BGE-54-I-422 - 1928-01-01 - DTF - Diritto amministrativo e diritto internazionale pubblico - Umfang der Steuerfreiheit des Bundes nach Art. 7 Garantiegesetz. Liegenschaften, welche zu einem...

S. 422 / Nr. 56 Steuerstreitigkeiten zwischen Bund und Kantonen (d)

BGE 54 I 422

56. Urteil vom 16. November 1928 i.S. Eidgenossenschaft gegen Bern.

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Regeste:
Umfang der Steuerfreiheit des Bundes nach Art. 7 Garantiegesetz.
Liegenschaften, welche zu einem vom Bunde verwalteten «Fonds» (testamentarisch
ihm von einem Privaten mit einer gesonderten Zweckbestimmung zugewendeten und
dafür ausgeschiedenen Vermögen) gehören.

A. Die am 5. Januar 1898 in Bern gestorbene Frau Marie Berset geb. Müller
hatte zum Erben der Hälfte ihres Vermögens die Schweiz. Eidgenossenschaft
eingesetzt mit der Auflage, aus dem Ererbten auf dem zum Nachlass gehörenden
Melchenbühlgute in Muri bei Bern ein Asyl für alte ehrbare Lehrer und
Lehrerinnen, Erzieher und Erzieherinnen sowie Lehrer- und Erzieherswitwen
einzurichten und zu erhalten. Nach dem Testamente sollte der Anstalt die
«Eigenschaft einer selbständigen juristischen Person verschafft werden». Der
Bundesrat wurde ersucht, die Aufsicht über die Anstalt zu übernehmen oder
durch eine von ihm zu bezeichnende Behörde ausüben zu lassen; im ferneren
wurde ihm die Wahl des jeweiligen Vorstehers der Anstalt und
Vermögensverwalters und der Erlass eines Anstaltsreglements und der übrigen
notwendigen Anordnungen überlassen. Die Erbschaft ist von der
Eidgenossenschaft angetreten und das vorgesehene Asyl auf Grund des vom
Bundesrat am 16. Juli 1901 erlassenen Organisationsreglements mit
Ausführungsbestimmungen in Betrieb gesetzt worden. Art. 2 dieses
Organisationsreglements bestimmt, dass die Bedürfnisse der Anstalt aus

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dem Ertrage ihres Vermögens und aus den Eintrittsgeldern der Pfleglinge
bestritten werden: die Verwaltung «der der Anstalt zustehenden Kapitalien»
soll durch das eidgen. Finanzdepartement nach den für die Vermögensverwaltung
der Eidgenossenschaft aufgestellten Vorschriften geschehen. In Art. 3 wird dem
Bundesrate ferner die Aufsicht über die Anstalt vorbehalten und deren Ausübung
dem Departement des Inneren übertragen. Schon vorher, kurz nach dem Tode der
Erblasserin hatte der Testamentsvollstrecker Notar Gerster in Bern von sich
aus, ohne das Einverständnis des Bundesrates einzuholen, an die kantonalen
Behörden das Gesuch gestellt, der Berset-Müller-Stiftung auf Grund des
kantonalen Rechts (Satzung 27 des bernischen ZGB) die juristische
Persönlichkeit verleihen zu wollen. Der bernische Grosse Rat entsprach diesem
Gesuche durch Dekret vom 23. November 1898.
Nachdem auf den zum Stiftungsvermögen gehörenden Liegenschaften in den
Gemeinden Bern, Bolligen, Muri und Worb bisher die bernische Vermögenssteuer
unbeanstandet entrichtet worden war, verlangte das eidgen. Finanzdepartement
am 26. November 1924 unter Berufung auf Art. 2 des Bundesgesetzes vom 23.
Dezember 1851 betr. die politischen und polizeilichen Garantien zu Gunsten der
Eidgenossenschaft (Garantiegesetz) von den Steuerverwaltungen der genannten
Gemeinden die Versetzung dieser Liegenschaften in das steuerfreie
Grundeigentum ab 1925. Die kantonale Steuer-Rekurskommission schützte den
Steuerbefreiungsanspruch mit Entscheiden vom 20. Februar 1926 gegenüber dem
Widerspruch der kantonalen Steuerverwaltung und der Gemeinden Muri und
Bolligen. Auf Beschwerde der Zentralsteuerverwaltung des Kantons Bern hob
jedoch das bernische Verwaltungsgericht diese Rekursentscheide auf und
erklärte mit Urteilen vom 19. September 1927, zugestellt 18. Juli 1928 die
streitigen Liegenschaften als vermögenssteuerpflichtig, mit der Begründung:
mit

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den «unter der Verwaltung des Bundes stehenden Fonds» in Art. 7 Garantiegesetz
könnten nur solche gemeint sein, die zum Vermögen des Bundes gehörten. Hier
habe man es aber nicht mit Bundesvermögen, sondern mit Eigentum einer
selbständigen zivilrechtlichen Stiftung im Sinne von Art. 80 ff . ZGB zu tun.
Dass die Stiftung unter der Aufsicht des Bundesrats stehe und er durch von ihm
bezeichnete Organe die Verwaltung führen lasse (Art. 83 und 84 ZGB), sei für
die zu entscheidende Frage unerheblich. Auch wenn es sich um im Eigentum des
Bundes stehendes, lediglich in seiner Verwendung gebundenes Vermögen handelte,
wäre zudem die Steuerfreiheit nicht gegeben, weil die in der zitierten
Gesetzesvorschrift für die Steuerfreiheit von «Liegenschaften, Anstalten und
Materialien» des Bundes aufgestellte Voraussetzung, dass die betreffenden
Objekte unmittelbar Bundeszwecken dienten, auch für Liegenschaften gelten
müsse, die Bestandteil eines derartigen Zweckvermögens (Fonds im weiteren
Sinne des Wortes) bildeten. Bundeszwecke seien aber nur die dem Bund durch das
öffentliche Recht, nicht auch die ihm durch privatrechtliche Verfügungen, wie
ein Testament, übertragenen Aufgaben.
B. - Mit Eingabe vom 20. August 1928 hat hierauf das eidgen. Finanzdepartement
namens der Eidgenossenschaft beim Bundesgericht das Begehren gestellt, es sei
festzustellen, dass die Berset-Müller Stiftung als Bundesfonds für ihr
bewegliches und unbewegliches Vermögen Steuerfreiheit geniesse und dass daher
die vom Kanton Bern und den Gemeinden Bern, Bolligen, Muri und Worb für die
Jahre 1925 und folgende geforderte Grundsteuer nicht geschuldet sei. Es wird
daran festgehalten, dass die Steuerbefreiung des Art. 7 Garantiegesetz sich
auf die der Verwaltung des Bundes unterstehenden Fonds (gebundenen
Zweckvermögen) schlechthin, ohne Rücksicht auf ihre Zusammensetzung und die
Art jener Zweckbestimmung erstrecke. Der von den kantonalen

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Behörden angerufene Passus: «welche unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt
sind» könne sich gramatikalisch nur auf den Satzteil «sowie diejenigen
Liegenschaften, Anstalten und Materialien», nicht auf die diesem Satzteil
vorangehenden Worte beziehen. Dass die abweichende Annahme des
Verwaltungsgerichts unrichtig sei, folge übrigens schon daraus, dass
anderenfalls auch die Bundeskasse nur insoweit steuerfrei wäre, als sie
unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt sei, eine Bestimmung, die «natürlich
überhaupt keinen Sinn hätte», Ob für diese absolute Steuerfreiheit der Fonds
ein «vernünftiger Grund» bestehe, sei heute nicht mehr zu untersuchen. Nachdem
das Garantiegesetz sie vorsehe, hätten die Kantone sich eben damit abzufinden.
Es liege zudem nichts Stossendes darin, wenn die Bundesfonds, die als
gebundene Zweckvermögen dem Bunde keine Einnahmen verschaffen, nicht mit
Steuern belastet werden dürfen. Im Urteile des Bundesgerichts in Sachen Aargau
und Möriken (BGE 45 I 217) habe es sich nicht um Liegenschaften gehandelt,
welche bestimmungsgemäss zu einem vom Bunde verwalteten Fonds gehören, sondern
um solche, welche der Bund (unter Vorbehalt der Ablieferung eines Zehntels des
Verkaufspreises an eine Stiftung) gemäss den testamentarischen Bestimmungen
frei habe veräussern können. Das Urteil vermöge daher kein Präjudiz für den
vorliegenden Fall zu bilden.
C. - Das Verwaltungsgericht und die Zentralsteuerverwaltung des Kantons Bern
haben auf Abweisung der Beschwerde angetragen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Es handelt sich um eine Steuerstreitigkeit zwischen dem Bund und einem
Kanton, zu deren Beurteilung der Staatsgerichtshof auf Grund von Art. 179 OG
zuständig ist. Unter diese Zuständigkeitsnorm fallen trotz Art. 12
Garantiegesetz heute auch Anstände

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darüber, ob bestimmte Vermögensteile nach Art. 7 des genannten Gesetzes die
Befreiung von kantonalen Steuern geniessen (BGE 40 I 404 Erw. 1; 45 I 225 Erw.
1).
2.- Nach Art. 7 Schlusstitel zum ZGB behalten Anstalten oder Stiftungen, die
unter dem bisherigen Rechte die Persönlichkeit erlangt hatten, sie unter dem
neuen Rechte bei, auch wenn sie nach dessen Bestimmungen die Persönlichkeit
nicht erlangt hätten; die bereits bestehenden juristischen Personen, für deren
Entstehung nach dem ZGB die Eintragung in das öffentliche Register
erforderlich ist, müssen jedoch diese Eintragung, auch wenn sie nach dem
bisherigen Rechte nicht vorgesehen war, binnen fünf Jahren nach dem
Inkrafttreten des neuen Rechtes nachholen und werden nach Ablauf dieser Frist
ohne Eintragung nicht mehr als juristische Person anerkannt. Es ist heute
unbestritten, dass eine solche Eintragung im Handelsregister hinsichtlich der
Berset-Müller Stiftung entgegen der Annahme des bernischen Verwaltungsgerichts
in seinen Urteilen vom 19. September 1927 nie stattgefunden hat. Auch wenn man
annimmt, dass damit die Stiftung, weil eine privatrechtliche, nicht
öffentlichrechtliche und deshalb von der erwähnten Übergangsbestimmung
betroffen (MUTZNER, Kommentar zu Art. 7 SchlT Nr. 2), vom 1. Januar 1917 an
die Rechtspersönlichkeit verloren habe und ihr Vermögen infolgedessen trotz
der Testamentsklausel, welche die Errichtung einer selbstständigen Anstalt,
vorsah, heute auch steuerrechtlich als Teil des Bundesvermögens zu betrachten
sei, ist indessen der geltend gemachte Steuerbefreiungsanspruch nicht
begründet.
3.- Art. 7 des Garantiegesetzes lautet: «Die Bundeskasse und alle unter der
Verwaltung des Bundes stehenden Fonds, sowie diejenigen Liegenschaften,
Anstalten und Materialien, welche unmittelbar für Bundeszwecke bestimmt sind,
dürfen von den Kantonen mit keiner direkten Steuer belegt werden.» Es ist
zuzugeben, dass

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durch die Einschränkung des Relativsatzes: «welche unmittelbar für
Bundeszwecke bestimmt sind» nur die gerade vorher genannten Objekte -
Liegenschaften, Anstalten und Materialien - nicht auch «die unter der
Verwaltung des Bundes stehenden Fonds» betroffen sein können. Die Einschiebung
des hinweisenden Fürwortes «diejenigen» erst vor «Liegenschaften» in
Verbindung mit der Abtrennung des anschliessenden Satzteiles vom vorangehenden
durch das Wort «sowie» lassen eine andere Deutung nach den grammatikalischen
Regeln schlechterdings nicht zu. Daraus ergibt sich indessen noch nicht der
von der Klage gezogene Schluss. Um zu der gänzlichen Steuerbefreiung auch der
hier im Streite liegenden Liegenschaften zu gelangen, muss die Klage den
Begriff «Fonds» in dem weiten Sinne jedes vom Bunde für einen bestimmten Zweck
ausgesonderten und bereitgestellten oder ihm von einem Dritten mit einer
solchen gesonderten Zweckbestimmung zugewendeten Vermögenskomplexes überhaupt
auslegen, gleichgültig aus welchen Vermögensgegenständen er zusammengesetzt
ist und welcher Art jener Zweck ist. So ausgelegt enthält die Bestimmung aber
einen inneren Widerspruch. Denn wenn darin einerseits die Steuerbefreiung
«allen unter der Verwaltung des Bundes stehenden Fonds» schlechthin
zugesichert ist, so wird sie anderseits nach dem Wortlaut den «Liegenschaften»
ebenso allgemein und ohne Unterscheidung nur unter der Voraussetzung gewährt,
dass sie unmittelbar Bundeszwecken dienen. Die Frage, wie es sich mit
Liegenschaften verhält, die Bestandteil eines für einen besonderen Zweck
ausgesonderten gebundenen Zweckvermögens bilden, ob sie ebenfalls unter die
letztere Beschränkung fallen oder an der hievon unabhängigen Steuerfreiheit
der «Fonds» teilnehmen, kann demnach nicht an Hand des Wortlautes des Art. 7
Garantiegesetz allein entschieden werden. Es muss dafür auf den Zusammenhang
und Zweckgedanken der ganzen Vorschrift

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zurückgegangen werden. Eine solche logische Interpretation führt aber zum
Ergebnis, dass unter den «Fonds» nur bewegliches Vermögen dieser Art
verstanden sein kann. Darauf weist zunächst schon der Umstand hin, dass das
Gesetz die Fonds auf eine Linie mit der Bundeskasse stellt. Denn dieser
Begriff kann zweifellos nur bewegliches Vermögen: Geld und Geldeswert
umfassen. Wollte man darunter das Finanzvermögen des Bundes überhaupt im
Gegensatz zum Verwaltungsvermögen, d. h. alle Vermögensstücke verstehen, die
ihm durch ihren Kapitalwert oder ihre Erträgnisse die Mittel zur Erfüllung
seiner Aufgaben verschaffen, so würde für den Vorbehalt, den das Gesetz bei
den «Liegenschaften, Anstalten und Materialien» macht, nämlich dass sie
unmittelbar d. h. durch ihren Gebrauch einem Bundeszwecke dienen müssen,
überhaupt kaum etwas übrig bleiben, weil alsdann auch die als blosse
Kapitalanlage erworbenen Immobilien gleichwohl als Teil der «Bundeskasse» von
der Besteuerung durch die Kantone befreit bleiben würden. Es ist zudem nicht
einzusehen, was den Bundesgesetzgeber hätte veranlassen können, die
Liegenschaften des Bundes dergestalt steuerlich verschieden zu behandeln, je
nachdem sie Teil eines gesonderten Zweckvermögens (Fonds im weiteren Sinne)
sind oder nicht. Wenn Liegenschaften, die nicht zu einem Spezialfonds gehören,
andererseits für den Bund nur als Kapitalanlage, nicht durch ihren Gebrauch in
Betracht kommen, der kantonalen Besteuerung unterliegen, obwohl ihre
Erträgnisse als in die Bundeskasse fallende Einnahmen mit zur Bestreitung der
öffentlichen Bedürfnisse des Bundes dienen, so kann unmöglich angenommen
werden, dass das Gesetz demjenigen Grundbesitz eine weitergehende
Steuerbefreiung habe zugestehen wollen, der dem Bunde von einem Dritten mit
einer Zweckbestimmung zugewendet worden ist, die nicht einmal ein Bundeszweck
zu sein braucht. Dies wäre aber die Folge der von der Klage vertretenen

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Auslegung. Der Vorbehalt, dass die Liegenschaften unmittelbar für Bundeszwecke
bestimmt sein müssen, beruht offenbar auf der Erwägung, dass der Grundbesitz
das erste, natürliche Steuerobjekt ist, auf das das Gemeinwesen, in dem sich
die Grundstücke befinden, vor allem soll zählen können. Deshalb soll auch ein
Grundstück der Besteuerung nur insoweit entgehen, als es als solches durch
seinen Bestand eine öffentliche Aufgabe des Bundes erfüllt oder miterfüllen
hilft, nicht wo es sich lediglich um eine Geldanlage handelt, wie auch ein
Privater sie vornehmen könnte und die ebensogut auch anders getroffen werden
könnte. Von diesem Standpunkte aus kann es aber keinen Unterschied ausmachen,
ob eine bestimmte Liegenschaft zum allgemeinen Vermögen des Bundes gehört oder
einem Spezialfonds (gebundenen Zweckvermögen) einverleibt ist. Die
Beschränkung der Steuerfreiheit durch den erwähnten Vorbehalt muss sich
vielmehr auf alle Liegenschaften schlechthin beziehen. Auf diesem Boden steht,
trotz der Bestreitung der Klage, auch schon das frühere Urteil des
Bundesgerichts in Sachen Gemeinde Möriken und Kanton Aargau gegen
Eidgenossenschaft. Auch die Liegenschaften, welche die Erblasserin in jenem
Falle im Testament als veräusserliche bezeichnet hatte, waren deshalb nicht
freies Vermögen, indem ihr Ertrag, wie das «nach Abzug der Legate verbleibende
Kapitalvermögen» überhaupt, testamentsgemäss ebenfalls den Zwecken des
Landesmuseums, nämlich zur Verwaltung, Unterhaltung, Verschönerung und
Verbesserung der Gebäude und Anlagen des Schlossgutes Wildegg und zur
Anschaffung geeigneter altertümlicher Gegenstände dienen sollte, ein
Sachverhalt, auf den gerade die Klagebeantwortung des Bundesrates in jenem
Verfahren mit Nachdruck hinwies (vgl. BGE 45 I 223 unten). Träfe die Deutung,
welche das eidgen. Finanzdepartement dem Art. 7 Garantiegesetz heute geben
will, zu, so wären demnach auch alle diese Grundstücke als

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Bestandteil eines dem Bunde vermachten zweckgebundenen Fonds ohne weiteres
steuerfrei gewesen und es hätte sich eine Untersuchung und Unterscheidung
danach erübrigt, inwiefern die durch das Vermächtnis Effinger erworbenen
Liegenschaften unmittelbar zum Museumsobjekt selbst gehören oder für den
Museumszweck nur durch ihren Kapital- und Ertragswert in Betracht kommen. Im
kantonalen Verfahren, nicht in der Klageschrift ans Bundesgericht hat sich das
eidgen. Finanzdepartement für seine Auffassung auch auf die Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurfe des Garantiegesetzes vom 1.
Dezember 1851 (Bbl 1851 III S. 251 ff.) berufen, wo bei Besprechung des Art. 7
einleitend bemerkt wird: «In Art. 7 wird vorgeschlagen, dass die
eidgenössischen Fonds und diejenigen Vermögensobjekte, welche unmittelbar für
Bundeszwecke bestimmt sind, von den Kantonen nicht mit direkten Steuern belegt
werden sollen.» Wenn hier allgemein bloss von Fonds einerseits und anderen
Vermögensobjekten die Rede ist, ohne dass eine Unterscheidung nach der
Zusammensetzung des Fondsvermögens gemacht würde, so findet sich aber im
weiteren Verlaufe der Botschaft eine Äusserung, welche umgekehrt gerade
geeignet ist, die Ansicht zu unterstützen, dass mit den Fonds nur Geld und
Geldeswert, nicht andere zu einem Zweckvermögen gehörende Vermögensstücke
gemeint sein sollten: «Das Gesagte soll namentlich gelten von dem gesamten
Kapitalvermögen, der Kasse und denjenigen Gegenständen, welche direkt für
Bundeszwecke bestimmt sind.» Massgebend muss im übrigen der im Gesetz selbst
zum Ausdruck kommende Wille sein. BLUMENSTEIN (Kommentar zum bernischen
Steuergesetz Art. 7 S. 28) und die Abhandlung von SCHMITZ über die
Steuerfreiheit des Bundes (in der Schweiz. Zeitschrift für Volkswirtschaft und
Sozialpolitik Bd. 32 S. 100 ff. insbesondere 104), welche beide den Begriff
Fonds in dem von der Klage

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vertretenen weiteren Sinne aufgefasst wissen wollen, stützen sich dafür
ebenfalls ausschliesslich auf den Wortlaut des Artikels («alle unter der
Verwaltung des Bundes stehenden Fonds»). Irgendeine Auseinandersetzung mit dem
Widerspruch, der sich bei dieser Deutung gegenüber dem ebenso allgemein
lautenden Vorbehalte für die «Liegenschaften» ergibt und eine Widerlegung der
sonstigen, sachlichen Bedenken, die einer solchen Auslegung entgegenstehen,
findet sich in beiden Äusserungen nicht.
Die heute in Betracht kommenden Liegenschaften bilden aber Bestandteil einer
Zuwendung eines Dritten an den Bund, deren Zweck überhaupt kein Bundeszweck
ist. Sie dienen also einem solchen nicht einmal mittelbar, durch ihren Ertrag,
wie denn auch die Klage selbst deren Steuerfreiheit keineswegs aus einem
derartigen Zusammenhang mit Bundeszwecken, sondern ausschliesslich aus der
angeblichen Steuerfreiheit der unter der Verwaltung des Bundes stehenden
gebundenen Zweckvermögen (Fonds) überhaupt ohne Rücksicht auf die Art ihrer
Zweckbestimmung herleitet. Ob dafür allenfalls die Steuerfreiheit nach Art. 7
Ziff. 3 des bernischen StG beansprucht werden könnte, ist nicht zu
untersuchen, weil ein solcher Anspruch im vorliegenden Verfahren nicht
erhoben, sondern ausschliesslich die bundesrechtliche Exemtion des Art. 7
Garantiegesetz angerufen wird.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird abgewiesen.

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 84 - 1 Le fondazioni sono sottoposte alla vigilanza degli enti pubblici (Confederazione, Cantone o Comune) a cui appartengono per la loro destinazione.
¹	Le fondazioni sono sottoposte alla vigilanza degli enti pubblici (Confederazione, Cantone o Comune) a cui appartengono per la loro destinazione.
^1bis	I Cantoni possono sottoporre alla vigilanza della competente autorità cantonale le fondazioni di pertinenza comunale.110
²	L'autorità di vigilanza provvede affinché i beni siano impiegati conformemente al fine della fondazione.
³	Se hanno un interesse ad accertare che la fondazione sia amministrata conformemente alla legge e all'atto di fondazione, i beneficiari e i creditori della fondazione, il fondatore, gli autori di conferimenti aggiuntivi, nonché i membri attuali e gli ex membri del consiglio di fondazione possono contestare gli atti e le omissioni degli organi della fondazione dinanzi all'autorità di vigilanza.111

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 84 - 1 Le fondazioni sono sottoposte alla vigilanza degli enti pubblici (Confederazione, Cantone o Comune) a cui appartengono per la loro destinazione.
¹	Le fondazioni sono sottoposte alla vigilanza degli enti pubblici (Confederazione, Cantone o Comune) a cui appartengono per la loro destinazione.
^1bis	I Cantoni possono sottoporre alla vigilanza della competente autorità cantonale le fondazioni di pertinenza comunale.110
²	L'autorità di vigilanza provvede affinché i beni siano impiegati conformemente al fine della fondazione.
³	Se hanno un interesse ad accertare che la fondazione sia amministrata conformemente alla legge e all'atto di fondazione, i beneficiari e i creditori della fondazione, il fondatore, gli autori di conferimenti aggiuntivi, nonché i membri attuali e gli ex membri del consiglio di fondazione possono contestare gli atti e le omissioni degli organi della fondazione dinanzi all'autorità di vigilanza.111

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