1C_467/2021 - 2022-03-22 - Procedura amministrativa - Plainte administrative; citation à comparaitre par téléphone; protection des donnée, responsabilité de l'Etat

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 467/2021

Arrêt du 22 mars 2022

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Direction de la sécurité et de la justice de l'Etat de Fribourg,
case postale, 1701 Fribourg,

Police cantonale fribourgeoise,
place Notre-Dame 2, 1701 Fribourg.

Objet
Plainte administrative; citation à comparaître par téléphone; protection des données, responsabilité de l'Etat,

recours contre l'arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, du 10 août 2021
(601 2020 245 - 601 2020 246 - 601 2020 247 -
601 2020 248).

Faits :

A.
Par lettre du 16 mai 2020, A.________ s'est adressé à la police cantonale fribourgeoise en indiquant qu'un agent l'avait contacté la veille par téléphone afin de convenir d'une date pour son audition à la suite d'une plainte déposée contre lui. Il estimait que son numéro de téléphone portable privé avait été obtenu illicitement et devait être supprimé de la base de données de la police; il avait demandé au Ministère public la récusation de l'agent de police qui l'avait contacté et l'avait traité de "procédurier"; il formait une plainte administrative à ce sujet. Par la suite, se fondant sur la loi cantonale sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp, RS/FR 16.1), il a réclamé deux indemnités d'un franc symbolique pour atteinte à la sphère privée et pour avoir été traité de "procédurier", ainsi que deux indemnités de dépens de 100 fr. pour le dépôt de la plainte administrative et de ses déterminations.
Par décision du 7 décembre 2020, la Direction de la sécurité et de la justice du canton de Fribourg (DSJ) a rejeté la plainte administrative et la demande en responsabilité. Selon le droit cantonal, la police pouvait traiter sans autorisation les données personnelles nécessaires à l'accomplissement de ses tâches. Le numéro de téléphone ne constituait pas une donnée sensible ou intime et l'appel téléphonique n'était pas une mesure de contrainte illicite. Les conditions pour une réparation morale n'étaient pas réunies et l'intéressé n'avait pas droit à des dépens.

B.
A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois. Il concluait à ce que soit constatée l'illicéité du traitement de son numéro de téléphone, à ce qu'il soit ordonné à la police cantonale de transmettre tous les renseignements nécessaires sur le traitement de ce numéro et à ce que ce numéro soit supprimé du dossier. Il demandait en outre 100 fr. d'indemnité pour les écrits déposés et un franc de réparation morale pour l'usage du terme "procédurier" à son encontre. Après avoir enregistré le recours sous deux numéros de causes (l'une relative à la plainte administrative, l'autre concernant l'action en responsabilité), la Cour administrative a statué par un même arrêt du 10 août 2021 et a rejeté les recours. L'appel téléphonique n'avait pas pour but de convoquer le recourant mais de fixer une date pour son audition, un mandat écrit lui ayant été notifié ultérieurement. Un numéro de téléphone ne faisait pas partie des données sensibles ou intimes au sens de la loi cantonale sur la protection des données (LPrD, RS/FR 17.4). Les dispositions spécifiques de la loi cantonale sur la police (LPol, RS/FR 551.1) habilitaient la police à traiter et à conserver les données nécessaires
à l'accomplissement de ses tâches d'investigation et de recherche de preuves, de sorte qu'il n'y avait pas de traitement illicite de données et de droit à la destruction ou à une indemnisation. L'atteinte subie par l'usage du terme "procédurier" n'était pas suffisante pour justifier une réparation morale. L'assistance judiciaire a été refusée au recourant et les frais, par 300 fr., ont été mis à sa charge.

C.
Par actes séparés du 23 août 2021, A.________ forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel. S'agissant du recours en matière de droit public, il demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à la Chambre administrative afin qu'elle lui alloue ses conclusions, avec une indemnité de dépens de 900 fr. au moins pour la procédure cantonale. Subsidiairement, il conclut à la réforme de l'arrêt attaqué, dans le même sens. S'agissant du recours constitutionnel, le recourant demande également le renvoi de la cause à la Chambre administrative afin qu'elle lui alloue 100 fr. d'indemnité pour ses écritures et un franc de réparation morale pour avoir été traité de "personne procédurière". Subsidiairement, il demande la réforme dans le même sens de l'arrêt attaqué et l'allocation de 600 fr. de dépens pour l'instance fédérale. Le recourant requiert dans ses deux recours l'assistance judiciaire ainsi que l'effet suspensif. Ce dernier a été admis par ordonnance du 9 septembre 2021 en ce qui concerne les frais de la procédure mis à la charge du recourant.
La cour cantonale se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. La Police cantonale conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La DSJ se réfère à sa propre décision ainsi qu'à l'arrêt attaqué, et conclut au rejet du recours pour autant que recevable.

Considérant en droit :

1.
Les deux recours sont dirigés contre une même décision et posent tous deux la question du traitement prétendument illicite de données personnelles par un organe de l'Etat. C'est la raison pour laquelle ils ont été enregistrés sous un même numéro de cause et feront l'objet d'un seul arrêt (cf. art. 119 al. 2 LTF). En principe, l'art. 119 al. 1 LTF impose que le recours ordinaire et le recours constitutionnel soient présentés dans un même mémoire y compris lorsque, comme en l'espèce, les deux recours sont dirigés contre des points différents du même arrêt (JEAN-MAURICE FRÉSARD, in: Commentaire de la LTF, 2ème éd. 2009, n° 2 ad art. 119). Toutefois, il serait formaliste à l'excès de déclarer les recours irrecevables au motif qu'ils sont formés dans deux écritures séparées, leur ampleur étant limitée, sans prolixité, et les deux mémoires ayant été produits simultanément; il ne se justifie pas non plus de les retourner au recourant (cf. art. 42 al. 5 LTF) afin qu'il les relie en un seul acte.

1.1. Le recours en matière de droit public est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public relative à la protection des données (art. 82 let. a LTF) par une autorité de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF). Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui rejette l'ensemble de ses prétentions en rapport avec le traitement de ses données personnelles. Il dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de cette décision (art. 89 al. 1 let. b et c LTF). Les conclusions principales et subsidiaires du recours sont recevables au regard de l'art. 107 LTF.

1.2. Le recours constitutionnel est dirigé contre le refus de prestations fondées sur la loi cantonale sur la responsabilité de l'Etat. Il s'agit d'une contestation de droit public. Dans la mesure où les prétentions du recourant sont largement inférieures à la valeur litigieuse de 30'000 fr. fixée à l'art. 85 al. 1 let. a LTF, le recours constitutionnel subsidiaire est en soi recevable (art. 113 LTF). Le recourant a, dans ce cadre également, qualité pour recourir (art. 115 LTF).
Il y a lieu par conséquent d'entrer en matière sur les deux recours.

2.
A l'appui de son recours en matière de droit public, le recourant invoque sur le fond les art. 6 et 8 CEDH ainsi que 13 Cst. Il se plaint en outre d'une application arbitraire du droit cantonal, soit des art. 2, 31a et 38a LPol et des dispositions de la LPrD. Il estime que le traitement de son numéro de téléphone à des fins policières constituerait une atteinte grave aux droits fondamentaux précités, ainsi qu'une mesure de contrainte. Aucune base légale n'autoriserait une telle collecte de données relevant de la sphère intime et un tel usage sans son autorisation. Il ne s'agirait pas d'une citation au sens du CPP et l'autorité aurait arbitrairement retenu qu'un mandat écrit lui avait été adressé par la suite. Se plaignant en outre d'une violation de son droit d'être entendu, le recourant se plaint de n'avoir reçu aucune réponse à sa demande d'information sur la collecte de son numéro. En outre, l'arrêt attaqué se contenterait de mentionner les art. 8 CEDH et 13 Cst., sans autre motivation.

2.1. Selon la jurisprudence, la conservation de données personnelles dans les dossiers de police porte une atteinte au moins virtuelle à la personnalité de l'intéressé, dont la protection est garantie aux art. 8 CEDH et 13 Cst., en tant que ceux-ci peuvent être utilisés ou, simplement, être consultés par des agents de la police ou être pris en considération lors de demandes d'informations présentées par certaines autorités, voire même être transmis à ces dernières (ATF 126 I 7 consid. 2a et les arrêts cités; voir aussi, ATF 138 I 256 consid. 4 et arrêt 1C 51/2008 du 30 septembre 2008 consid. 3.1 in ZBl 110/2009 p. 388). Pour être admissible, cette atteinte doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; arrêt 1C 363/2014 du 13 novembre 2014 consid. 2, SJ 2015 I 128). La loi cantonale sur la protection des données pose des exigences similaires (art. 4 à 6 LPrD). L'art. 4 LPrD dispose en particulier que l'organe public n'est en droit de traiter des données personnelles que si une disposition légale le prévoit ou, à défaut, si les dispositions réglant l'accomplissement de sa tâche l'impliquent.
Selon la jurisprudence, l'atteinte à la sphère privée doit reposer sur une base légale formelle lorsqu'elle est grave (art. 36 al. 1 , deuxième phrase, Cst.; ATF 130 I 65 consid. 3.3; 126 I 112 consid. 3b). A défaut, le Tribunal fédéral examine sous l'angle restreint de l'arbitraire l'existence d'une base légale, laquelle peut se trouver, en pareil cas, dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause générale (ATF 129 I 173 consid. 2.2; 123 I 112 consid. 7a; 122 I 360 consid. 5b/bb, et les arrêts cités). Pour le surplus, le Tribunal fédéral vérifie librement si un intérêt public ou les droits de tiers justifient la restriction à la liberté personnelle, et si celle-ci est conforme au principe de la proportionnalité (ATF 128 II 259 consid. 3.3).
Contrairement à ce que soutient le recourant, l'atteinte invoquée ne peut être qualifiée de grave: selon ses indications, la police s'est limitée à utiliser un numéro de téléphone que le recourant avait mentionné dans différentes dénonciations écrites qu'il avait lui-même déposées auprès des autorités, et auxquelles la police avait accès (cf. par comparaison, ATF 138 I 256 consid. 6.1 concernant la sauvegarde de données personnelles dans le système d'information POLIS, qui n'a pas été considérée comme une atteinte grave). Il s'agit de l'obtention et de l'utilisation ponctuelle d'une donnée personnelle (qui, comme on le verra ci-dessous, ne constitue pas une donnée sensible) et non de collecte ou de traitement systématique de données par la police. Il en découle notamment que l'examen du droit cantonal est limité à l'arbitraire.

2.2. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 144 IV 136 consid. 5.8; 144 I 170 consid. 7.3). Dans ce contexte, le recours est soumis aux exigences accrues
de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 145 II 32 consid. 5.1; 137 V 57 consid. 1.3; 133 II 396 consid. 3.2).

2.3. Selon l'art. 38a LPol, la police cantonale est habilitée à traiter les données personnelles nécessaires à l'accomplissement des tâches qui lui incombent en vertu de la présente loi (données de police; al. 1). Le traitement des données de police est régi par la LPrD ainsi que par la LPol (al. 2). A l'évidence, la convocation d'une personne afin d'être entendue constitue une tâche liée à la constatation des infractions et à la collecte de preuves (art. 2 al.1 let. b LPol). A cette fin, la police peut utiliser un numéro de téléphone qui se trouverait déjà dans ses dossiers ou auquel elle aurait accès par un autre moyen; en effet, selon l'art. 38d LPol, la police peut, aux conditions de la LPrD, conserver les données qu'elle a recueilli dans l'accomplissement de ses tâches en vue de la réutiliser à des fins de police (al. 1).
En l'occurrence, la police cantonale a expliqué devant l'instance précédente que le numéro de téléphone du recourant figurait sur différentes dénonciations écrites qu'il avait lui-même déposées, et auxquelles la police avait accès. La donnée en question a donc bien été collectée auprès de l'intéressé ou à tout le moins de manière reconnaissable pour lui, et non à son insu au sens de l'art 95 al. 2 CPP. Par ailleurs, l'appel téléphonique n'a pas été effectué pour convoquer le recourant (en contournant les règles applicables aux mandats de comparution - art. 201 CPP), mais pour connaître les dates auxquelles celui-ci était disponible, en vue d'une citation ultérieure. La mesure en question n'était assortie d'aucun moyen coercitif et il ne saurait dès lors s'agir, comme le prétend le recourant, d'une mesure de contrainte au sens des art. 196 ss CPP. La cour cantonale a considéré, en se fondant sur les déterminations de la police cantonale, qu'un mandat écrit avait été notifié par la suite au recourant; celui-ci le conteste en invoquant une constatation inexacte des faits (art. 97 LTF). Du point de vue du traitement des données personnelles, seule est déterminante la question de savoir si la police était habilitée à effectuer l'appel
téléphonique litigieux. La question de savoir si et de quelle manière le recourant a été formellement convoqué par la suite n'est ainsi pas pertinente. La correction du vice invoqué n'est ainsi pas susceptible d'influer sur l'issue de la cause, et le grief relatif à l'établissement des faits doit lui aussi être rejeté.
Sur le vu de ce qui précède, l'obtention et l'utilisation du numéro de téléphone du recourant reposaient sur une base légale claire que constituent les art. 4 LPrD, 38a et 38d LPol. Le recourant se prévaut en vain des dispositions relatives aux données sensibles (notamment l'art. 8 LPrD qui impose un devoir de diligence accru, et l'art. 38c LPol qui permet une collecte pour autant que les besoins de l'enquête l'exige). L'art. 3 let. c LPrD définit les données sensibles comme étant les données sur les opinions ou activités religieuses, philosophiques ou politiques, la santé, la sphère intime ou l'appartenance à une race, les mesures d'aide sociale ou encore les sanctions pénales ou administratives. Tel n'est pas le cas d'un simple numéro de téléphone, d'une adresse ou d'autres données officielles généralement accessibles par divers moyens et qui ne révèlent rien sur la personnalité ou l'intimité de l'intéressé.

2.4. Outre qu'elle reposait sur une base légale, la conservation et l'utilisation du numéro de téléphone du recourant répondaient à un intérêt public. La jurisprudence admet en effet que la conservation des données personnelles dans les dossiers de police tient à leur utilité potentielle pour la prévention, l'investigation et la répression des infractions pénales et poursuit ainsi des buts légitimes liés à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales (arrêt de la CourEDH Khelili contre Suisse du 18 octobre 2011, § 59). En outre, le principe de la proportionnalité est respecté puisque l'autorité s'est ainsi contentée de prendre contact avec l'intéressé pour l'informer de l'existence d'une plainte pénale à son encontre et convenir d'une date pour son audition, ce qui était dans l'intérêt de la procédure pénale mais aussi du recourant lui-même puisque cela permettait de le convoquer à une date qui lui convenait. Les conditions posées aux art. 8 CEDH et 13 Cst. pour une atteinte - en l'occurrence légère - à la sphère privée sont ainsi réunies et le grief doit être écarté.

2.5. Il en va de même du grief formel selon lequel l'instance précédente se serait contentée de mentionner les deux dispositions conventionnelle et constitutionnelle précitées: l'instance précédente a en effet dûment vérifié si la LPrD avait été correctement appliquée, examinant ainsi si les conditions d'une restriction aux dispositions précitées étaient réalisées. Cela constitue une motivation suffisante au regard du droit d'être entendu.

2.6. Le recourant se plaint également à tort de ce qu'il n'ait pas été statué sur sa demande d'information sur la collecte de son numéro. L'autorité intimée a en effet indiqué de quelle manière elle s'était procurée le numéro en question, ce qui répond aux interrogations du recourant et satisfait à son droit d'être entendu. Dans la mesure où il a été constaté à juste titre qu'il n'y avait pas de traitement illicite de données, le recourant n'avait droit ni à une constatation, ni à une cessation, ni à une suppression, sous réserve des règles évoquées dans l'arrêt cantonal sur le délai de conservation des données au sens de l'art. 38d al. 1 LPol. Le recourant ne fait en particulier pas valoir, a satisfaction de droit (cf. art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF, ainsi que le consid. 3.1 ci-dessous s'agissant des devoirs de motivation), que l'autorité aurait agi de manière illicite à ce sujet.

2.7. Invoquant l'art. 29 al. 3 Cst., le recourant estime que la cour cantonale lui aurait refusé à tort l'assistance judiciaire dans la mesure notamment où la cause n'était pas dénuée de chances de succès. Il estime en outre qu'il avait droit à des dépens en vertu de l'art. 137 al. 1 du code cantonal de procédure et de juridiction administrative (CPJA, RS/FR 150.1).

2.7.1. L'art. 29 al. 3 Cst. conditionne notamment l'octroi de l'assistance judiciaire gratuite à l'existence de chances de succès (cf. ATF 139 III 396 consid. 1.2; 139 I 206 consid. 3.3.1). Une procédure est dépourvue de chances de succès lorsque les perspectives de l'emporter sont notablement plus faibles que les risques de perdre, de sorte qu'une personne raisonnable renoncerait à s'y engager. Une personne indigente ne doit pas se lancer, parce qu'elle plaide aux frais de la collectivité, dans des démarches vaines qu'une personne raisonnable n'entreprendrait pas si, disposant de moyens suffisants, elle devait les financer de ses propres deniers (cf. ATF 142 III 138 consid. 5.1; 140 V 521 consid. 9.1).

2.7.2. Sur le vu de ce qui précède, en particulier des explications données par l'autorité de première instance et de l'existence de bases légales claires habilitant la police à utiliser le numéro de téléphone du recourant, l'absence de chances de succès ne peut qu'être confirmée. Par ailleurs, dès lors qu'il succombait dans la procédure de recours, le recourant n'avait pas droit à des dépens. Il n'y a aucune application arbitraire de l'art. 137 CPJA.
Le recours en matière de droit public doit dès lors être rejeté dans la mesure où il est recevable.

3.
Dans son recours constitutionnel subsidiaire, le recourant se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal, soit des dispositions de la LPrD sur l'indemnisation et de la LResp sur le tort moral. Invoquant par ailleurs les dispositions de droit civil (art. 49 CO, 28 et 28a CC), il estime que le fait d'avoir été traité de "personne procédurière" par son interlocuteur lui aurait causé une atteinte suffisamment grave pour justifier une indemnité symbolique de 1 fr. L'absence de plainte pénale de sa part serait sans pertinence puisque la protection de l'honneur est plus étendue en droit civil qu'en droit pénal.
S'agissant de l'application du droit cantonal (y compris des règles de droit fédéral à titre de droit cantonal supplétif), le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral est limité à l'arbitraire.

3.1. Le recours constitutionnel peut être formé uniquement pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). Le Tribunal fédéral n'examine de tels griefs que s'ils ont été invoqués et motivés (art. 106 al. 2 et 117 LTF), c'est-à-dire expressément soulevés et exposés de façon claire et détaillée (principe d'allégation; ATF 133 IV 286 consid. 1.4). Il n'entre pas en matière sur les critiques de nature appellatoire (ATF 140 III 264 consid. 2.3; 133 II 396 consid. 3). Comme on l'a vu ci-dessus, le recourant qui se plaint d'arbitraire ne saurait se borner à critiquer la décision attaquée comme il le ferait en instance d'appel, où l'autorité de recours jouit d'une libre cognition; il ne peut, en particulier, se contenter d'opposer sa thèse à celle de l'autorité cantonale, mais doit démontrer, par une argumentation précise, que cette décision est manifestement insoutenable (ATF 133 I 149 consid. 3.1; 133 II 257 consid. 5.1; 133 III 462 consid. 4.4.1).

3.2. Intitulé "Réparation morale", l'art 7 LResp a la teneur suivante:

1 Si les circonstances le justifient, la victime de lésions corporelles ou, en cas de mort d'homme, la famille a droit à une indemnité équitable à titre de réparation morale.
2 Celui qui subit une autre atteinte illicite à sa personnalité a aussi droit à une indemnité, pour autant que la gravité de l'atteinte le justifie et que l'auteur ne lui ait pas donné satisfaction autrement. Un autre mode de réparation peut être substitué ou ajouté à l'allocation de cette indemnité.
A l'instar de l'art. 49 al. 2 CO dont il reprend la teneur, l'art. 7 al. 2 LResp suppose que l'atteinte présente une certaine gravité objective et qu'elle ait été ressentie par la victime, subjectivement, comme une souffrance morale suffisamment forte pour qu'il apparaisse légitime qu'une personne dans ces circonstances s'adresse au juge pour obtenir réparation (arrêts 6B 1072/2020 du 26 mai 2021 consid. 5.1; 6B 77/2021 du 6 mai 2021 consid. 1.1; 6B 673/2019 du 31 octobre 2019 consid. 1.1). Il ne suffit pas, au regard de l'art. 49 CO, que la victime ait été simplement choquée (MARTIN A. KESSLER, in Basler Kommentar Obligationenrecht I, 7e éd. 2020, no 11 ad art. 49 CO), de sorte que les expériences traumatisantes ne justifient l'allocation d'une indemnité pour tort moral que dans des situations extrêmes impliquant, par exemple, la peur de mourir (arrêt 6B 329/2020 du 20 janvier 2021 consid. 1.3; ROLAND BREHM, in Berner Kommentar Obligationenrecht, Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, 4e éd. 2013, n° 45b ad art. 49 CO)

3.3. A l'évidence, l'atteinte invoquée par le recourant n'atteint pas un degré de gravité suffisant pour justifier l'allocation d'une indemnité pour tort moral. Le fait d'être traité de "personne procédurière" n'est pas propre à engendrer un traumatisme dépassant par son intensité les souffrances morales qu'un l'individu doit pouvoir supporter dans la vie sociale (ATF 128 IV 53 consid. 7a). Le recourant ne précise d'ailleurs nullement, contrairement à son obligation de motiver, en quoi consisterait précisément l'atteinte alléguée et en quoi l'instance précédente aurait fait preuve d'arbitraire sur ce point.
Sur le vu du considérant précédent (consid. 2), la prétention en réparation morale découlant d'un traitement illicite de données a également été écartée à juste titre. Enfin, dès lors que l'ensemble de ses prétentions ont été rejetées, il ne se justifiait pas d'indemniser le recourant pour ses frais d'écritures.

4.
Sur le vu de ce qui précède, les deux recours doivent être rejetés, dans la mesure où ils sont recevables. Les considérants qui précèdent démontrent l'absence de chances de succès suffisantes, de sorte que la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée (art. 64 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant. Ils peuvent être réduits pour tenir compte de sa situation financière précaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est rejeté dans la mesure où il est recevable.

3.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

4.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

5.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Direction de la sécurité et de la justice de l'Etat de Fribourg, à la Police cantonale fribourgeoise et à la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.

Lausanne, le 22 mars 2022

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 119 Ricorso ordinario simultaneo - 1 La parte che intende impugnare una decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza.
¹	La parte che intende impugnare una decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza.
²	Il Tribunale federale tratta i due ricorsi nella stessa procedura.
³	Esamina le diverse censure secondo le disposizioni applicabili ai due diversi tipi di ricorso.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 119 Ricorso ordinario simultaneo - 1 La parte che intende impugnare una decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza.
¹	La parte che intende impugnare una decisione sia con un ricorso ordinario sia con un ricorso in materia costituzionale deve presentare entrambi i ricorsi con una sola e medesima istanza.
²	Il Tribunale federale tratta i due ricorsi nella stessa procedura.
³	Esamina le diverse censure secondo le disposizioni applicabili ai due diversi tipi di ricorso.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.98
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.99

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 85 Valore litigioso minimo - 1 In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
¹	In materia patrimoniale il ricorso è inammissibile:
^a	nel campo della responsabilità dello Stato se il valore litigioso è inferiore a 30 000 franchi;
^b	nel campo dei rapporti di lavoro di diritto pubblico, se il valore litigioso è inferiore a 15 000 franchi.
²	Se il valore litigioso non raggiunge l'importo determinante secondo il capoverso 1, il ricorso è nondimeno ammissibile se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 115 Diritto di ricorso - È legittimato al ricorso in materia costituzionale chiunque:
^a	ha partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o non gliene è stata data la possibilità; e
^b	ha un interesse legittimo all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
¹	Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
²	Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.
³	Ogni accusato ha segnatamente diritto a:
^a	essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico;
^b	disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa;
^c	difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia;
^d	interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
^e	farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 8 Diritto al rispetto della vita privata e familiare - 1. Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
¹	Ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza.
²	Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 95 Raccolta di dati personali - 1 I dati personali sono raccolti presso l'interessato oppure in modo per questi ravvisabile, sempre che il procedimento non ne risulti compromesso o sia reso sproporzionatamente oneroso.
¹	I dati personali sono raccolti presso l'interessato oppure in modo per questi ravvisabile, sempre che il procedimento non ne risulti compromesso o sia reso sproporzionatamente oneroso.
²	Se non poteva ravvisare di essere oggetto di una raccolta di dati, l'interessato deve esserne immediatamente informato. Si può rinunciare all'informazione o differirla per proteggere interessi pubblici o privati preponderanti.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 201 Forma e contenuto - 1 Le citazioni del pubblico ministero, dell'autorità penale delle contravvenzioni e delle autorità giudicanti sono emesse per scritto.
¹	Le citazioni del pubblico ministero, dell'autorità penale delle contravvenzioni e delle autorità giudicanti sono emesse per scritto.
²	Le citazioni contengono:
^a	la designazione dell'autorità penale citante e delle persone che compiranno l'atto procedurale;
^b	la designazione del citato e della veste in cui è chiamato a partecipare all'atto procedurale;
^c	il motivo della citazione, sempre che lo scopo dell'istruzione non imponga di sottacerlo;
^d	il luogo, la data e l'ora della comparizione;
^e	l'ingiunzione di comparire personalmente;
^f	l'indicazione delle conseguenze giuridiche di un'assenza ingiustificata;
^g	la data della citazione;
^h	la firma del citante.

SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale CPP Art. 196 Definizione - I provvedimenti coercitivi sono atti procedurali delle autorità penali che incidono sui diritti fondamentali degli interessati e sono intesi a:
^a	assicurare le prove;
^b	garantire la presenza di persone durante il procedimento;
^c	garantire l'esecuzione della decisione finale.

SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 49 - 1 Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
¹	Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
²	Il giudice può anche sostituire o aggiungere a questa indennità un altro modo di riparazione.

SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 49 - 1 Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
¹	Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
²	Il giudice può anche sostituire o aggiungere a questa indennità un altro modo di riparazione.

SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 49 - 1 Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
¹	Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
²	Il giudice può anche sostituire o aggiungere a questa indennità un altro modo di riparazione.

SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto CO Art. 49 - 1 Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
¹	Chi è illecitamente leso nella sua personalità può chiedere, quando la gravità dell'offesa lo giustifichi e questa non sia stata riparata in altro modo, il pagamento di una somma a titolo di riparazione morale.
²	Il giudice può anche sostituire o aggiungere a questa indennità un altro modo di riparazione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.88

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 64 Gratuito patrocinio - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, il Tribunale federale la dispensa, su domanda, dal pagamento delle spese giudiziarie e dalla prestazione di garanzie per le spese ripetibili.
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, il Tribunale federale le designa un avvocato. Questi ha diritto a un'indennità adeguata, versata dalla cassa del Tribunale, in quanto le spese di patrocinio non possano essere coperte dalle spese ripetibili.
³	La corte decide sulla domanda di gratuito patrocinio nella composizione di tre giudici. Rimangono salvi i casi trattati in procedura semplificata secondo l'articolo 108. Il gratuito patrocinio può essere concesso dal giudice dell'istruzione se è indubbio che le relative condizioni sono adempiute.
⁴	Se in seguito è in grado di farlo, la parte è tenuta a risarcire la cassa del Tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.