droit du recourant à se déterminer sur le compte rendu d'audition des témoins. Il s'agit là d'une violation grave du droit d'être entendu, ce d'autant plus que le recourant avait expressément demandé à pouvoir se prononcer sur les déclarations des témoins et que les parties avaient précisément été invitées à s'exprimer à leur sujet. Le jugement entrepris expose du reste l'intégralité du compte rendu de
l'audience du 13 juin 2005, au regard duquel les premiers juges ont apprécié le rôle de l'intimée au sein du comité de l'association.

Etant donné le caractère formel de la garantie constitutionnelle en cause, il importe peu, contrairement à ce qu'allègue l'intimée, que les déterminations qu'auraient pu présenter le recourant eussent été susceptibles d'influencer l'issue de la procédure cantonale. Il n'est pas non plus établi que le recourant ait été invité à se prononcer oralement sur les déclarations des témoins à l'issue de leur déposition, comme le prétend l'intimée. Par ailleurs, compte tenu de sa gravité (voir aussi l'arrêt N. du 21 juillet 2005, I 453/04, consid. 2.3), la violation du droit d'être entendu ne peut pas être réparée devant la Cour de céans malgré le plein pouvoir d'examen dont elle dispose. La réparation d'un tel vice ne doit du reste avoir lieu qu'exceptionnellement (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 I 72 consid. 2, 126 V 132 consid. 2b et les références). Aussi, le jugement entrepris doit-il être annulé et la cause renvoyée à la juridiction cantonale afin qu'elle statue à nouveau après avoir donné au recourant la possibilité de s'exprimer sur les déclarations des témoins à l'audience du 13 juin 2005.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Vaud du 12 août 2005 est annulé, la cause lui étant renvoyée pour nouveau jugement au sens des considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Vaud, à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 4 septembre 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

Le Président de la IVe Chambre: La Greffière:

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 52 Opposition - 1 Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
¹	Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
²	Les décisions sur opposition doivent être rendues dans un délai approprié. Elles sont motivées et indiquent les voies de recours.
³	La procédure d'opposition est gratuite. En règle générale, il ne peut être alloué de dépens.
⁴	Dans sa décision sur opposition, l'assureur peut priver tout recours de l'effet suspensif, même si cette décision porte sur une prestation en espèces. Les décisions sur opposition ordonnant la restitution de prestations versées indûment sont exceptées.43

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 100 Principes - 1 Une décision est rendue dans les cas relevant des art. 36, al. 4, 45, al. 4, et 59c, de même que dans les cas faisant l'objet d'une demande en réparation.447 Pour le reste, en dérogation à l'art. 49, al. 1, LPGA448, la procédure simplifiée prévue à l'art. 51 LPGA est applicable, sauf si la demande a été entièrement ou partiellement rejetée.
¹	Une décision est rendue dans les cas relevant des art. 36, al. 4, 45, al. 4, et 59c, de même que dans les cas faisant l'objet d'une demande en réparation.447 Pour le reste, en dérogation à l'art. 49, al. 1, LPGA448, la procédure simplifiée prévue à l'art. 51 LPGA est applicable, sauf si la demande a été entièrement ou partiellement rejetée.
²	Les cantons peuvent, en dérogation à l'art. 52, al. 1, LPGA, confier aux autorités cantonales le traitement des oppositions aux décisions rendues par les offices régionaux de placement sur la base de l'art. 85b.449
³	Le Conseil fédéral peut régler la compétence à raison du lieu du tribunal cantonal des assurances autrement qu'à l'art. 58, al. 1 et 2, LPGA.450
⁴	Les oppositions et les recours contre les décisions prises en vertu des art. 15 et 30 n'ont pas d'effet suspensif.451

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 52 Opposition - 1 Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
¹	Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.
²	Les décisions sur opposition doivent être rendues dans un délai approprié. Elles sont motivées et indiquent les voies de recours.
³	La procédure d'opposition est gratuite. En règle générale, il ne peut être alloué de dépens.
⁴	Dans sa décision sur opposition, l'assureur peut priver tout recours de l'effet suspensif, même si cette décision porte sur une prestation en espèces. Les décisions sur opposition ordonnant la restitution de prestations versées indûment sont exceptées.43

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 83 Organe de compensation de l'assurance-chômage - 1 L'organe de compensation:
¹	L'organe de compensation:
^a	comptabilise les cotisations versées au fonds de compensation de l'assurance-chômage;
^b	tient les comptes du fonds de compensation;
^c	contrôle périodiquement la gestion des caisses et des autorités cantonales; il peut confier le contrôle des caisses, en tout ou partie, aux cantons ou à des tiers;
^cbis	contrôle l'exécution des tâches confiées aux caisses et aux autorités cantonales;
^d	révise les paiements des caisses ou confie cette tâche, en tout ou partie, aux cantons ou à un autre organe;
^e	donne des instructions aux fondateurs des caisses et aux autorités cantonales;
^f	statue sur les demandes en réparation de la Confédération dirigées contre le fondateur, le canton, l'employeur ou la caisse de compensation AVS (art. 82, 85d, 88 et 89a);
^g	attribue aux caisses les ressources nécessaires tirées du fonds de compensation en vertu des prescriptions de la présente loi et de l'ordonnance;
^h	prend des mesures pour empêcher le versement de prestations injustifiées et engage à cet effet des inspecteurs extraordinaires en cas de chômage important et persistant;
ⁱ	...
^k	prend les décisions visées à l'art. 59c, al. 3, et verse les subventions prévues aux art. 62 et 64b;
^l	surveille les décisions des autorités cantonales;
^m	décide de la prise en compte des frais d'administration des caisses, des autorités cantonales, des offices régionaux de placement et des services de logistique des mesures relatives au marché du travail;
ⁿ	assure la coordination avec les autres assurances sociales;
^nbis	assure avec les cantons la coordination au sein du réseau EURES (European Employment Services) en vertu de l'art. 11 de l'annexe I de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes307 (accord sur la libre circulation des personnes);
^o	...
^p	coordonne l'exécution des mesures relatives au marché du travail et peut en préparer la conception;
^q	prend des mesures pour appliquer l'art. 59a;
^r	tranche, en dérogation à l'art. 35 LPGA312, les litiges en matière de compétence territoriale des autorités cantonales;
^s	statue sur les cas visés à l'art. 31, al. 1bis, que lui soumettent les autorités cantonales.
^1bis	Pour accomplir des tâches légales et établir des statistiques, l'organe de compensation gère des systèmes d'information servant:
^a	au paiement des prestations de l'assurance-chômage;
^b	au placement public (art. 35, al. 1, let. a, de la loi fédérale du 6 octobre 1989 sur le service de l'emploi et la location de services [LSE]314);
^c	à l'analyse des données du marché du travail;
^d	à l'exploitation de la plateforme d'accès aux services en ligne destinée aux personnes mentionnées à l'art. 96c, al. 1quater;
^e	à l'exploitation de la plateforme du service public de l'emploi (art. 35, al. 1, let. b, LSE).315
²	L'organe de compensation soumet à la commission de surveillance:
^a	le compte d'exploitation, le compte de la fortune du fonds de compensation et le rapport annuel qu'elle transmettra accompagnés de son préavis au Conseil fédéral;
^b	d'autres décomptes périodiques;
^c	des rapports périodiques concernant le contrôle de la gestion, la révision des paiements effectués par les caisses et les décisions des autorités cantonales en matière de mesures relatives au marché du travail;
^d	les demandes de subventions visant à promouvoir la recherche en matière de marché de l'emploi (art. 73);
^e	les rapports exigés à l'art. 59c, al. 3;
^f	le budget et les comptes du centre informatique.
³	L'organe de compensation est administré par le SECO.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 100 Principes - 1 Une décision est rendue dans les cas relevant des art. 36, al. 4, 45, al. 4, et 59c, de même que dans les cas faisant l'objet d'une demande en réparation.447 Pour le reste, en dérogation à l'art. 49, al. 1, LPGA448, la procédure simplifiée prévue à l'art. 51 LPGA est applicable, sauf si la demande a été entièrement ou partiellement rejetée.
¹	Une décision est rendue dans les cas relevant des art. 36, al. 4, 45, al. 4, et 59c, de même que dans les cas faisant l'objet d'une demande en réparation.447 Pour le reste, en dérogation à l'art. 49, al. 1, LPGA448, la procédure simplifiée prévue à l'art. 51 LPGA est applicable, sauf si la demande a été entièrement ou partiellement rejetée.
²	Les cantons peuvent, en dérogation à l'art. 52, al. 1, LPGA, confier aux autorités cantonales le traitement des oppositions aux décisions rendues par les offices régionaux de placement sur la base de l'art. 85b.449
³	Le Conseil fédéral peut régler la compétence à raison du lieu du tribunal cantonal des assurances autrement qu'à l'art. 58, al. 1 et 2, LPGA.450
⁴	Les oppositions et les recours contre les décisions prises en vertu des art. 15 et 30 n'ont pas d'effet suspensif.451

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 56 Droit de recours - 1 Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours.
¹	Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours.
²	Le recours peut aussi être formé lorsque l'assureur, malgré la demande de l'intéressé, ne rend pas de décision ou de décision sur opposition.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 102 Qualité pour recourir - 1 Le SECO a également qualité pour recourir devant les tribunaux cantonaux des assurances contre les décisions des autorités cantonales, des offices régionaux de placement et des caisses.
¹	Le SECO a également qualité pour recourir devant les tribunaux cantonaux des assurances contre les décisions des autorités cantonales, des offices régionaux de placement et des caisses.
²	Le SECO, les autorités cantonales et les caisses ont en outre qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral des assurances contre les décisions des tribunaux cantonaux des assurances.