BGE-72-I-391

S. 391 / Nr. 68 Verwaltungs- und Disziplinarrecht (i)

BGE 72 I 391

68. Sentenza 18 ottobre 1946 nella causa Confederazione svizzera contro lo
Stato del Cantone Ticino.

Regeste:
Art. 954 CC e att. 11 della tariffa ticinese per le operazioni nel registro
fondiario. Delimitazione tra la tassa e la cosiddetta contribuzione mista
(tassa e imposta).
Art. 954 ZGB und Art. 11 des Tessiner Grundbuchgebührentarifs. Abgrenzung von
Gebühr und Steuer bei Gemengsteuern.
Art. 951 CC et 11 du tarif tessinois concernant le registre foncier.
Distinction des parts afférentes à l'émolument et à l'impôt dans le cas de
contributions dites «mixtes» qui comprennent à la fois ces deux espèces de
redevances.

Ritenuto in fato:
A. L'art. 121 della legge generale sul registro fondiario (LGRF), promulgata
dal Cantone Ticino il 2 febbraio 1933, dispone: «Il Gran Consiglio determina
con speciale regolamento le tasse dovute dagli interessati per le iscrizioni
nel registro fondiario, dopo che ne sia stata decretata l'entrava in vigore
(art. 954 CCS)».
In applicazione di questo disposto, il Gran Consiglio ticinese emanava,
mediante decreto legislativo 9 settembre

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1941, la tariffa per le operazioni nel registro fondiario (TRF), il cui art.
11 è del seguente tenore:
«Per l'iscrizione di un trapasso di immobili a titolo oneroso, di successione
ereditaria o di legato, la tassa è di:
cent. 40 per cento franchi sino a fr. 2000 di valore
cent. 50 per cento franchi fr. 4000 di valore
cent. 60 per cento franchi fr. 10000 di valore
cent. 70 per cento franchi fr. 50000 di valore
cent. 90 per cento franchi fr. 100000 di valore
fr. 1.10 per cento franchi oltre fr. 100000 di valore
Per l'iscrizione delle permute, i valori dei fondi permutati vengono
addizionati.»
B. Durante gli anni 1942, 1943 e 1944, la Confederazione acquistò vari
terreni nei dintorni di Lodrino per la costruzione d'un campo d'aviazione
militare.
Gli uffici del registro fondiario chiesero il pagamento delle tasse previste
dall'art. 11 TRF; dei notai che avevano rogato gli atti di compravendita
alcuni pagarono queste «tasse», altri invece si rifiutarono di solverle,
invocando l'art. 10 della logge federale sulle garanzie politiche e di polizia
in favore della Confederazione o l'art. 164 dell'Organizzazione militare (OM).
Con lettera 29 settembre 1944 il Dipartimento di giustizia del Cantone Ticino
segnalò al Dipartimento militare federale (DMF) un siffatto rifiuto, che a suo
giudizio appariva ingiustificato, poichè l'art. 10 della legge sulle garanzie
esonera la Confederazione soltanto dalle imposte dirette e l'art. 164 OM non
può essere applicato alle tasse riscosse dagli uffici del registro fondiario
pel trapasso degli immobili, le quali non sono altro che il corrispettivo
dovuto allo Stato per la responsabilità incombentegli a dipendenza della
conservazione e della regolare tenuta del registro fondiario.
Il primo novembre 1944, il DMF rispose che la Confederazione era
effettivamente tenuta a pagare, come aveva pagato in altri cantoni, le tasse
d'iscrizione nel registro fondiario: le obiezioni sollevate contro un siffatto
pagamento erano dovute ad un malinteso.
Il DMF versò integralmente gli ammontari chiesti, in tutto 4384 fr. 10, così
ripartiti:

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a) tasse giusta l'art. 11 TRF fr. 3863.90
b) tasse giusta altre disposizione della TRF:
estratti, art. 35 fr. 50.--
iscrizione di servitù, art. 17 fr. 10.--
cancellazioni, art. 18b fr. 9.70
comunicazioni d'ufficio, art. 41 fr. 10.-- fr. 79.70
c) marche da bollo fr. 83.--
d) tasse d'archivio fr. 354.--
e) spese postali e telefoniche fr. 3.50
fr. 4384.10
Con lettera 22 gennaio 1945 il DMF comunicò al Dipartimento cantonale di
giustizia che, esaminata nuovamente la pratica, era giunto alla conclusione
che non si potevano considerare quali tasse le somme in parola, come risultava
del resto dalla decisione con cui il Consiglio federale aveva approvata la
TRF, ma erano effettivamente delle imposte, alle quali non sono soggetti i
trapassi d'immobili a scopi militari.
Il 28 febbraio 1945, la Direzione degli aerodromi militari a Dübendorf chiese
il rimborso della somma pagata di fr. 4384,10.
Avendo il Consiglio di Stato respinto una tale richiesta con decisione 20
aprile 1945, la Confederazione fece notificare un precetto esecutivo al
Cantone Ticino che interpose opposizione.
a. Con domanda 3 ottobre 1945 la Confederazione svizzera, rappresentata dal
DMF, conveniva, davanti al Tribunale federale, lo Stato del Cantone Ticino ai
sensi dell'art. 111 lett. a OGF, chiedendo che le siano restituiti i suddetti
fr. 4384,10.
Rispondendo, il Cantone Ticino ha dichiarato di essere disposto a restituire
le tasse d'archivio ammontanti a fr. 354 ed i diritti di bollo elevantisi a
fr. 83, ma ha invece chiesto il rigetto della domanda pel rimanente.
Considerando in diritto:
1. ...
2. Il registro fondiario è un'istituzione di diritto civile federale. Ne
segue che in massima il diritto federale disciplina il funzionamento del
registro fondiario e

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segnatamente le condizioni, alle quali gli interessati possono ottenere le
iscrizioni. L'art. 954 CC lascia tuttavia ai Cantoni il diritto di decidere se
delle tasse debbano essere riscosse per queste iscrizioni e, nell'affermativa,
di fissarne l'ammontare. Gli importi che i Cantoni sono cosi autorizzati a
riscotere sono delle tasse nel senso tecnico del termine e più specialmente
delle tasse dette amministrative (RU 66 I 8; HOMBERGER, commento, note 1 e 3
all'art. 954 CC). Si tratta della rimunerazione del servizio reso dallo Stat
(BLUMENSTEIN, Schw. Steuerrecht, pag. 5; HOMBERGER, note 1 e 3 ad art. 954 CC;
RU 53 I 482; 66 I 100). Nella misura in cui non si tratta più d'una siffatta
rimunerazione a motivo delle aliquote stabilite dalla tariffa cantonale, il
diritto dei Cantoni non si basa più sull'art. 954 CC. Ma, siccome questo
disposto non limita in alcun modo la sovranità fiscale dei Cantoni, essi sono
liberi di riscotere, per l'iscrizione d'un atto, diritti destinati
semplicemente ad alimentare la Cassa cantonale e a procurarle delle entrate
per coprire le spese generali dello Stato, diritti che hanno quindi il
carattere d'un'imposta (RU 38 I 534; 40 I 320; 48 I 542; 49 I 501; 53 I 191;
HOMBERGER, nota 3 all'art. 954 CC). In massima il Cantone ha il diritto di
fondere la tassa d'iscrizione nel registro fondiario con l'imposta indiretta
sull'atto, cui quest'iscrizione si riferisce. Si è allora di fronte ad una
cosiddetta contribuzione mista, che ha contemporaneamente il carattere d'una
tassa e quello d un imposta (RU 53 I 478; BLUMENSTEIN, loc. cit., pag. 7 e
199; HOMBERGER, nota 3 all art. 954 CC). Anche cantonalmente possono però
risultarne delle difficoltà quando si debba applicare una disposizione che
concerne le imposte ad esclusione delle tasse, o viceversa.
3. Contrariamente alla tesi principale dell'attrice, non si può condannare
il Cantone Ticino a restituire integralmente gli ammontari riscossi perchè non
si tratterebbe affatto di tasse.
A torto l'attrice invoca a questo proposito, nel suo reclamo 22 gennaio 1945 e
nella sua domanda giudiziale,

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la sentenza pronunciata dal Tribunale federale il 27 ottobre 1938 su ricorso
della Confederazione svizzera contro il Cantone di Lucerna (RU 64 I 296). Se,
in quella sentenza, il Tribunale federale ha ammesso integralmente l'esonero
della Confederazione, gli è che il Cantone di Lucerna non contestava nè poteva
del resto contestare che i diritti chiesti avessero esclusivamente il
carattere d'un'imposta (RU 64 I 300, consid. 2). Non si era in presenza d'una
contribuzione mista, ma d'un puro diritto di mutazione. La lite era sorta
perchè il Cantone di Lucerna sosteneva a torto che l'art. 164 cp. 2 OM non
abbracciasse i diritti di mutazione e, subordinatamente, esonerasse soltanto
gli immobili della Confederazione già acquistati e adibiti a scopi militari.
La lite e le questioni litigiose si presentavano quindi diversamente che in
concreto, ove il Cantone Ticino riconosce che l'acquisto dei terreni di
Lodrino da parte della Confederazione non potrebbe essere colpito, ostando
l'art. 164 cp. 2 OM, da un'imposta cantonale, ma sostiene che la TRF, e
segnatamente il suo art. 11, non prevedono un diritto di mutazione.
A torto l'attrice nega completamente il carattere di tassa agli ammontari
previsti dall'art. 11 TRF pel motivo che la loro importanza varierebbe secondo
il valore dell'immobile cui l'iscrizione si riferisce e potrebbe quindi
raggiungere un ammontare molto elevato. Una siffatta affermazione non tiene in
alcun conto i princìpi posti dalla giurisprudenza del Tribunale federale, che
precisa segnatamente la sentenza 9 dicembre 1927 su ricorso Lonza (RU 53 I 472
e seg.).
Secondo questa giurisprudenza, la tassa può essere fissata non soltanto con
riguardo alle spese occasionate dall'operazione richiesta, ma anche in
considerazione della spesa totale che causa allo Stato l'insieme del servizio
istituito per adempiere la funzione, a motivo della quale la prestazione ha
potuto essergli domandata. È stato quindi ammesso che, per le tasse
d'approvazione dei conti di tutela, potevasi tener conto della spesa totale

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dell'organo di controllo (RU 29 I 45) e, per i diritti di bollo in materia
giudiziaria, delle spese causate allo Stato dall'amministrazione della
giustizia (RU 33 I 127 e 608 /609). Cosi pure, per quanto concerne gli
emolumenti delle iscrizioni nel registro fondiario, la sentenza Lonza (RU 53 I
486) ammette che si può prendere in considerazione l'insieme delle spese
occasionate dall'istituzione del registro fondiario.
D'altra parte, secondo la giurisprudenza, si può tenere calcolo, accanto
all'elemento «spese», dell'interesse che rappresenta l'operazione pel
richiedente. Le tasse possono quindi variare, non soltanto secondo la misura
dell'utilizzazione del servizio pubblico, ma anche secondo l'entità degli
interessi in causa (ammontare della sostanza del pupillo, valore dell'immobile
trapassato, importo della garanzia ipotecaria, ecc.), e ciò anche in modo che
le tasse pagate per le operazioni importanti possano compensare eventualmente
l'insufficienza delle tasse previste pel caso in cui l'interesse in causa è
minimo. In altri termini, le tasse possono essere non soltanto proporzionali,
ma, entro certi limiti, anche progressive (RU 53 I 486 /487; sentenza 10
dicembre 1926 su ricorso Gurtner).
Se, trattandosi di tasse d'utilizzazione, si è talora ammesso che potevano
essere stabilite secondo il valore della prestazione per l'utente, anche
quando il loro gettito dovesse superare l'onere imposto allo Stato e lasciare
quindi un utile (RU 52 I 44), cosi non è per le tasse amministrative. È quanto
dichiarano più o meno esplicitamente le suddette sentenze Gurtner e Lonza.
Quest'ultima sentenza riserva il caso in cui, a motivo dell'importo
eccezionalmente elevato d'una «tassa», le entrate d'un esercizio eccedessero
le uscite. Ma è ovvio che non potrebbe più trattarsi di tasse, quando,
normalmente, il loro gettito, oltre che coprire il costo del servizio
pubblico, lascia un utile notevole che va in aumento dei mezzi generali di cui
dispone lo Stato per sopperire alle spese pubbliche: allora. secondo la
definizione stessa delle due nozioni. si

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lascia il campo della tassa per entrare in quello dell'imposta.
Se si esamina la TRF ticinese alla luce di questi principi, si deve rilevare
anzitutto che, nel caso della procedura d'approvazione, le autorità ticinesi
erano state invitate ad esaminare se il gettito delle tasse eccederebbe
notevolmente le spese causate al Cantone dagli uffici del registro fondiario,
e avevano ammesso che cosi era. Ma, benchè fossero state avvertite che, in
queste condizioni, non si sarebbe trattato di tasse propriamente dette, le
autorità ticinesi hanno tuttavia voluto mantenerle, data la situazione
generale del loro Cantone e, a questo scopo, mettersi eventualmente al
beneficio del diritto riconosciuto ai Cantoni di cumulare la tassa
d'iscrizione nel registro fondiario con un'imposta indiretta di mutazione.
Risulta bensì dalla duplica che l'aliquota massima, la quale era nel progetto
del quindici per mille, è stata ridotta all'undici per mille. Tuttavia non
risulta che con tale riduzione s'intendesse contenere il gettito delle tasse
nei limiti delle spese occasionate dalla tenuta del registro fondiario.
D'altra parte, come rileva il Consiglio federale nella sua decisione di
approvazione, il fatto che, contrariamente a quanto era avvenuto
precedentemente, le autorità ticinesi hanno adottato per la tariffa la forma
del decreto legislativo indica che esse intendevano entrare, ove occorresse,
nel terreno fiscale.
...
4. Per stabilire se e in quale misura le tasse litigiose siano delle
imposte, occorre indagare, sulla scorta dei principi posti dalla
giurisprudenza, quale è la spesa totale che rappresenta pel Cantone Ticino il
registro fondiario, poichè essa è il limite che il gettito delle tasse non può
eccedere normalmente.
Sorge anzitutto la questione di sapere ciò che si debba includere nelle spese
concernenti il registro fondiario. Nella lettera 9 marzo 1939 all'Ufficio
federale del registro fondiario, il Dipartimento cantonale di giustizia
prendeva

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in considerazione soltanto le spese necessarie per assicurare la tenuta
regolare del registro, ossia essenzialmente il costo degli uffici del registro
fondiario. Giusta i dati forniti dalla parte convenuta, pel periodo di quattro
anni che è trascorso dall'entrata in vigore della TRF, la spesa annua è stata
in media di fr. 239762, ossia, in cifra tonda, di fr. 240000, mentre il
gettito annuo medio delle «tasse» si è elevato a fr. 457332, ossia, in cifra
tonda, a fr. 460000 Se ne conchiude che le «tasse» previste dalla TRF sono
grosso modo troppo elevate di metà. Un siffatto risultato è stato voluto,
poichè nella lettera summenzionata del Dipartimento cantonale di giustizia si
dichiarava che, secondo i calcoli fatti, «le entrate superano in modo più che
sensibile le spese e che quindi questo ramo dell'amministrazione statale è
notevolmente attivo.»
Ma si potrebbe chiedersi se possano entrare in linea di conto anche le spese
d'impianto del registro fondiario. La risposta dev'essere negativa. In virtù
della legge ticinese 2 febbraio 1933 sul registro fondiario, i proprietari
interessati debbono contribuire sia alle spese delle misurazioni catastali
preliminari all'impianto propriamente detto del registro (art. 80), sia alle
spese di quest'impianto (art. 119). Se ne deve dedurre che solo in tale misura
lo Stato intende mettere queste spese a carico degli interessati. Cosi stando
le cose, le «tasse» previste dall'art. 121 della legge e dalla TRF sono
destinate a coprire le sole spese risultanti dal normale funzionamento
dell'istituzione. La prova che cosi sia sta nel fatto che, quando dovette
indicare se le «tasse» previste dal progetto della TRF rimarrebbero nei limiti
delle tasse propriamente dette, il Dipartimento cantonale di giustizia prese
in considerazione le spese relative alla tenuta del registro fondiario,
escluse quelle d'impianto. Questo modo di vedere è del resto conforme alla
retta nozione della tassa amministrativa, che presuppone l'esistenza d'un
apparato amministrativo messo, in virtù della logge, alla disposizione del
pubblico. Ciò non è in contrasto con la giurisprudenza che accenna alla
«Gesamtkosten der

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staatlichen Anstalt» (RU 53 I 485). Infatti la giurisprudenza fa capo a questa
nozione unicamente per opporre la spesa generale, che comporta per lo Stato
l'attività del servizio in causa, alle spese speciali causate dalla
prestazione chiesta, spese che talora si sono considerate come sole entranti
in linea di conto per determinare l'importanza della tassa.
Giova infine osservare che il registro fondiario, se rende servizio
direttamente ai privati, presenta pure un grande interesse pubblico dal lato
della sicurezza del diritto e dei negozi, segnatamente in materia di credito
immobiliare. Anche questa considerazione induce a non tenere conto delle spese
d'impianto pel calcolo delle aliquote delle tasse.
5. Da quanto si è andati esponendo la riduzione di metà delle tasse
dell'art. 11 TRF si giustifica completamente, anche se, come il Tribunale
federale ha dichiarato nella sentenza Lonza (RU 53 I 489), devesi considerare,
fissando le tasse del registro fondiario, la responsabilità dei Cantoni a
dipendenza della tenuta di esso (art. 955 CC).
Nonostante questa riduzione, l'aliquota massima della TRF ticinese supera la
tassa massima del 4 della tariffa vallesana che nel caso Lonza le autorità
vallesane stesse non avevano ritenuto di poter applicare e che, a motivo
dell'importanza del valore in causa (prestito ipotecario di 25 milioni)
avevano ridotta all'1,75Promille. Come allora, cosi in concreto il Tribunale
federale deve riservare il caso in cui la tassa ridotta di metà della tariffa
ticinese fosse applicata a trapassi d'immobili o a pegni immobiliari di valore
particolarmente elevato.
6.Nei precedenti considerandi si è trattato soltanto della «tassa» dell'art.
11 TRF. Quanto alle «tasse» previste da altre disposizioni della tariffa,
ossia dagli art. 35 (estratti), 17 (iscrizione di servitù), 18b
(cancellazione) e 41 (comunicazione d'ufficio), si deve rilevare ch'esse non
eccedono i limiti delle tasse vere e proprie, come nella decisione
d'approvazione il Consiglio federale ha

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espressamente rilevato per quanto concerne gli estratti conformemente all'art
105 cp. 3 RRF. Non si potrebbe quindi ammettere che la Confederazione ne sia
esonerata in concreto; pure escluso è l'esonero per i disborsi e le spese
postali, al quale l'attrice ha del resto rinunciato nella sua replica.
Siccome, d'altra parte, il convenuto ha ammesso, in ossequio alla
giurisprudenza, di restituire i diritti di bollo e le tasse d'archivio, ne
segue che dell'importo versatogli di fr. 4384.10 il Cantone Ticino deve
restituire:
a) la metà delle «tasse» riscosse in virtù dell'art. 11 TRF, ossia fr.
3863.90: 2 = fr. 1931.95
b) i diritti di bollo » 83.--
c) le tasse d'archivio » 354.--
e complessivamente fr. 2368.95
Il Tribunale federale pronuncia:
La domanda è accolta parzialmente. Di conseguenza lo Stato del Cantone Ticino
deve restituire alla Confederazione svizzera la somma di fr. 2368.95 con
l'interesse del 5% a contare dal 28 maggio 1945.