VPB-56.37 - 1991-09-11 - Conseil fédéral - Art. 102 Ziff. 2 BV Art. 71 VwVG. Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde.

VPB 56.37

(Entscheid des Bundesrates vom 11. September 1991)

Art. 102 Ziff. 2 BV Art. 71 VwVG. Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde.

Weil gegen einen Quartierplan und eine Baubewilligung für die Erstellung von 150 Chalets die staatsrechtliche Beschwerde an das BGer grundsätzlich offen steht, tritt der Bundesrat auf eine diesbezügliche Aufsichtsbeschwerde von Naturschutzorganisationen nicht ein.

Art. 102 ch. 2 Cst. Art. 71 PA. Subsidiarité de la dénonciation.

Du moment qu'un plan de quartier et une autorisation de construire 150 chalets peuvent en principe être attaqués par la voie du recours de droit public devant le TF, le Conseil fédéral n'entre pas en matière sur une dénonciation y relative émanant d'organisations de protection de la nature et du paysage.

Art. 102 n. 2 Cost. Art. 71 PA. Sussidiarietà della denunzia.

Poiché contro un piano di quartiere e un'autorizzazione di costruire 150 chalet è di principio ammesso il ricorso di diritto pubblico al TF, il Consiglio federale non entra in materia su una denunzia nel merito proposta da organizzazioni di protezione della natura.

I

A. Mitte der Siebzigerjahre reichte das Konsortium Alpenresidenz «Schali» bei der Gemeinde Randa ein Gesuch um Genehmigung eines Quartierplans «Schali» ein. Geplant war die Erstellung von ungefähr 150 Chalets sowie mehrerer Apparthotels.

Anfangs Mai 1979 stimmte die Gemeinde Randa diesem Quartierplan zu. Unter Bedingungen und Auflagen genehmigte der Staatsrat des Kantons Wallis den Quartierplan am 7. Mai 1980. Die Anzeigesteller haben im Plangenehmigungsverfahren keine Einsprache erhoben. Aufgrund dieses Quartierplans wurde ein Baubewilligungsverfahren eingeleitet, in welchem die Anzeigesteller keine Einsprache erhoben. Das Bauvorhaben wurde in der Folge nicht realisiert.

B. Am 22. September 1985 stimmte die Gemeinde Randa einem neuen Quartierplan «Schali» zu. Der Staatsrat des Kantons Wallis genehmigte diesen am 4. Dezember 1986. Auch in diesem Plangenehmigungsverfahren haben die Anzeigesteller keine Einsprache erhoben.

C. Nach der Genehmigung des abgeänderten Quartierplans reichte das Konsortium «Schali» bei der Gemeinde Randa ein Gesuch für den Bau des Feriendorfes «Klein Matterhorn» ein. Das Projekt umfasste 150 Chalets, einen Dienstleistungstrakt, ein Sportzentrum sowie ein Parkhaus mit Zivilschutzraum. In der Folge wurde das Baubewilligungsverfahren durchgeführt, wobei auch eine Planauflage erfolgte. Die Gemeinde Randa bewilligte das Baugesuch am 16. Dezember 1986. Die Bewilligung des Projekts durch die Baukommission des Kantons Wallis (KBK) erfolgte unter Auflagen am 2./3. September 1987. Die Anzeigesteller haben auch in diesem Baubewilligungsverfahren keine Einsprache erhoben.

D. Am 5. Oktober 1987 erhoben der Schweizerische Bund für Naturschutz (SBN), der Walliser Bund für Naturschutz (WBN), der World Wildlife Fund (WWF) Schweiz und die World Wildlife Fund (WWF) Regionalgruppe Oberwallis beim Staatsrat des Kantons Wallis Beschwerde gegen die Verfügung der KBK, auf welche dieser indessen mit Entscheid vom 9. März 1988 nicht eintrat.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Wallis und das BGer haben die dagegen eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerden, soweit sie darauf eingetreten sind, am 7. September 1988 beziehungsweise am 4. Juli 1989 (BGE 115 Ib 335 ff.) abgewiesen.

E. Bereits am 7. Oktober 1987 hatten die erwähnten Organisationen beim Bundesrat die hier zu beurteilende Aufsichtsbeschwerde eingereicht. Die Aufsichtsbeschwerde richtet sich gegen die Genehmigung des Quartierplans sowie die dem Konsortium «Schali» erteilte Baubewilligung der kantonalen Baukommission vom 2./3. September 1987. Die Anzeigesteller rügten, das Projekt stelle eine Retortensiedlung dar und sei nicht richtplankonform. Der Bundesrat habe das Vorgehen der kantonalen Behörden - namentlich deren Richtplanung - im Lichte des Raumplanungs-, Umweltschutz- sowie Natur- und Heimatschutzrechts des Bundes zu überprüfen.

F. ...

G. Das Bundesamt für Raumplanung (BRP) liess sich vernehmen, die Aufsichtsbeschwerde sei nicht zum vornherein unbegründet. Ohne Kenntnis des Grundnutzungsplans könne zum Quartierplan allerdings nicht abschliessend Stellung genommen werden. Die Ferienhaussiedlung stelle keine wohnliche Siedlung dar, die Landschaft werde nicht geschont, die Bauten ordneten sich nicht gut in die Landschaft ein, und es werde zu nahe an die Vispa gebaut. Es sei fraglich, ob aufgrund dieser Umstände die Plangenehmigung habe erteilt werden dürfen.

H. In der Folge wurde das Verfahren vor dem Bundesrat wegen der hängigen Beschwerden beim Verwaltungsgericht des Kantons Wallis und beim BGer sistiert.

I. Mit Eingabe vom 30. November 1989 machten die Beschwerdeführer geltend, das BRP habe in seiner Eingabe an das BGer vom 19. Mai 1989 den Quartierplan als bundesrechtswidrig bezeichnet.

II

1. Jedermann kann gemäss Art. 71 Abs. 1 VwVG der Aufsichtsbehörde jederzeit Tatsachen anzeigen, die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Amtes wegen erfordern. Geht es bei einer Aufsichtsbeschwerde eher um die Wahrung privater Rechte des Anzeigestellers als um die Wahrung öffentlicher Interessen, ist die Aufsichtsbeschwerde unzulässig (VPB 41.57; Imboden Max / Rhinow René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel / Stuttgart 1976 und Rhinow René A. / Krähenmann Beat, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel / Frankfurt am Main 1990, Nr. 145 B II f.).

Der Bundesrat tritt nach ständiger Rechtsprechung zu Art. 71 VwVG auf eine Aufsichtsbeschwerde nur ein, wenn eine wiederholte oder wiederholbare Verletzung von klarem materiellem Recht oder von Verfahrensrecht behauptet wird, die mit keinem ordentlichen oder ausserordentlichen Rechtsmittel gerügt werden kann (Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde; VPB 41.8, VPB 53.36 mit Hinweisen, VPB 54.45).

Die Aufsichtsbeschwerde löst kein eigentliches Beschwerdeverfahren aus. Der Beschwerdeführer ist blosser Anzeigesteller und kann keine Parteirechte ausüben (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 221 ff.; Saladin Peter, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel / Stuttgart 1979, S. 216 f., Rz. 24.4.; VPB 43.82 und VPB 46.41).

2. Die erste Schranke des Aufsichtsrechts ergibt sich bereits aus Art. 102 Abs. 1 Ziff. 2 BV, der die Aufsichtskompetenz des Bundesrates beim Vollzug von Bundesrecht regelt. Danach ist die Aufsichtskompetenz gegenüber Beschwerden an das BGer (Art. 113 BV) subsidiär.

2.1. Die Anzeigesteller haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Wallis vom 7. September 1988 beim BGer Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben, sind jedoch, soweit das BGer darauf eingetreten ist, abgewiesen worden (BGE 115 Ib 335 ff.).

Das BGer hat die Rüge, Art. 24 des BG vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) sei zu Unrecht nicht angewandt worden, als unbegründet bezeichnet. Da es sich hier um eine Bautätigkeit innerhalb der Bauzonen handle (Art. 23 RPG), sei aufgrund des Raumplanungsgesetzes die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer nicht zulässig. Art. 34 Abs. 1 RPG sehe die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5 RPG) und über Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen (Art. 24 RPG) vor. Auch aufgrund des BG vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01) sei keine Beschwerde möglich, da Art. 1 der V vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011), welche am 1. Januar 1989 in Kraft getreten und hier anzuwenden sei, Anlagen wie die hier zu beurteilende Ferienhaussiedlung der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht unterwerfe. Die Beschwerdebefugnis aufgrund von Art. 12 des BG vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) setze voraus, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das BGer überhaupt zulässig sei; letzteres sei hier indessen aufgrund von Art.
34 Abs. 1 und 3 RPG nicht der Fall (BGE 107 Ib 113 E. 2).

2.2. Kann eine behauptete Rechtsverletzung nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, so bleibt zu prüfen, ob die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 OG).

Für eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte fehlt den Beschwerdeführern jedoch die Legitimation. Das BGer macht zwar vom Erfordernis der Betroffenheit in eigenen Interessen eine Ausnahme, wenn Vereinigungen die Beeinträchtigung der Rechte ihrer Mitglieder rügen. Voraussetzung für die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde ist dann allerdings, dass ein grosser Teil der Mitglieder direkt betroffen ist und diese selber zur Beschwerdeführung legitimiert wären (Kälin Walter, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 252 f.; BGE 104 Ib 383 E. 3).

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Betroffen von der Baubewilligung sind Nachbarn; es ist nicht anzunehmen, dass ein grosser Teil der Mitglieder der anzeigestellenden Organisationen in Randa wohnhaft ist.

Es kommt letztlich aber nicht darauf an, ob die Anzeigesteller zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sind, sondern darauf, ob die staatsrechtliche Beschwerde überhaupt zulässig ist. Dies ist hier der Fall (BGE 115 Ib 342).

Eine andere Betrachtungsweise führte dazu, dass es von der Person des Beschwerdeführers abhinge, wer letztinstanzlich zur Beurteilung einer streitigen Angelegenheit zuständig ist. Die Zuständigkeitsordnungen sind indes zwingender Natur und der Verfügungsgewalt von Parteien und Behörden entzogen (Art. 7 Abs. 2 VwVG; Saladin, a. a. O., S. 108 f., Rz. 14.11. und 14.12; Gygi, a. a. O., S. 80 f.).

Somit steht einem Eintreten auf die Aufsichtsbeschwerde bereits der Grundsatz der Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde entgegen.

3. Ob die Ausscheidung der Bauzonen (Art. 15 RPG) in Randa Bundesrecht verletzt, ist hier nicht zu beurteilen.

Da der Erlass des kantonalen Richtplans (1987) sowie dessen Genehmigung durch den Bundesrat am 21. Dezember 1988 erst nach der Genehmigung des Quartierplans durch die zuständige kantonale Behörde erfolgte, ginge es ohnehin nur um die Frage, ob sich aufgrund des Richtplans eine Planrevision als notwendig erwiese und welche Auswirkungen eine solche auf die rechtskräftig erteilte Baubewilligung hätte.

Nach dem Erlass des kantonalen Koordinationsblattes, welches der Bundesrat mit der Genehmigung des Richtplans gefordert hat, wird sich das BRP als zuständige Fachstelle des Bundes (Art. 32 RPG) gegenüber dem Kanton Wallis zur Bundesrechtskonformität der ausgeschriebenen Bauzonen (unter anderem in Randa) äussern können.

4. Auf die Aufsichtsbeschwerde ist daher nicht einzutreten.

Dokumente des Bundesrates

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 71 - 1 Chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité de surveillance les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention d'office contre une autorité.
¹	Chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité de surveillance les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention d'office contre une autorité.
²	Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 71 - 1 Chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité de surveillance les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention d'office contre une autorité.
¹	Chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité de surveillance les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention d'office contre une autorité.
²	Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 102 * - 1 La Confédération assure l'approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force ou à une grave pénurie à laquelle l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. Elle prend des mesures préventives.
¹	La Confédération assure l'approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force ou à une grave pénurie à laquelle l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. Elle prend des mesures préventives.
²	Elle peut, au besoin, déroger au principe de la liberté économique.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 113 * - 1 La Confédération légifère sur la prévoyance professionnelle.
¹	La Confédération légifère sur la prévoyance professionnelle.
²	Ce faisant, elle respecte les principes suivants:
^a	la prévoyance professionnelle conjuguée avec l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité permet à l'assuré de maintenir de manière appropriée son niveau de vie antérieur;
^b	la prévoyance professionnelle est obligatoire pour les salariés; la loi peut prévoir des exceptions;
^c	l'employeur assure ses salariés auprès d'une institution de prévoyance; au besoin, la Confédération lui donne la possibilité d'assurer ses salariés auprès d'une institution de prévoyance fédérale;
^d	les personnes exerçant une activité indépendante peuvent s'assurer auprès d'une institution de prévoyance à titre facultatif;
^e	la Confédération peut déclarer la prévoyance professionnelle obligatoire pour certaines catégories de personnes exerçant une activité indépendante, d'une façon générale ou pour couvrir des risques particuliers.
³	La prévoyance professionnelle est financée par les cotisations des assurés; lorsque l'assuré est salarié, l'employeur prend à sa charge au moins la moitié du montant de la cotisation.
⁴	Les institutions de prévoyance doivent satisfaire aux exigences minimales fixées par le droit fédéral; la Confédération peut, pour résoudre des problèmes particuliers, prévoir des mesures s'appliquant à l'ensemble du pays.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
¹	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
^1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
^1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
^1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
^1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
^a	elle serait due par une collectivité publique;
^b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
^1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
²	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
³	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24 Exceptions prévues hors de la zone à bâtir - En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
^a	l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
^b	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 7 - 1 L'autorité examine d'office si elle est compétente.
¹	L'autorité examine d'office si elle est compétente.
²	La compétence ne peut pas être créée par accord entre l'autorité et la partie.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.