1C_52/2010 - 2010-04-21 - Droits politiques - votation communale; irrecevabilité du recours

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 52/2010

Arrêt du 21 avril 2010
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Raselli.
Greffière: Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
tous deux représentés par Me Christian Grobet, avocat,
recourants,

contre

Comité "X.________", représenté par Me Stéphane Grodecki et Me Olivier Jornot,
intimé,

Ville de Genève, Palais Eynard, rue de la Croix-Rouge 4, 1204 Genève, représentée par Me François Bellanger,
Chancellerie d'Etat du canton de Genève, case postale 3964, 1211 Genève 3.

Objet
Votation communale; irrecevabilité du recours,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 8 décembre 2009.

Faits:

A.
Par arrêté du 6 avril 2009, le Conseil municipal de la Ville de Genève (ci-après: le Conseil municipal) a délivré un préavis favorable au projet de loi modifiant les limites de la zone inconstructible et du périmètre de protection des rives du lac n° 29691-228, concernant le centre William-Rappard, afin de permettre l'extension de ce bâtiment occupé par l'Organisation mondiale du commerce. Le référendum lancé contre cette délibération ayant abouti, le Conseil d'Etat du canton de Genève a fixé au 27 septembre 2009 la date de la votation.
Le 7 septembre 2009, B.________, C.________ et A.________, citoyens de la commune de Genève, ont déposé auprès du Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) deux actes de recours, l'un annulant et remplaçant le second. Ils ont fait valoir que la brochure éditée par la Ville de Genève, destinée à l'ensemble des citoyens à l'occasion de la votation sur l'objet précité comportait des explications fallacieuses de nature à tromper les citoyens. Ils se sont plaints d'une violation de la liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.) et ont conclu à ce que la votation soit annulée "dans l'hypothèse où le référendum serait rejeté". Ils ont déposé différents compléments à leur recours, les 9, 11 et 25 septembre 2009. Par décision du 23 septembre 2009, le Tribunal administratif a appelé en cause le Comité "X.________", auteur d'un tract "tous ménages" également litigieux.
Le 27 septembre 2009, l'arrêté du Conseil municipal du 6 avril 2009 a été accepté par 61,8% des votants.
Par arrêt du 8 décembre 2009, le Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable, au motif que les conclusions des recourants étaient conditionnelles.

B.
Agissant par la voie du "recours en matière publique", A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Ils estiment que le Tribunal administratif a arbitrairement considéré que les conclusions du recours étaient conditionnelles et qu'il a ainsi commis un déni de justice.
Le Tribunal administratif s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. La Ville de Genève, la Chancellerie d'Etat du canton de Genève et le Comité "X.________" concluent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi (ATF 135 III 329 consid. 1 p. 331).

1.1 Le recours est dirigé contre une décision finale d'irrecevabilité prise en dernière instance cantonale; sur le fond, la contestation porte sur la conformité de la brochure explicative éditée par la Ville de Genève au droit à ce que les informations données avant le scrutin soient correctes (art. 34 al. 2 Cst.). Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. C'est par cette voie qu'il convient de contester une décision d'irrecevabilité prise dans ce domaine. Le fait que le recours soit inexactement intitulé "recours en matière publique" ne prête pas à conséquence (cf. ATF 131 I 291 consid. 1.3; 126 II 506 consid. 1b p. 509). En tant que titulaires des droits politiques dans la commune de Genève, les recourants ont qualité pour agir (art. 89 al. 3 LTF).

1.2 Les juges cantonaux ayant refusé d'entrer en matière sur le recours, seule la question de la recevabilité du recours cantonal peut donc être portée devant le Tribunal fédéral qui n'a, à ce stade, pas à examiner le fond de la contestation. Les conclusions des recourants tendant à l'annulation de l'arrêt attaqué et entendant obtenir du Tribunal administratif qu'il statue matériellement sur le recours dont ils l'avaient saisi sont donc recevables (ATF 133 II 409 consid. 1.4 p. 414; 133 III 489 consid. 3.1).

1.3 Les recourants contestent le prononcé d'irrecevabilité, lequel est fondé sur le droit cantonal de procédure. Bien qu'ils invoquent la violation de leur droit de vote, toute leur argumentation se fonde sur le droit procédural cantonal. En réalité, ils ne se prévalent pas d'un grief au sens de l'art. 95 let. d LTF (violation de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires), mais d'une application arbitraire du droit de procédure cantonal. Il est possible de faire valoir que l'application de telles dispositions cantonales consacre une violation du droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Le Tribunal fédéral n'examine cependant un tel moyen que s'il est formulé conformément aux exigences de motivation qualifiées prévues à l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 133 III 639 consid. 2 p. 639 s.; 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254). Il n'est pas certain que le recours, essentiellement appellatoire, satisfasse auxdites exigences. La question peut cependant demeurer indécise, dès lors que le recours doit, quoiqu'il en soit, être rejeté. Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu
d'entrer en matière.

2.
Les recourants contestent le caractère conditionnel des conclusions et reprochent au Tribunal administratif d'avoir arbitrairement déclaré irrecevable leur recours pour cette raison, en se fondant sur la jurisprudence et la doctrine.

2.1 Il y a arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., lorsque la décision attaquée viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 135 V 2 consid. 1.3 p. 4; 134 I 263 consid. 3.1 p. 266; 131 I 57 consid. 2 p. 61 et la jurisprudence citée).

2.2 Les recourants prétendent d'abord que le Tribunal administratif ne pouvait pas déclarer leur recours irrecevable dans la mesure où l'art. 65 de la loi genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA; RSG E 5 10) n'interdit pas explicitement les conclusions conditionnelles. Ils soutiennent également que la jurisprudence rendue en application de la LTF et de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) ne s'applique pas à la LPA.
A teneur de l'art. 65 al. 1 LPA, l'acte de recours doit contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant. La juridiction administrative chargée de statuer est liée par les conclusions des parties (art. 69 al. 1 LPA).
Il est vrai que l'art. 65 LPA, dont le texte s'apparente à celui des art. 42 LTF et 52 PA, n'interdit pas littéralement la formulation de conclusions conditionnelles. Cependant, dans l'application des art. 42 LTF et 52 PA, le Tribunal fédéral a rappelé qu'en principe, les actes de procédure des parties ne devaient pas être soumis à une condition, le tribunal devant être tenu à des exigences procédurales claires et ne pouvant statuer que sur la base de conclusions précises, sans devoir apprécier la réalisation éventuelle de conditions. Une exception n'est admise que si la condition porte sur un fait qui se produira ou ne se produira pas de toute manière au cours de la procédure, de telle sorte que la condition ne fait naître aucune imprécision (ATF 134 III 332 consid. 2.2 p. 333). Ne sont ainsi admissibles que les conditions qui affectent le recours formé à titre préventif pour le cas où une autre autorité n'entrerait pas en matière sur un recours interjeté simultanément ou sur un autre moyen de droit supplémentaire (par exemple une requête de nouvel examen) (ATF 127 II 306 consid. 6c p. 312; 101 Ib 216 consid. 2 p. 216). Il ressort également de la jurisprudence constante du Tribunal administratif que les conclusions
conditionnelles sont irrecevables (arrêts ATA/677/2006 du 19 décembre 2006; ATA/170/ 2005 du 22 mars 2005; ATA/307/2000 du 16 mai 2000).
Certains auteurs ont aussi précisé que les conclusions ne pouvaient pas être soumises à une condition, sauf lorsqu'il s'agissait d'attendre l'issue d'une autre procédure judiciaire (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1999, § 23 n° 8; Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. II, 1990, n° 1.4.1.1 ad art. 55 OJ; André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 915; Birchmeier Wilhelm, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, 1950, n° 2 ad art. 55 OJ p. 197 s.). C'est d'ailleurs ce que soutient Pierre Moor, que le recourant cite. En effet, cet auteur n'exclut pas le dépôt d'un recours conditionnel, s'il est subordonné à l'issue d'une autre procédure. Il précise en outre qu'il n'est pas possible "d'ériger en condition (résolutoire) l'issue même que le juge donnera au recours" (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2002, p. 676).
En l'espèce, les conclusions des recourants ne sollicitaient l'annulation de la votation que si le vote du corps électoral municipal était favorable au projet et ne correspondait ainsi pas à leur recommandation de vote. C'est donc en conformité avec la jurisprudence et la doctrine susmentionnées que le Tribunal administratif a qualifié de telles conclusions de conditionnelles et a considéré qu'elles étaient irrecevables.

2.3 Les recourants avancent ensuite que l'ajout aux conclusions de l'expression "dans l'hypothèse où le référendum serait rejeté" serait imposé par la spécificité de la procédure de recours en matière de droits politiques: le recours ayant été déposé le 7 septembre 2009 et la votation étant fixée au 27 septembre 2009, le Tribunal administratif n'aurait pas pu rendre sa décision plus d'une semaine avant la clôture du scrutin et n'aurait pas pu ordonner son annulation, alors que de nombreux électeurs avaient déjà voté par correspondance.
Cette argumentation ne saurait être suivie, dans la mesure où le bref délai de recours en matière de votations, 6 jours à compter du jour de réception du matériel de vote (art. 63 al. 1 let. c LPA), a pour but de permettre au Tribunal administratif de statuer rapidement, à tout le moins à titre provisionnel, sur la tenue ou non du vote. Le Tribunal administratif a d'ailleurs récemment admis un recours formé contre une brochure explicative et a annulé le scrutin 12 jours avant celui-ci (arrêt ATA/583/2008 du 18 novembre 2008).
Par conséquent, si le recours avait été recevable, le Tribunal administratif aurait parfaitement pu fixer un bref délai de quelques jours aux intimés pour y répondre, puis statuer avant la date du scrutin, 20 jours séparant la date du dépôt du recours de celle de la votation. Le grief doit donc être écarté.

2.4 En définitive, en considérant que la mention "dans l'hypothèse où le référendum serait rejeté" dans les conclusions du recours faisait dépendre le recours de l'issue de la votation et constituait une conclusion conditionnelle, le Tribunal administratif n'a pas fait preuve d'arbitraire.

3.
Les recourants se plaignent enfin d'une violation de l'interdiction du déni de justice formel. Ils se contentent cependant d'avancer qu'"il importe que le Tribunal fédéral statue sur le fond, compte tenu du fait que le vote aurait pu être différent, si environ 10% des votants avaient voté différemment". A l'évidence, cet exposé sommaire ne satisfait pas aux exigences de motivation prévues à l'art. 106 al. 2 LTF. Le fait que des électeurs aient pu voter différemment n'est pas pertinent pour résoudre la question juridique relative à l'irrecevabilité des conclusions conditionnelles. Ce grief est donc irrecevable.

4.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 francs, sont mis à la charge des recourants.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants, de l'intimé et de la Ville de Genève, ainsi qu'à la Chancellerie d'Etat et au Tribunal administratif du canton de Genève.

Lausanne, le 21 avril 2010
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:

Féraud Tornay Schaller

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.