2C_593/2010 - 2011-09-20 - Instruction et formation professionnelle

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C 593/2010

Urteil vom 20. September 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Gerichtsschreiber Errass.

1. Verfahrensbeteiligte
A.X.________,
2. B.X.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Advokat Daniel Albietz,

gegen

Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, 8001 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Staatskanzlei, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Gegenstand
Privatunterricht,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 3. Juni 2010.

Sachverhalt:

A.
B. und A.X.________ liessen ihre vier schulpflichtigen Kinder (C.________ geb. 1993; D.________ geb. 1995; E.________ geb. 1997; F.________ geb. 1998) an einer Fernschule unterrichten. Am 7. Februar 2005 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich das neue Volksschulgesetz (VSG; LS 412.100). Die Bestimmungen über Privatschulen und Privatunterricht (§ 68-70) traten auf den 20. August 2007 für das Schuljahr 2007/2008 in Kraft (Ziff. I des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes vom 20. Juni 2006; LS 412.100.1). Gestützt darauf teilte das Volksschulamt des Kantons Zürich B. und A.X.________ am 20. Dezember 2007 mit, dass der bisherige Unterricht an einer Fernschule ab dem Schuljahr 2008/2009 nicht mehr zulässig sei. B. und A.X.________ stellten in der Folge ein Gesuch um Ausnahmebewilligung, welches das Volksschulamt mit Verfügung vom 21. April 2008 gestützt auf die fehlende Voraussetzung von § 69 Abs. 3 VSG, wonach der länger als ein Jahr dauernde Privatunterricht nur von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden könne, ablehnte. Den dagegen gerichteten Rekurs wies die Bildungsdirektion des Kantons Zürich ab. Auf die nachfolgende Beschwerde trat das Verwaltungsgericht
nicht ein und überwies die Sache zum Entscheid an den Regierungsrat, da nicht das Volksschulamt, sondern die Bildungsdirektion zum erstinstanzlichen Entscheid zuständig gewesen wäre.
Am 17. Juli 2008 hatte die Bildungsdirektion B. und A.X.________ den Privatunterricht ihrer vier schulpflichtigen Kinder per 15. August 2008 untersagt. Den dagegen gerichteten Rekurs vereinigte der Regierungsrat mit dem bereits hängigen und wies die beiden Rekurse ab. Die nachfolgende Beschwerde an das Verwaltungsgericht war ebenfalls erfolglos mit Ausnahme der Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat der älteste Sohn die obligatorische Schulpflicht abgeschlossen.

B.
Vor Bundesgericht beantragen A. und B.X.________ folgendes:
"1. Es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. Juni 2010 insoweit aufzuheben, als damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdeführer vom 8. Februar 2010 gegen den Regierungsratsbeschluss Nr. 2077 vom 23. Dezember 2009 abgewiesen wurde. Ausserdem seien die Verfügungen der Bildungsdirektion des Kantons Zürich vom 7. Juli 2008 und vom 17. Juli 2008 sowie der besagte Regierungsratsbeschluss Nr. 2077 vom 23. Dezember 2009 aufzuheben, der Regierungsratsbeschluss insoweit, als die (vereinigten) Rekurse gegen die besagten Verfügungen der Bildungsdirektion durch den Regierungsrat des Kantons Zürich abgewiesen wurden.
2. Es sei den Beschwerdeführern die Bewilligung zu erteilen, ihre Kinder weiterhin privat zu unterrichten. Eventualiter sei die Sache zum entsprechenden Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Eventualiter sei den Beschwerdeführern der Kostenerlass mit dem unterzeichneten Anwalt als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bewilligen."
Schliesslich beantragten die Beschwerdeführer, das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren - vorläufig bis zum 31. Oktober 2010 - zu sistieren.

C.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Bildungsdirektion und der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragen, die Beschwerde abzuweisen.

Erwägungen:

1.
1.1 Die Beschwerde ist innert der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereicht worden und richtet sich gegen den Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Der Ausschlussgrund nach Art. 83 lit. t BGG ist vorliegend nicht anwendbar. Die Beschwerdeführer sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2 Die Beschwerdeführer beantragen vor Bundesgericht, den Beschluss des Regierungsrates sowie die Verfügungen der Bildungsdirektion aufzuheben. Darauf ist nicht einzutreten: Vor Bundesgericht sind lediglich Entscheide bundesgerichtlicher Vorinstanzen anfechtbar (Art. 86 BGG), welche die unterinstanzlichen Entscheide ersetzen (sog. Devolutiveffekt); diese gelten indes inhaltlich als mitangefochten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).

1.3 Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich eine Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten, insbesondere des Willkürverbots, gilt zudem eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 136 I 229 E. 4.1 S. 235 mit Hinweisen). Bei der Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts bildet nur das Willkürverbot Prüfmassstab (BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 158). Dabei haben die Beschwerdeführer in der Beschwerde im Einzelnen darzulegen (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG), inwiefern der angefochtene Entscheid willkürlich sein soll (vgl. BGE 133 I 201 E. 1 S. 203), d.h. an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).

1.4 Das Bundesgericht legt seinem Urteil zudem den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG).

1.5 Das Sistierungsgesuch ist infolge Zeitablaufs gegenstandslos geworden.

2.
2.1 Die Privatschulen und der Privatunterricht werden im Kanton Zürich in den § 68 ff. VSG geregelt: Nach § 68 Abs. 1 VSG benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung der Bildungsdirektion; diese wird erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Als Privatunterricht gelten der Einzelunterricht und der Unterricht in einer Gruppe bis zu fünf Schülerinnen und Schüler. Die Eltern melden der Gemeinde ihres Wohnortes und der Bildungsdirektion die Umstände des Privatunterrichts, insbesondere die unterrichtende Person, den Stundenplan und die Räumlichkeiten; dauert der Privatunterricht länger als ein Jahr, muss er von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 2 und 3 VSG). Die Privatschulen und der Privatunterricht werden von der Bildungsdirektion beaufsichtigt; diese kann geeignete Massnahmen treffen, wenn begründete Zweifel bestehen, ob u.a. die Lernziele erreicht werden; bei schwerwiegenden Mängeln kann sie den Privatunterricht untersagen (§ 70 Abs. 1 und 4 VSG). Dauert der Privatunterricht länger als ein Jahr, ist die Qualität des Unterrichts durch die Bildungsdirektion jährlich zu überprüfen (§
70 Abs. 2 VSG). Nach § 71 VSG stehen u.a. den Schülerinnen und Schülern des Privatunterrichts weitere Leistungen zu, wie etwa der Besuch der Musikschulen am Wohnort oder die Benutzung der Angebote des freiwilligen Schulsports. Konkretisiert werden diese Vorschriften in der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV; LS 412.101).

2.2 Zunächst stellt sich die Frage, ob es sich beim vorliegenden Sachverhalt um einen Schulbesuch einer Privatschule oder um Privatunterricht handelt.
Die Kinder der Beschwerdeführer werden an deutschen Fernschulen (je nach Klassenstufe entweder "Deutsche Fernschule" in Wetzlar oder "Institut für Lernsysteme GmbH [ILS]") unterrichtet; sie sind demnach bei diesen Schulen immatrikuliert. Die beiden Schulen sind nach deutschem Recht zugelassen. Das bezeichnende Merkmal des Fernunterrichts besteht darin, dass der Lehrende und der Lernende ausschliesslich oder überwiegend räumlich getrennt sind (siehe dazu § 1 des deutschen Fernunterrichtsschutzgesetzes). Im vorliegenden Fall heisst dies, dass die Lehrer in Deutschland unterrichten und für Fragen (z.B. per Telefon, E-Mail oder Webcam) ansprechbar sind, die Kinder der Beschwerdeführer dagegen an ihrem Wohnort in der Schweiz (d.h. im Kanton Zürich) sind und hier unterrichtet werden (z.B. durch Videoteaching oder Webcam, durch Lesen des bereitgestellten Unterrichtsmaterials) bzw. lernen. Die beiden Fernschulen unterrichten somit im Kanton Zürich. Entsprechend § 68 Abs. 1 VSG bedürften sie einer Bewilligung. Sie besitzen allerdings keine solche und gelten demnach nicht als im Kanton Zürich zugelassene Privatschulen. Die Kinder der Beschwerdeführer besuchen somit keine Privatschule.

2.3 Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen:
2.3.1 Sie machen geltend, dass eine Bewilligung gar nicht notwendig wäre und auch nicht dem Konzept einer Fernschule entspräche, in jedem Kanton eine Bewilligung zu verlangen. Vielmehr sei ihre Situation derjenigen gleichzustellen, wo Schweizer Familien ihre Kinder in ausländische, staatlich anerkannte Privatschulen (vornehmlich in Deutschland und Österreich) schickten, welche ebenfalls keiner Bewilligung im Kanton Zürich bedürften.
Die von den Beschwerdeführern behauptete Gleichheit liegt indessen nicht vor. In den aufgeführten Fällen liegt die Schule im Ausland und auch der Unterricht erfolgt dort; d.h. die Kinder besuchen im Ausland die Schule und halten sich während der Unterrichtsdauer nicht im Kanton Zürich auf. Anders ist der hier strittige Fall: Die Kinder halten sich im Kanton Zürich auf, und die Fernschule unterrichtet die Kinder - zwar nicht im Sinne eines Frontalunterrichts, d.h. eines Unterrichts, wo der Lehrer räumlich vor den Lernenden steht - im Kanton Zürich.
2.3.2 Die Beschwerdeführer monieren zudem, dass für ein Verbot der Fernschule keine gesetzliche Grundlage bestünde. Entgegen derer Auffassung verbietet der Kanton Zürich Fernschulen nicht. Er verlangt lediglich für das Führen einer Privatschule, an welcher die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung (§ 68 VSG). Dass einer Bewilligungspflicht Art. 15 (Schulfreiheit) der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV ZH; SR 131.211]) entgegen stehen sollte, ist weder dargelegt noch überhaupt ersichtlich.
2.3.3 Inwiefern Art. 27 BV, die Bilateralen Verträge II zwischen der Europäischen Union und der Schweiz sowie das WTO Vertragswerk daran etwas ändern würden, ist ebenfalls nicht erkennbar, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Insoweit bleibt festzuhalten, dass die Kinder der Beschwerdeführer - wie der Kanton Zürich, ohne in Willkür zu verfallen, entscheiden durfte - keine Privatschule besuchen. Wie sich aus den Akten ergibt, stellen selbst die beiden in Deutschland staatlich zugelassenen und zertifizierten Fernschulen nicht eine Ersatzschule für die Regelschule dar. M.a.W. wären die Kinder der Beschwerdeführer auch in Deutschland nicht berechtigt, die Fernschulen anstelle der normalen Schulen (vgl. dazu Art. 7 des deutschen Grundgesetzes) zu besuchen.

3.
3.1 Der Unterricht der Kinder der Beschwerdeführer stellt sich somit als Privatunterricht dar. Da dieser mehr als ein Jahr dauern wird, muss er von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 3 VSG).
Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass die Beschwerdeführer über keine genügende Ausbildung verfügen und ihre Kinder deshalb nicht privat unterrichten dürfen. Die Beschwerdeführer machen allerdings geltend, dass zum einen nicht sie, sondern Personen mit abgeschlossener Lehrerausbildung, d.h. die Lehrer der Fernschule, die Kinder fern-unterrichten würden. Zum anderen würde die Auffassung der Vorinstanzen, wonach Privatunterricht nur im Frontalunterricht bestehen könne, dem Grundrecht der Schulfreiheit (Art. 15 KV ZH) widersprechen.
Zunächst soll geprüft werden, ob Fernunterricht als Unterricht zulässig ist. Es stellen sich dabei zwei Fragen: Liegt Privatunterricht zum einen (E. 3.2) und Fernunterricht zum andern (E. 3.3) überhaupt im sachlichen Schutzbereich von Art. 15 KV ZH?

3.2 Das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten ist nach Art. 15 KV ZH gewährleistet. Die Schulfreiheit stellt ein Grundrecht und seiner Struktur nach ein Freiheitsrecht dar; sie begründet Abwehransprüche gegenüber dem Staat. Unter dem Begriff der privaten Bildungsstätten ist auch die Bildung zu Hause, das Homeschooling, enthalten (vgl. Protokoll des Zürcher Verfassungsrates, S. 2929 [Sitzung vom 25.6.2004]; GIOVANNI BIAGGINI, in: Häner und andere (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, FN 20 ad Art. 15 KV ZH). Privatunterricht ist demnach durch Art. 15 KV ZH geschützt.
3.3
3.3.1 Bei der Prüfung der Rüge, wonach Privatunterricht in der Form von Fernunterricht zulässig sein sollte, muss sodann im Auge behalten werden, dass die Regelung des VSG nicht nur den Anforderungen der kantonalen Schulfreiheit, sondern auch den bundesrechtlichen Anforderungen des ausreichenden Grundschul"unterrichts" (Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV) genügen muss. Gleichzeitig wird auch das kantonale Verfassungsrecht der Schulfreiheit bundesrechtlich bestimmt.
Nach den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben hat der private Einzelunterricht ausreichend zu sein. Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 129 I 35 E. 7.3 S. 38). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes - sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern - in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten (BGE 129 I 35 E. 7.3 i.f. S. 39 mit weiteren Hinweisen), oder es von einer nicht genügend ausgebildeten oder fähigen Lehrperson unterrichtet wird (vgl. ASTRID EPINEY/BERNHARD WALDMANN, § 224 Soziale Grundrechte und soziale Zielsetzungen, in: Merten/Papier/Müller/ Thürer, Handbuch der Grundrechte, Bd. VII/2 Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, 2007, S. 611 ff., N. 36 zu § 224), oder dass es in der Gesellschaft oder im demokratischen Gemeinwesen nicht (mehr) partizipieren kann (vgl. PASCAL MAHON, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse [...],
2003, Rz. 8 ad art. 19 Cst). Ein ausreichender Grundschulunterricht muss somit nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern auch die soziale Kompetenz der Schülerinnen und Schüler entwicklungsspezifisch fördern (vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 der Sportförderungsverordnung vom 21. Oktober 1987 [SFV; SR 415.01]; Urteil 2C 738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.5.4 und 3.5.6).
3.3.2 Art. 15 KV ZH handelt nur vom Besuch privater Bildungsstätten und nimmt keine Stellung zu den zulässigen Unterrichtsmethoden. Art. 19 und 62 BV führen demgegenüber das Wort "Unterricht"; dabei wird allerdings ebenso wenig Bezug auf eine bestimmte Art von Unterricht genommen. Auch der alltägliche Sprachgebrauch versteht darunter nicht eine besondere Art. Als Unterricht wird die planmässige und regelmässige Unterweisung einer lernenden Person durch eine Lehrerin oder einen Lehrer (vgl. Duden, Das grosse Wörterbuch der deutschen Sprache in sechs Bänden, S. 2709) verstanden; es geht um die Vermittlung von Kenntnissen. Auch die Materialien sowie die Systematik legen keinen Schluss für oder gegen eine bestimmte Unterrichtsform nahe.
Der Zweck der Norm schliesst allerdings gewisse Unterrichtsformen aus, da der Unterricht - wie dargelegt - ausreichend in Bezug auf das schulische Wissen und die soziale Kompetenz sein muss. Beim Privatunterricht steht von seiner Anlage her vor allem das schulische Wissen im Zentrum. Dabei kann der Staat wegen der fehlenden Einbindung des Privatlehrers in das hierarchische Schulsystem und einer fehlenden privaten Institution (Privatschule) die Erreichung der Lernziele der Kinder (vgl. § 70 Abs. 1 VSG) nur über den vorgängig eingereichten Stundenplan, mit der Verpflichtung, eine Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung zu beauftragen (vgl. § 69 Abs. 2 und 3 VSG), mit der jährlichen Überprüfung der Qualität des Unterrichts (§ 70 Abs. 2 VSG) und mit dem Verbot des Privatunterrichts bei schwerwiegenden Mängeln (§ 70 Abs. 4 VSG) sicherstellen. Ob dabei der Lehrer frontal oder aus der Ferne unterrichtet, ändert grundsätzlich nichts an dieser Konstellation.
Die entwicklungsspezifische Förderung zur Gemeinschaftsfähigkeit steht beim Privatunterricht dagegen im Hintergrund. Das Bundesgericht hat im Urteil 2C 738/2010 vom 24. Mai 2011 (E. 3.5.5 i.V.m. E. 3.5.6) deshalb festgehalten, dass selbst bei zum Lehrberuf ausgebildeten Eltern notwendigerweise ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld einbezogen werden muss, damit eine der Bundesverfassung entsprechende Enkulturation der schulpflichtigen Kinder sichergestellt werde. Diese gewährleistet u.a. eine Auseinandersetzung der Kinder mit anderen Erwachsenen, Vorgesetzten, Respektpersonen, andern Kinder mit teilweise anderen Kulturen und Religionen, was die Kinder schliesslich befähigt, sich im späteren Leben bestmöglich zu integrieren, und ihnen die gleichen Chancen eröffnet. Ob - allenfalls in einem reduzierten Mass - auch bei ausgebildeten Privatlehrern ein ausserfamiliäres und freundschaftsunabhängiges Umfeld in Betracht gezogen werden soll, muss hier nicht beantwortet werden. Beim Fernunterricht erfolgt indes keine direkte Auseinandersetzung zwischen Schüler und Lehrer. Insofern findet überhaupt keine - oder allenfalls nur eine marginale - durch die Schule bzw. durch Lehrer bewirkte entwicklungsspezifische Förderung der
sozialen Kompetenz der Schülerinnen und Schüler statt. Es fehlt deshalb bereits an einer von Art. 19 und 62 BV verlangten Grundvoraussetzung.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Fernunterricht nicht mit Art. 19 und 62 BV und somit auch nicht mit Art. 15 KV ZH vereinbar ist. Ob die Lehrer der Fernschule als ausgebildete Lehrer im Sinne von § 69 Abs. 3 VSG gelten können, muss angesichts dieses Befundes nicht mehr geprüft werden.
3.3.3 Die Beschwerdeführer selber verfügen unbestrittenermassen über keine abgeschlossene Lehrerausbildung, weshalb sie ihre Kinder privat nicht über einen überjährigen Zeitraum unterrichten dürfen (§ 69 Abs. 3 VSG).

4.
4.1 Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, dass die Bildungsdirektion im Gesetzgebungsverfahren versprochen hätte, dass der Privatunterricht durch Eltern weiterhin gewährleistet werde. Im Wesentlichen wird damit eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben bei Rechtssetzungsakten gerügt. Die Beschwerdeführer verkennen dabei, dass sie grundsätzlich nicht auf den Fortbestand eines geltenden Erlasses vertrauen können. Eine mögliche Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben könnte bei unvorhergesehenen Rechtsänderungen vorliegen; in diesen Fällen kann ein Anspruch auf angemessene Übergangsfristen bestehen (zum Ganzen BGE 134 I 23 E. 7.6. S. 40 f.). Hier hat der Gesetzgeber grosszügige Übergangsfristen vorgesehen. Die Beschwerdeführer setzen sich nicht mit den Argumenten des Verwaltungsgerichts auseinander, inwiefern die Bildungsdirektion, welche nicht Gesetzgeber ist und war, gegen Treu und Glauben vorstossen haben soll; es ist deshalb darauf nicht weiter einzugehen (Art. 42 Abs. 2 BGG).

4.2 Inwiefern das Gleichheitsgebot und der Besitzstand verletzt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführer setzen sich in keiner Weise mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts auseinander, sondern wiederholen im Wesentlichen die Argumente, die sie bereits vor Vorinstanz vorgebracht haben. Es ist deshalb nicht darauf einzugehen (Art. 42 Abs. 2 BGG).

5.
5.1 Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

5.2 Damit wären die Beschwerdeführer an sich kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da die Beschwerde aber nicht als aussichtslos zu bezeichnen ist und die Bedürftigkeit der Beschwerdeführer als erstellt gelten kann, was das Verwaltungsgericht bereits auch für die vorinstanzlichen Verfahren festgestellt hat, ist dem Gesuch um Gewährung der unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung des beigezogenen Advokaten zu entsprechen (Art. 64 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Den Beschwerdeführern wird für das Verfahren vor Bundesgericht die unentgeltliche Rechtspflege gewährt:

2.1 Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

2.2 Advokat Daniel Albietz wird zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellt und aus der Bundesgerichtskasse mit Fr. 2'500.-- entschädigt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. September 2011

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Errass

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie.
¹	La liberté économique est garantie.
²	Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 62 * - 1 L'instruction publique est du ressort des cantons.
¹	L'instruction publique est du ressort des cantons.
²	Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques.22
³	Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu'à leur 20e anniversaire.23
⁴	Si les efforts de coordination n'aboutissent pas à une harmonisation de l'instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l'âge de l'entrée à l'école, la durée et les objectifs des niveaux d'enseignement et le passage de l'un à l'autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure nécessaire.24
⁵	La Confédération règle le début de l'année scolaire.25
⁶	Les cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent leurs compétences; leur avis revêt un poids particulier.26

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 64 Assistance judiciaire - 1 Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
¹	Si une partie ne dispose pas de ressources suffisantes et si ses conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, le Tribunal fédéral la dispense, à sa demande, de payer les frais judiciaires et de fournir des sûretés en garantie des dépens.
²	Il attribue un avocat à cette partie si la sauvegarde de ses droits le requiert. L'avocat a droit à une indemnité appropriée versée par la caisse du tribunal pour autant que les dépens alloués ne couvrent pas ses honoraires.
³	La cour statue à trois juges sur la demande d'assistance judiciaire. Les cas traités selon la procédure simplifiée prévue à l'art. 108 sont réservés. Le juge instructeur peut accorder lui-même l'assistance judiciaire si les conditions en sont indubitablement remplies.
⁴	Si la partie peut rembourser ultérieurement la caisse, elle est tenue de le faire.