VPB-56.8 - 1991-02-13 - Bundesrat - Plangenehmigung für eine Hochspannungsleitung. Auflage beim Ausbau einer bestehenden Freileitung in einer Landschaft, welche...

VPB 56.8

(Entscheid des Bundesrates vom 13. Februar 1991)

Plangenehmigung für eine Hochspannungsleitung. Auflage beim Ausbau einer bestehenden Freileitung in einer Landschaft, welche sich im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) befindet.

Art. 72 Starkstromverordnung. Art. 6 Abs. 2 NHG.

- Die ungeschmälerte Erhaltung des BLN-Landschaftsschutzgebietes Ruinaulta verlangt die Verkabelung eines Teils der Leitung, und kein Interesse von nationaler Bedeutung steht dieser entgegen.

- Keine Verletzung der Besitzstandsgarantie.

Approbation des plans d'une ligne à haute tension. Charge imposée lors de l'extension d'une ligne aérienne existante, qui traverse un paysage figurant à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP).

Art. 72 OICF Art. 6 al. 2 LPN.

- L'obligation de conserver la région de Ruinaulta intacte dans les conditions fixées par l'IFP exige la mise en câble d'une partie de la ligne et aucun intérêt d'importance nationale ne s'y oppose.

- Aucune violation de droits acquis.

Approvazione di piani di una linea ad alta tensione. Onere imposto per l'ampliamento di una linea aerea esistente in un paesaggio che figura nell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali (IFP).

Art. 72 O sugli impianti a corrente forte. Art. 6 cpv. 2 LPN.

- L'obbligo di conservare intatta la regione di Ruinaulta nelle condizioni stabilite nell'IFP esige il cablaggio di una parte della linea e non vi si oppone nessun interesse d'importanza nazionale.

- Nessuna violazione di diritti acquisiti.

I

A. Die Patvag Kraftwerke AG (hiernach Patvag genannt) plant den Ersatz der in den Jahren 1945/46 zwischen den Kraftwerken Pintrun und Obersaxen / Tavanasa erstellten einsträngigen 60-kV-Holzregelleitung durch eine Betonmastenleitung. Gleichzeitig beabsichtigt die Patvag, die Leitung wegen der grösser gewordenen Versorgungsaufgaben zu verstärken und neu zwei Stränge zu verlegen.

Mit Verfügung vom 18. Mai 1979 hat das Eidgenössische Starkstrominspektorat (EStI) die Leitungsführung im Abschnitt zwischen dem Kraftwerk Pintrun und Flims genehmigt; in einer Auflage ist die Patvag gleichzeitig ersucht worden, zwischen dem Kraftwerk Pintrun und dem Messpunkt Mast 18 nördlich des Crestasees eine neue Lösung zu suchen.

B. Am 21. Dezember 1983 reichte die Patvag dem EStI eine Detailvorlage für den Abschnitt Kraftwerk Pintrun - Messpunkt Mast 18 ein.

Im Laufe des Instruktionsverfahrens haben die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) sowie das Eidgenössische Oberforstinspektorat (heute Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, BUWAL) eine Verkabelung gewisser Teilstrecken verlangt.

Mit Verfügung vom 20. Februar 1987 genehmigte das EStI den Umbau der 60/16-kV-Leitung Pintrun Tavanasa für die Teilstrecken Kraftwerk Pintrun-Val Davos (inkl. Rheinüberquerung) und Plaun la Manalla-Crestasee sowie der 3(16)-kV-Leitung Pintrun-Pumpstation 2 auf der Teilstrecke Kraftwerk Pintrun-Val Davos; gleichzeitig wurde vorbehalten, dass die Kabelstrecke Val Davos - Plaun la Manalla noch der Genehmigung gemäss den Stellungnahmen der ENHK vom 24. August 1984, des Bundesamtes für Forstwesen und Landschaftsschutz (BFL, heute vorerwähntes BUWAL) vom 13. September 1984 und 24. November 1986 sowie des Kantons Graubünden vom 16. Juli 1984 bedürfe.

C. Gegen diese Verfügung hat die Patvag am 20. März 1987 beim EVED eine Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, die geplante Leitung vorbehaltlos als Freileitung zu genehmigen.

Mit Entscheid vom 10. Oktober 1988 ist die Beschwerde kostenfällig abgewiesen worden. Aus der Begründung: Der vorgesehene Umbau der Starkstromanlage und die damit verbundene ausreichende und sichere Energieversorgung des Gebietes Pintrun-Obersaxen stehe im öffentlichen Interesse. Die 60-kV-Freileitung Ems-Tavanasa-Russein inklusive der Abschnitt Kraftwerk Pintrun - Crestasee diene der Grobverteilung und dem Transport der in den vier Kraftwerken im Bündner Oberland erzeugten Energie nach Domat/Ems und an die verschiedenen Unterwerke der angeschlossenen Elektrizitätsversorgungsunternehmen in der Surselva. Ab der Ortschaft Trin bis zum Oberalp bange die ganze Stromversorgung des Vorderrheintals und dessen Seitentälern an dieser Leitung. Vor allem gehe es darum, das landschaftlich reizvolle Gebiet zwischen Val Davos und Plaun la Manalla, das sich im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN), Blatt n° 1902 Ruinaulta, befinde, zu schützen, weshalb anstelle einer Freileitung nur eine Verkabelung in Frage komme; man müsse Schutzgebiete möglichst unversehrt erhalten und folglich auch höhere Erstellungskosten in Kauf nehmen.

D. In der Folge hat die Patvag gegen diesen Entscheid des EVED am 9. November 1988 beim Bundesrat eine Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, die projektierte Leitung integral als Freileitung zu genehmigen; eventualiter sei nur der 3/16-kV-Strang zu verkabeln, und subeventualiter sei eine neue Linienführung für die projektierte Leitung unter Umfahrung des BLN-Gebiets Ruinaulta vorzusehen. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, dass Landschaften, die sich in einem Inventar gemäss Art. 5 und 6 des BG vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) befänden, keinen absoluten Schutz genössen. Im einzelnen bringe eine Verkabelung grössere Nachteile als eine Freileitung; der vorgesehene Kabelrohrblock werde die bestehenden Magerwiesen schwer beeinträchtigen; diese könnten sich nur schwer regenerieren, zumal sie sich in einem steilen Gelände befänden; ferner müssten wegen des Werkverkehrs neue Zubringerstrassen erstellt werden. Würde man an der Kabelvariante festhalten, so müsste zumindest ein anderes, landschaftsverträglicheres Trassee gewählt werden. Ausserdem sei zu beachten, dass eine Freileitung gegenüber einem Kabel eine grössere Versorgungssicherheit biete und bezüglich Erstellungskosten
wesentlich billiger zu stehen komme.

...

II

1. Nach Art. 99 Bst. c OG in Verbindung mit Art. 72 ff . VwVG und Art. 23 des BG vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (ElG, SR 734.0) fallen Beschwerden gegen Verfügungen des EVED in Sachen Plangenehmigung von Hochspannungsleitungen - sei es nun ein generelles Projekt oder ein Ausführungsprojekt (VPB 53.41 A) - in die Zuständigkeit des Bundesrates (VPB 55.19, VPB 54.30, VPB 53.41 A, VPB 40.17, VPB 40.44; Gygi Fritz, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 357; Hess Heinz / Weibel Heinrich, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bern 1986, Bd. 2, S. 209 ff.). Dieser überprüft die angefochtene Verfügung nach Art. 49 VwVG in vollem Umfang.

...

2. Die Beschwerdeführerin beantragt die Genehmigung von Alternativvarianten: entweder sei nur der 3/16-kV-Strang der vorgesehenen Leitung zu verkabeln, oder man habe eine andere Trasseeführung unter Umgehung des BLN-Gebietes Ruinaulta zu wählen. Dazu ist folgendes zu bemerken:

Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist das Plangenehmigungsprojekt des EStI beziehungsweise des EVED, weshalb die Beschwerdeinstanz nach der Rechtsprechung des Bundesrates (VPB 55.19) ausschliesslich dieses Projekt, dagegen nicht noch andere Projektvarianten auf die Bundesrechtskonformität hin zu überprüfen hat. Vor allem wäre es unzulässig, einem an sich bundesrechtskonformen Projekt die Genehmigung zu verweigern zu Gunsten einer anderen noch optimaleren Projektvariante. Der Bundesrat als Beschwerdeinstanz ist nicht berechtigt, in Konkurrenz zur Planungsbehörde unter mehreren Varianten eine andere, ihm besser zusagende Auswahl zu treffen und somit das Planungsermessen der ersten Instanz, des EStI, in Frage zu ziehen, solange kein Beschwerdegrund gegeben ist. Ferner würde die Zulassung neuer Projektvarianten im Beschwerdeverfahren Willkür darstellen, da im Ergebnis der zwingend vorgeschriebene Instanzenzug nicht eingehalten wäre (BGE 99 Ia 322 E. 4a; vgl. unten Ziff. 5a).

3.a. Die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen inklusive die Genehmigung von Plänen für Werke und Anlagen zur Beförderung von Energie ist eine Bundesaufgabe gemäss Art. 2 Bst. b NHG. Bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe haben gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG die Behörden und Amtsstellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Der Schutz des Landschaftsbildes ergibt sich auch schon aus Art. 72 der V vom 7. Juli 1933 über die Erstellung, den Betrieb und den Unterhalt von elektrischen Starkstromanlagen (Starkstromverordnung [im folgenden StVO], SR 734.2); so ist gemäss dieser Bestimmung bei der Erstellung von Freileitungen darauf Rücksicht zu nehmen, dass sie das landschaftliche Bild möglichst wenig stören (vgl. auch Gygi, a. a. O., S. 357).

b. Art. 4 NHG unterscheidet bei den zu schützenden Landschaften und Kulturstätten Objekte von nationaler und solche von regionaler oder lokaler Bedeutung. Für die Objekte von nationaler Bedeutung ist auf das gemäss Art. 5 erstellte Bundesinventar (BLN) zu verweisen. Wird ein Objekt von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes aufgenommen, so wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Von der ungeschmälerten Erhaltung darf nur abgewichen werden, wenn gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung dies verlangen (Art. 6 Abs. 2 NHG; BGE 115 Ib 317 E. 4c).

4.a. Die vorgesehene Kabelstrecke Val Davos - Plaun la Manalla befindet sich im nordöstlichen Teil des BLN-Landschaftsschutzgebietes Ruinaulta. Die Landschaft ist geprägt durch ein reizvolles Wechselspiel von Äckern, Fett- und Magerwiesen sowie von Hecken und Waldstreifen; ferner befinden sich dort beliebte Wanderwege.

b. Was die Landschaftsverträglichkeit der angefochtenen Leitung anbelangt, so ist einer Vernehmlassung der ENHK vom 23. Juni 1989 und des BUWAL vom 26. Juni 1989 zu entnehmen, dass mit der Erstellung einer Freileitung ein Landschaftsbild von hoher Schutzwürdigkeit erheblich beeinträchtigt würde. Folglich komme einzig eine Verkabelung der projektierten Leitung in Frage; vor allem gelte es zu berücksichtigen, dass man anlässlich der Aufnahme des Landschaftsschutzgebiets Ruinaulta in das BLN-Inventar den Perimeter möglichst weit gezogen habe, um auch das von der Leitung betroffene Gebiet zu erfassen; man habe nämlich von Anfang an die Absicht verfolgt, die bestehende Freileitung anlässlich deren Erneuerung zu verkabeln (vgl. dazu auch Ziff. 6.2.13 der Erläuterungen des EDI von 1977 zum BLN-Inventar). Bezüglich der Eingriffe in die Landschaft bei der Erstellung der Kabelleitung bestünden keine Bedenken; würden die Bauarbeiten sachgerecht ausgeführt, müssten für die betroffenen Magerwiesen und Gehölzgruppen keine dauernden, nicht wiederherstellbaren Nachteile in Kauf genommen werden.

Den beiden Stellungnahmen der ENHK und des BUWAL ist ferner zu entnehmen, dass keine bestimmten gleich- oder höherwertigen Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung, welche die ungeschmälerte Erhaltung der im BLN-Gebiet Ruinaulta gelegenen Landschaft in Frage ziehen könnten, entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der Bundesrat weicht daher gemäss seiner ständigen Rechtsprechung vom Entscheid der Vorinstanz nicht ohne Not ab, wenn dieser mit dem Amtsbericht beziehungsweise den Stellungnahmen der Fachstellen des Bundes übereinstimmt (VPB 52.25). Ein Abweichen von der Auffassung der Experten würde sich nur rechtfertigen, wenn deren Expertisen beziehungsweise Stellungnahmen auf einer falschen Auslegung des Gesetzes beruhten oder irrtümliche tatsächliche Feststellungen, Lücken oder Widersprüche enthalten würden (BGE 110 Ib 56 E. 2, BGE 108 Ib 512, BGE 101 Ib 408 E. 3b aa). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin besteht vorliegend kein Anlass, die übereinstimmende Beurteilung der erwähnten Fachinstanzen bezüglich Landschaftsverträglichkeit der geplanten Kabelleitung in Zweifel zu ziehen; das EDI beziehungsweise das BUWAL als Organe der Bundesaufsicht auf dem Gebiet des Landschaftsschutzes und die ENHK als beratendes
Fachorgan des Bundes für Angelegenheiten des Natur- und Heimatschutzes (Art. 1 und 2 der VV vom 27. Dezember 1966 zum BG über den Natur- und Heimatschutz, SR 451.1) hätten ihre Zustimmung zum Plangenehmigungsprojekt verweigern müssen, wenn dieses im Widerspruch zum Bundesrecht gestanden wäre; ebensowenig bestehen Anhaltspunkte, dass diese beiden Fachinstanzen erhebliche, Tatsachen anlässlich der Prüfung übersehen hätten. Ferner macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, der zugrunde gelegte Sachverhalt sei falsch oder widersprüchlich. Daraus ergibt sich, dass die Genehmigung des Plangenehmigungsprojekts durch die Vorinstanz zu Recht erfolgt ist.

5. Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 6 NHG beinhalte schon von der Besitzstandsgarantie her keinen absoluten Vorrang des Landschaftsschutzes; man müsse im einzelnen eine Interessenabwägung vornehmen. Gemäss der Wegleitung des EDI vom 17. November 1980 betreffend die Elektrizitätsübertragung und den Landschaftsschutz (hiernach Wegleitung EDI genannt) dürften Freileitungen Schutzgebiete nur durchqueren, wenn vom Werk aufgezeigt werde, dass die Umfahrung gesamthaft eine untragbare Belastung bewirke und eine Verkabelung technisch nicht möglich sei oder das Schutzgebiet untragbar belaste. Ferner sei es unverhältnismässig, wenn man darauf beharre, dass die Leitung verkabelt werde. Ausserdem sei eine Kabelleitung weniger betriebssicher und somit störanfälliger als eine Freileitung. Hinzu kämen Mehrkosten im Betrage von ungefähr 1,8 bis 2,7 Millionen Franken zuzüglich Teuerung. Aus diesem Grunde beantrage man eine Alternativvariante für eine Freileitung mit einer Trasseeführung unmittelbar neben der Grenze des BLN-Gebiets.

a. Nach Lehre und Rechtsprechung sind neue Anträge beziehungsweise Klageänderungen im Verwaltungsgerichtsverfahren vor dem BGer und im Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem Bundesrat unzulässig; als neu sind solche Anträge zu verstehen, die vorgängig nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens waren (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 256 ff.; Grisel André, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. 2, S. 914; Knapp Blaise, Précis de droit administratif, Basel/Frankfurt am Main 1988, S. 372; BGE 113 Ib 32, BGE 104 Ib 315, BGE 100 Ib 120; VPB 41.102).

Bestehen in Abweichung vom Auflageprojekt Wünsche bezüglich der Leitungsführung, so sind diese im erstinstanzlichen Verfahren möglichst genau und umfassend zu konkretisieren. Es ist dann Aufgabe der ersten Instanz, hier des EStI, die verschiedenen Einwände gegen das Auflageprojekt und die daraus resultierenden Varianten zu beurteilen. Die auf Beschwerde hin tätigen Instanzen haben anschliessend nur noch die Aufgabe, das Genehmigungsprojekt auf seine Rechtmässigkeit hin zu überprüfen; in diese Prüfung sind soweit notwendig auch die im erstinstanzlichen Verfahren diskutierten Varianten miteinzubeziehen; es geht jedoch nicht an, erst in einem Beschwerdeverfahren neue, bis anhin unbekannte Varianten einzubringen. Würde ein solches Vorgehen als zulässig erachtet, so wäre das erstinstanzliche Verfahren, das die Projektevaluation unter Einbezug aller zur Prüfung vorgelegten Varianten zum Gegenstand hat, seines ihm zugedachten Sinnes und Zweckes beraubt (vgl. oben Ziff. 2).

b. Es ist nachfolgend zu prüfen, ob sich gestützt auf die Wegleitung EDI eine andere Leitungsführung aufdrängt. Die erwähnte Wegleitung ist eine Verwaltungsverordnung und soll den Verwaltungsbehörden als Richtlinie beziehungsweise als Empfehlung bei der Anwendung des Bundesrechts über den Landschaftsschutz dienen. Diese Richtlinien beziehungsweise Empfehlungen sind aber nicht drittverbindlich, da sie in der amtlichen Gesetzessammlung nicht veröffentlicht worden sind (Art. 9 Abs. 1 des BG vom 12. März 1948 über die Rechtskraft der bereinigten Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen für die Jahre 1848-1947 und über die neue Reihe der Sammlung, SR 170.513.1; BGE 105 Ib 375 E. 16) und auch keine bundesrechtliche Grundlage im NHG oder in der Vollziehungsverordnung zum NHG haben. Bestimmungen, die sich ausschliesslich an Vollzugsorgane richten - somit keine generellen oder abstrakten Normen darstellen, welche natürlichen oder juristischen Personen Pflichten auferlegen -, sind demnach weder als Rechtssatz noch als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren (Art. 5 Abs. 2 des BG vom 23. März 1962 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das Inkrafttreten ihrer
Erlasse [Geschäftsverkehrgesetz, GVG], SR 171.11; VPB 44.127). Richtlinien oder Empfehlungen sind nur insoweit anwendbar, als sie bundesrechtskonform sind und der Gleichheit in der Rechtsanwendung dienen, somit als Entscheidhilfe zur Anwendung gelangen; sie sind, anders gesagt, bei der Entscheidfindung einzig zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen zulassen (Gygi, a. a. O., S. 290 f.; Moor Pierre, Droit administratif, Bern 1988, Bd. 1, S. 224 ff.; Knapp Blaise, Précis de droit administratif, Basel/Frankfurt am Main 1988, S. 66 ff.; Auer Andreas, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel/Frankfurt am Main 1984, S. 120 ff.).

Ob und inwieweit die Wegleitung EDI bundesrechtskonform ist, kann aber hier dahingestellt bleiben, da deren Ziff. 61 für den Ausgang des Verfahrens so oder so nicht von Bedeutung ist; Ziff. 61 der erwähnten Wegleitung hat folgenden Wortlaut:

«Umfang der Anpassung

Die Anpassung einer bestehenden Anlage umfasst folgende Massnahmen:

Freileitungen in Schutzgebieten:

Es ist ein neues Trassee ausserhalb des Schutzgebietes zu suchen, so dass das Gebiet nicht mehr beeinträchtigt wird. Anstelle der Umfahrung kann das Schutzgebiet auch mit erdverlegtem Kabel durchquert werden, sofern keine ökologischen Gründe dagegen sprechen.

Freileitungen dürfen Schutzgebiete nur durchqueren, wenn vom Werk aufgezeigt wird, dass die Umfahrung gesamthaft eine untragbare Belastung bewirkt und dass eine Verkabelung technisch nicht möglich ist oder das Schutzgebiet untragbar belastet.»

Das von der Beschwerdeführerin mit Plan vom 28. Oktober 1988 vorgeschlagene neue Alternativtrassee beansprucht ebenfalls Land, das im BLN-Perimeter liegt, nämlich rund 380 m ab Val Davos bis zur östlichen Perimetergrenze und ungefähr 100 min einem nordöstlich gelegenen Zipfel; ferner ist die geplante Verkabelung als solche technisch möglich (vgl. unten Bst. d) und führt nach Beendigung der Bauarbeiten zu keiner optischen Beeinträchtigung des BLN-Gebiets; es versteht sich dabei von selbst, dass die Landschaft eine gewisse Zeitdauer braucht, bis die baulichen Eingriffe der Leitungsverlegung vernarbt und unsichtbar geworden sind. Wollte man der Variante der Beschwerdeführerin den Vorzug geben, so müssten nicht nur wie beim Plangenehmigungsprojekt Eingriffe in eine Inventarlandschaft in Kauf genommen werden, sondern es ergäben sich zusätzlich auch Probleme forstpolizeilicher Natur: es müssten voraussichtlich wegen verschiedener unmittelbar benachbarter oder betroffener Waldpartien höhere Masten als ursprünglich vorgesehen erstellt werden; ferner wäre die vorgeschlagene Freileitung zumindest im nordöstlichen Perimeterbereich vom BLN-Gebiet aus einsehbar, wodurch das Schutzobjekt erheblichen Schaden erleiden würde (BGE 115 Ib
322 E. 5e). Daraus ergibt sich, dass Ziff. 61 der erwähnten Wegleitung hier nicht von Bedeutung ist.

Vor allem ist den Akten nicht zu entnehmen, dass bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG vorliegen, welche ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne des Inventars erlauben. Die finanzielle Mehrbelastung bei der Verkabelung trifft nur die Elektrizitätsunternehmung. Die damit verbundenen Mehrkosten sind für die Beschwerdeführerin wirtschaftlich verkraftbar; es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sie in ihrem wirtschaftlichen Bestand gefährdet wäre oder dass die Endverbraucher von elektrischer Energie wegen der in Aussicht genommenen Verkabelung und des damit verbundenen teureren Elektrizitätstransportes Preiszuschläge in Kauf nehmen müssten, die ausserhalb des sonst üblichen Rahmens lägen. Abgesehen davon stellt die finanzielle Mehrbelastung aus der Erstellung der projektierten Kabelleitung für sich allein betrachtet keinen Grund dar, sich für eine Freileitung zu entscheiden, zumal es wie schon erwähnt um den Schutz einer besonders schützenswerten Landschaft geht, die sich in einem BLN-Inventar befindet (BGE 100 Ib 412E. 4). Auch der Hinweis der Beschwerdeführerin, dass sie die Energie zu «günstigsten» Bedingungen zu liefern habe,
entbindet sie nicht von der Pflicht, die bundesrechtlichen Bestimmungen zum Schutze der Landschaft einzuhalten. Ferner ist das nationale oder zumindest regionale Interesse an einer ausreichenden Energieversorgung zu berücksichtigen; es müssen rechtzeitig die notwendigen Einrichtungen geschaffen werden, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, denn es gilt zu verhindern, dass wegen ungenügender Transportleistung von Elektrizität Versorgungsengpässe entstehen können (BGE 115 Ib 311, BGE 100 Ib 404, BGE 99 Ib 70; VPB 53.41 A). Die Tatsache, dass gemäss einem Vertrag zwischen der Beschwerdeführerin und der Elektrizitätswerk Bündner-Oberland AG vom 2. Juni 1986 sich die erstgenannte Unternehmung zur einseitigen Teilbelieferung mit elektrischer Energie an die zweitgenannte Unternehmung in einem bestimmt umschriebenen Umfang verpflichtet, vermag am Ergebnis nicht zu ändern; es ist allgemein üblich, dass sich verschiedene Elektrizitätsgesellschaften zu Verbundsystemen zusammenschliessen und sich mit Energielieferungen aushelfen. Daraus ergibt sich, dass die Verkabelung im vorgesehenen Umfang als Massnahme zum Schutze der Landschaft verhältnismässig ist und zu keinen Beanstandungen Anlass gibt.

c. Die Beschwerdeführerin rügt, dass mit der Genehmigung der Verkabelung die Besitzstandsgarantie verletzt werde. Zu Unrecht. Es geht hier nicht um die Erneuerung oder Instandstellung der bestehenden Leitung im bisherigen Umfang, sondern um einen wesentlichen Ausbau, verbunden mit einer Verstärkung der Kapazität: so sollen eine Leitung mit einem Strang beziehungsweise drei Seilen zu 50/60 kV und eine Leitung mit einem Strang beziehungsweise drei Seilen zu 3/12 kV ersetzt werden durch eine Leitung mit zwei Strängen beziehungsweise 6 Seilen zu 60 kV und durch eine Leitung mit einem Strang beziehungsweise 3 Seilen zu 3/16 kV; mit anderen Worten: die alten Holzleitungsmasten mit insgesamt 6 Seilen werden durch Betonmasten mit neun Seilen und einem Erdungsseil auf drei Auslegern ersetzt. Dieser Vergleich macht deutlich, dass es sich nicht mehr um die eine gleiche Leitung handelt, weshalb die Besitzstandsgarantie hier nicht zum Tragen kommt; sie kann nur dann angerufen werden, wenn der neue Sachverhalt im Vergleich zum alten im wesentlichen unverändert bleibt, was hier nicht der Fall ist. Diese Ansicht deckt sich auch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 6 NHG. Danach bedeutet die Aufnahme einer Landschaft in das
BLN-Verzeichnis nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern dürfe; doch soll der Zustand des Objektes gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden, und allfällige geringfügige Nachteile müssten durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden (BGE 115 Ib 490 mit Hinweisen, ferner BGE 113 Ib 349 E. 5a). Vor allem gilt es, die Landschaft gemäss Ziff. 1902 BLN mit den Sonnenhängen und dem Erika-Föhrenwald sowie der interessanten Trockenflora unversehrt zu erhalten. Diesem Schutzziel läuft der vorgesehene Ersatz der bisherigen Holzmastleitung von ungefähr 12 m Höhe durch Betonmasten von ungefähr 28 m Höhe mit drei Auslegern zuwider; im Endzustand müsste man nicht nur eine geringfügige, sondern eine ganz erhebliche Verschlechterung des Landschaftsbildes in Kauf nehmen. Dies gilt es zu verhindern, denn es geht hier um die Erhaltung einer intakten voralpinen Landschaft, die teilweise landwirtschaftlich genutzt wird; ferner laufen keine anderweitigen gleich- oder höherwertigen Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung (Art. 6 Abs. 2 NHG) wie etwa der Schutz von Mensch, Tier und Sachen dem Landschaftsschutz zuwider. Würde man
anstelle einer Verkabelung eine neue Freileitung mit wesentlich höheren Betonmasten bewilligen, so hätte dies, wenn nicht gar die unwiderrufliche Zerstörung des heutigen Landschaftsbildes, so doch zumindest dessen schwerste Beeinträchtigung zur Folge. Jede andere Betrachtungsweise würde den Inventarschutz seines Inhalts berauben, weshalb die Verkabelung auch unter diesem Gesichtspunkt als verhältnismässig betrachtet werden darf (BGE 113 Ib 349 E. 5a, BGE 114 Ib 85 E. 2a).

d. Die Beschwerdeführerin befürchtet, dass eine verkabelte Leitung nicht dieselbe Betriebs- und Versorgungssicherheit bietet wie eine Freileitung. Diese Befürchtungen sind unbegründet, da die Verkabelung von 60-kV-Leitungen auf einer relativ kurzen Strecke von ungefähr 1,5 km in gut zugänglichem Gelände keine unüberwindlichen technischen Probleme stellt. Ferner hat die neue Leitung mit zwei Strängen nicht nur eine grössere Übertragungskapazität, sondern es ist auch höchst unwahrscheinlich, dass zwei Kabelstränge gleichzeitig einen Schaden erleiden; demzufolge könnte selbst beim Ausfall eines Kabelstranges zumindest der andere Kabelstrang in Betrieb bleiben. Kommt hinzu, dass die vor ein paar Jahren erstellte 50/66-kV-Kabelleitung bei Filisur/Davos, welche mit dem hier vorliegenden Plangenehmigungsprojekt bezüglich der baulichen Schwierigkeiten im Gelände mehr oder weniger vergleichbar ist, längere und steilere Aufstiege zu bewältigen hatte als das hier zur Diskussion stehende Kabelteilstück zwischen Val Davos und Plaun la Manalla. Die am Vergleichsort erstellte Kabelleitung hat sich betrieblich bewährt; selbst die Wiederherstellung der standortgemässen Vegetation war unproblematisch, obwohl die Kabelleitung von Filisur
nach Davos nicht wie hier auf rund 800 m ü. M., sondern auf ungefähr 1080 m ü. M. zu liegen kam.

e. Endlich geht die Beschwerdeführerin auch fehl, wenn sie dem EStI die Fachkompetenz abspricht, das vorliegende Plangenehmigungsprojekt fachtechnisch zu prüfen und zu beurteilen.

Das EStI hat gemäss den Bestimmungen der V vom 24. Oktober 1967 über das Eidgenössische Starkstrominspektorat (im folgenden VO, SR 734.24) die Kontrolle über die elektrischen Starkstromanlagen; ferner obliegt dem EStI die Prüfung und die Genehmigung der Planvorlagen neuer Starkstromanlagen (Art. 1 und Art. 2 Bst. a VO). Andere Fachinstanzen für diese Materie gibt es nicht; die Beschwerdeführerin verzichtet denn auch darauf, einen Beweisantrag zu stellen, die Plangenehmigungsvorlage durch jemand anders im Sinne einer Oberexpertise begutachten zu lassen. Es bleibt daher abschliessend nur noch zu erwähnen, dass die Beschwerdeinstanz vom Untersuchungsgrundsatz her nicht verpflichtet ist, von sich aus weitere Abklärungen vorzunehmen, da sich hierzu aus den Akten keine Anhaltspunkte ergeben (BGE 110 V 52E. 4a).

6. Die Beschwerde wird daher abgewiesen.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens hat die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu bezahlen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).

Dokumente des Bundesrates

SR 734.2 Verordnung vom 30. März 1994 über elektrische Starkstromanlagen (Starkstromverordnung) - Starkstromverordnung Starkstromverordnung Art. 72 Vorbereiten der Arbeitsstelle - 1 Vor Beginn der Arbeiten an Hochspannungsanlagen muss die Arbeitsstelle nach den folgenden fünf Sicherheitsregeln vorbereitet werden:
¹	Vor Beginn der Arbeiten an Hochspannungsanlagen muss die Arbeitsstelle nach den folgenden fünf Sicherheitsregeln vorbereitet werden:
^a	freischalten und allseitig trennen;
^b	gegen Wiedereinschalten sichern;
^c	auf Spannungslosigkeit prüfen;
^d	erden und kurzschliessen;
^e	gegen benachbarte, unter Spannung stehende Teile schützen.
²	Ist die Erdung und Kurzschliessung von der Arbeitsstelle aus nicht sichtbar, müssen allseitig der Arbeitsstelle zusätzliche Erdungen oder andere gleichwertige Schutzmassnahmen vorgesehen werden. Kabelanlagen sind davon ausgenommen.
³	Bei gasisolierten Anlagen, in denen eine Spannungsprüfung nach Absatz 1 nicht möglich ist, muss die allseitige Trennung an Ort überprüft und der abgetrennte Anlageteil mit eingebauten Schnell- oder Arbeitserdern geerdet werden.
⁴	Bei Arbeiten an Niederspannungsanlagen darf auf das Erden und Kurzschliessen verzichtet werden, wenn keine Gefahr von Spannungsübertragung oder Rückeinspeisung besteht.

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 6 - 1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient.21
¹	Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient.21
²	Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 6 - 1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient.21
¹	Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient.21
²	Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 72 - Die Beschwerde an den Bundesrat ist zulässig gegen:
^a	Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	erstinstanzliche Verfügungen über leistungsabhängige Lohnanteile des Bundespersonals.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 49 - Der Beschwerdeführer kann mit der Beschwerde rügen:
^a	Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens;
^b	unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes;
^c	Unangemessenheit; die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat.

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 2 - 1 Unter Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Artikel 24sexies Absatz 2 der Bundesverfassung12 ist insbesondere zu verstehen:13
¹	Unter Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Artikel 24sexies Absatz 2 der Bundesverfassung12 ist insbesondere zu verstehen:13
^a	die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen durch den Bund, seine Anstalten und Betriebe, wie Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung, Nationalstrassen, Bauten und Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen;
^b	die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen und Transportanstalten (mit Einschluss der Plangenehmigung), von Werken und Anlagen zur Beförderung von Energie, Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten sowie Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen;
^c	die Gewährung von Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen, wie Meliorationen, Sanierungen landwirtschaftlicher Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes und Verkehrsanlagen.
²	Entscheide kantonaler Behörden über Vorhaben, die voraussichtlich nur mit Beiträgen nach Absatz 1 Buchstabe c verwirklicht werden, sind der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt.15

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 3 - 1 Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.17
¹	Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.17
²	Sie erfüllen diese Pflicht, indem sie:
^a	eigene Bauten und Anlagen entsprechend gestalten und unterhalten oder gänzlich auf ihre Errichtung verzichten (Art. 2 Bst. a);
^b	Konzessionen und Bewilligungen nur unter Bedingungen oder Auflagen erteilen oder aber verweigern (Art. 2 Bst. b);
^c	Beiträge nur bedingt gewähren oder ablehnen (Art. 2 Bst. c).
³	Diese Pflicht gilt unabhängig von der Bedeutung des Objektes im Sinne von Artikel 4. Eine Massnahme darf nicht weitergehen, als es der Schutz des Objektes und seiner Umgebung erfordert.
⁴	...18

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 4 - Beim heimatlichen Landschafts- und Ortsbild, den geschichtlichen Stätten sowie den Natur- und Kulturdenkmälern gemäss Artikel 24sexies Absatz 2 der Bundesverfassung19, sind zu unterscheiden:
^a	Objekte von nationaler Bedeutung;
^b	Objekte von regionaler und lokaler Bedeutung.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 63 - 1 Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
¹	Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Verfahrenskosten, bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt. Ausnahmsweise können sie ihr erlassen werden.
²	Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht.
³	Einer obsiegenden Partei dürfen nur Verfahrenskosten auferlegt werden, die sie durch Verletzung von Verfahrenspflichten verursacht hat.
⁴	Die Beschwerdeinstanz, ihr Vorsitzender oder der Instruktionsrichter erhebt vom Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmasslichen Verfahrenskosten. Zu dessen Leistung ist dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist anzusetzen unter Androhung des Nichteintretens. Wenn besondere Gründe vorliegen, kann auf die Erhebung des Kostenvorschusses ganz oder teilweise verzichtet werden.102
^4bis	Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien. Sie beträgt:
^a	in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 100-5000 Franken;
^b	in den übrigen Streitigkeiten 100-50 000 Franken.103
⁵	Der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühren im Einzelnen.104 Vorbehalten bleiben Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005105 und Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 19. März 2010106.107