1C_612/2018 - 2019-10-16 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 612/2018

Arrêt du 16 octobre 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli, Fonjallaz, Kneubühler et Muschietti.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Frédéric Delessert, avocat,
recourante,

contre

Fondation B.________,
intimée,

Commune de Miège, Administration communale, 3972 Miège,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 10 octobre 2018
(A1 17 250).

Faits :

A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1'829 du cadastre communal de Miège située au lieu-dit Planige. Ce bien-fonds, d'une superficie de 20'998 m 2, est classé en zone de plan de quartier obligé H20 selon le plan d'affectation des zones (ci-après: PAZ), adopté par l'assemblée communale le 15 avril 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 4 juillet 1984, et selon le règlement communal des constructions et des zones (ci-après: RCCZ), dont la dernière version a été adoptée le 28 février 2005 et homologuée par le Conseil d'Etat le 13 octobre suivant.
Après avoir été mis à l'enquête publique le 5 décembre 1986, le plan de quartier (PLQ) de Planige a été adopté le 6 juillet 1989, puis approuvé par le Conseil d'Etat le 17 janvier 1990. Il prévoit notamment la construction de plusieurs unités d'habitation dans la partie sud du secteur, correspondant à la parcelle n° 1'829.

B.
En 2007, la Commune de Miège a délivré à A.________ un permis de construire une villa témoin sur ce bien-fonds. Cette autorisation a été renouvelée en 2010. Les travaux de construction ont toutefois été interrompus afin que ce premier ouvrage soit intégré au projet d'ensemble prévu pour cette parcelle. Le 1 er juin 2011, A.________ a requis l'autorisation de construire sur ce terrain treize villas comprenant des appartements en PPE, avec des parkings souterrains et une centrale à bois.
Dans le cadre de la procédure d'enquête, la Fondation B.________ s'est opposée à ce projet. Après avoir recueilli les préavis des services cantonaux, lesquels font l'objet d'une synthèse du 8 février 2012, le Conseil communal de Miège a levé cette opposition le 16 avril 2012 et a communiqué cette décision le 4 juin suivant.
Par acte du 27 juin 2012, la fondation a déféré la cause au Conseil d'Etat qui a déclaré son recours irrecevable. Par arrêt du 12 juillet 2013, le Tribunal cantonal du canton du Valais a rejeté le recours formé par la fondation contre cette décision, confirmant que celle-ci n'avait pas qualité pour recourir. Saisi d'un recours contre ce prononcé, le Tribunal fédéral l'a partiellement admis, par arrêt du 17 juin 2015 (1C 739/2013). Il a en substance considéré que, dans le cas d'espèce, la fondation était en droit de contester le PLQ litigieux, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire et il a renvoyé la cause à l'instance cantonale pour examen des critiques soulevées par la fondation concernant l'éventuelle violation des principes fédéraux d'aménagement du territoire, les griefs tirés de la présence d'un biotope digne de protection étant toutefois irrecevables car tardifs.

C.
Le Conseil d'Etat - qui a repris l'instruction de la procédure au fond - a, par arrêt du 8 novembre 2017, rejeté le recours de la fondation. Il a notamment considéré que le secteur de Planige ne présentait pas toutes les caractéristiques d'une zone à bâtir isolée contrevenant à l'art. 24 LAT et que par ailleurs A.________ - qui avait entre 2009 et 2012 pris d'importants engagements quant à ce projet d'éco-quartier - pouvait se prévaloir de sa bonne foi.
Statuant sur recours de la fondation, le Tribunal cantonal a annulé la décision du Conseil d'Etat, par arrêt du 10 octobre 2018. Il a notamment considéré que l'autorisation de construire litigieuse contrevenait au principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, ainsi qu'aux art. 15 LAT - dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 2014 - et 24 LAT; le moyen tiré du droit à la protection de la bonne foi n'était par ailleurs pas fondé.

D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'admettre son recours, d'annuler l'arrêt attaqué et de constater que l'autorisation de construire délivrée par la Commune de Miège le 16 avril 2012 est parfaitement valable.
Le Tribunal cantonal, ainsi que la Commune de Miège renoncent à se déterminer. Le Conseil d'Etat conclut à l'admission du recours. La fondation, ainsi que l'Office du développement territorial (ODT) concluent au rejet du recours. Au cours de plusieurs échanges d'écritures, A.________ et la fondation persistent dans leurs conclusions et positions respectives.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF) et aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. L'arrêt attaqué, qui annule le permis de construire, met définitivement fin à la procédure au sens de l'art. 90 LTF. La constructrice a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal et est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué, de sorte qu'elle a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité des recours sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les faits que si ceux-ci ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358; 139 II 373 consid. 1.6 p. 377). La partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées (cf. art. 106 al. 2 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui retenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
Dans une première partie de son mémoire, la recourante présente brièvement, sur deux pages, son propre état des faits; elle expose également dans la partie en droit de son écriture certains faits qui n'ont pas été constatés par la cour cantonale. La recourante ne se prévaut toutefois pas du grief d'arbitraire dans l'établissement des faits et ne développe aucune argumentation remplissant les exigences de motivation précitées. Les allégués de fait qui ne ressortent pas de l'arrêt entrepris sont dès lors irrecevables et le Tribunal fédéral s'en tiendra à l'état de fait cantonal.

3.
La recourante fait grief à l'instance précédente d'avoir refusé d'administrer certains moyens de preuve.

3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 143 III 65 consid. 3.2 p. 67; 142 II 218 consid. 2.3 p. 222 s.; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299). Ce refus d'instruire ne viole ainsi le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 141 I 60 consid. 3.3 p. 64 et les références citées).
Une décision est arbitraire (art. 9 Cst.) lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle de l'autorité cantonale semble concevable, voire préférable. Pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 318 consid. 5.4 p. 326 s. et les références). Enfin, le grief d'arbitraire doit être invoqué et motivé de manière précise; à défaut, le grief est irrecevable (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 142 III 364 consid. 2.4 p. 368 et les références citées).

3.2. A titre liminaire, il convient de relever que la recourante ne critique pas le refus de l'instance précédente de procéder à une inspection des lieux, cette dernière ayant jugé que le dossier comportait des plans et des photographies permettant de se représenter parfaitement les lieux et l'impact du projet de construction dans ce secteur.
La recourante fait en revanche grief à l'instance précédente d'avoir rejeté les moyens de preuve requis tendant à l'édition du dossier d'autorisation de construire sur la parcelle n° 1'807 et au recensement des bâtiments autorisés à la construction sur l'ensemble du hameau de Planige. En l'espèce, le Tribunal cantonal a jugé que ces preuves étaient superflues dès lors que l'existence d'une construction récente et de quelques autres plus ou moins anciennes - dont certaines bâties sur une partie du territoire voisin de Crans-Montana qui n'est pas affectée à la zone à bâtir - ne suffisait pas pour qualifier le secteur en question de largement bâti. A l'appui de son grief, la recourante se contente de soutenir de manière purement appellatoire que, faute d'avoir procédé à l'administration de ces preuves, l'appréciation de l'instance précédente selon laquelle le secteur en cause n'était pas largement bâti, serait purement gratuite. Ce faisant, outre le fait qu'elle ne soulève pas expressément le grief tiré de la violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.), la recourante ne démontre pas, conformément aux exigences de motivation découlant de l'art. 106 al. 2 LTF, le caractère arbitraire de l'appréciation de l'instance
précédente. Quoi qu'il en soit, au vu des plans versés au dossier, le Tribunal cantonal pouvait, sans violer le droit d'être entendu de la recourante, renoncer à procéder à l'administration de ces preuves (cf. consid. 5 ci-dessous).

4.
La recourante se plaint d'une violation de l'art. 21 LAT. Aux termes de cette disposition, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1); lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (al. 2).
A l'appui de son grief, la recourante se prévaut pour l'essentiel de la force obligatoire des plans d'affectation consacrée à l'art. 21 al. 1 LAT; elle affirme par ailleurs que les autorités ne pouvaient s'écarter d'une stricte application de leur PLQ dans la mesure où il n'y aurait aucune circonstance qui se serait sensiblement modifiée et qui justifierait une modification du PLQ, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT. Ces griefs tombent à faux. La recourante perd en effet de vue que le Tribunal fédéral a, dans son arrêt 1C 739/2013 du 17 juin 2015 consid. 4.2.2, admis, sur recours de la fondation, le contrôle préjudiciel de la légalité du PLQ litigieux dans le cadre de la présente procédure d'autorisation de construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner si les conditions de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. arrêt 1C 176/2016 du 10 mai 2017 consid. 5 et les réf. cit.).

5.
La recourante dénonce une violation de la LAT. Elle considère en substance que le périmètre concerné serait conforme aux exigences de l'ancien art. 15 LAT. Elle affirme entre autres que ce périmètre serait déjà largement bâti et équipé et, de plus, il répondrait aux exigences d'une planification à quinze ans, nouvellement planifiés en 2005 lors de la révision du RCCZ. La recourante entend également se prévaloir de l'autorisation de construire la villa-témoin octroyée par la Commune en 2007, soit 17 ans après l'homologation du PLQ par le Conseil d'Etat; à cet égard, il conviendrait, selon elle, de ne pas interpréter de manière trop stricte la règle des quinze ans fixée à l'ancien art. 15 let. b LAT.

5.1. Les art. 24 ss LAT déterminent quelles constructions peuvent, à titre exceptionnel, être édifiées hors zone à bâtir. La jurisprudence reconnaît qu'une mesure de planification élude les art. 24 ss LAT lorsque celle-ci a pour conséquence la création d'une petite zone à bâtir inadmissible (ATF 124 II 391 consid. 2c p. 394 et les arrêts cités; arrêt 1C 225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, in RDAF 2011 I p. 563).
A teneur de l'ancien art. 15 LAT, en vigueur du 1 er janvier 1980 au 30 avril 2014, les zones à bâtir devaient comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis (let. a), ou seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seraient équipés dans ce laps de temps (let. b) (RO 1979 1573).
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 222 s; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 et les références citées; cf. aussi arrêts 1C 483/2012 et 1C 485/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.1). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées sont contraires à la LAT et doivent être réduites (ATF 140 II 25 consid. 4.3 p. 31; 136 II 204 consid. 7 p. 211). Par ailleurs, l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer l'habitat dans
les zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 391 consid. 3a p. 395; cf. également arrêts 1C 374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3 in ZBl 2013 p. 389; 1C 225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 in RDAF 2011 I p. 563).

5.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que le secteur en question ne satisfaisait pas aux conditions de l'ancien art. 15 LAT. Elle a tout d'abord constaté que le périmètre en cause d'environ 5 hectares (dont faisait partie la parcelle de la recourante) - affecté depuis 1984 à la zone constructible moyennant l'adoption préalable d'un ou plusieurs plans de quartier - jouxtait l'aire forestière à l'est et en était partiellement séparé, à l'ouest et au sud, par la route cantonale; au nord s'étendait la limite communale et, au-delà de celle-ci, une zone agricole sise sur le territoire de la commune voisine de Crans-Montana, zone elle aussi cernée par l'aire forestière. La cour cantonale a également retenu qu'à vol d'oiseau, le secteur constructible de Planige se situait à plus de 550 m de la zone à bâtir entourant le village de Miège, sans aucune construction entre les deux. Ces éléments de fait - qui ne sont pas contestés par la recourante - lient le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF). Or, sur la base de ces constatations, la cour cantonale pouvait à bon droit considérer que ce périmètre, clairement séparé du village, constituait un îlot enclavé au milieu de secteurs inconstructibles et qu'il était, partant,
géographiquement isolé.
La cour cantonale a ensuite précisé que le bâti actuel dans le secteur de Planige n'était constitué que d'une poignée de bâtiments d'habitation et de deux ou trois anciens ouvrages agricoles. Sur ce point, la recourante se contente d'affirmer de manière purement appellatoire que le périmètre en cause - qui serait selon elle proche du centre de Miège et de la plaine du Rhône - comporterait déjà 23 bâtiments construits sur les communes de Miège et de Crans-Montana; elle ne fait toutefois que substituer ses propres constatations de fait à celles de l'instance précédente, sans en invoquer ni en démontrer le caractère arbitraire. Faute de satisfaire aux exigences accrues de motivation rappelées ci-dessus (cf. consid. 2), sa critique est irrecevable. Quoi qu'il en soit, l'appréciation de l'instance précédente concernant le bâti actuel n'apparaît pas insoutenable, au vu des plans figurant au dossier.
Au vu des constatations qui précèdent, il est manifeste que le secteur en cause n'est pas largement bâti au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT. Peu importe à cet égard le degré d'équipement du secteur: ce critère n'est en effet pas en soi suffisant pour considérer que le secteur est largement bâti (cf. ATF 116 Ia 197 consid. 2b p. 201; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 321 p. 147; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, édition juin 2009, n. 87 ad art. 15 LAT). L'existence de quelques constructions situées au nord dans la zone agricole de la commune de Crans-Montana n'est pas non plus déterminante, contrairement à ce que pense la recourante.

5.3. Quant au critère du besoin prévisible en zones à bâtir pour les quinze années suivantes (ancien art. 15 let. b LAT), la cour cantonale pouvait tenir compte rétrospectivement de l'absence d'utilisation significative des terrains situés dans le secteur concerné durant près de 27 ans, à savoir depuis l'adoption de cette zone à bâtir en 1984 jusqu'à la requête de permis de construire déposée par la recourante en 2011. Comme relevé par l'instance précédente, la construction d'une habitation sur la parcelle voisine n° 1'807 ainsi que l'autorisation de construire une villa-témoin octroyée en 2007 - laquelle n'a cependant jamais été achevée - ne permettent pas d'affirmer que l'affectation de ces terrains à la zone à bâtir répondait au moment de la planification aux besoins en terrains constructibles pour les quinze années à venir. Il est à cet égard sans pertinence que le Conseil d'Etat ait rejeté un recours déposé contre l'autorisation de bâtir la villa-témoin qui visait à faire constater la nullité du PLQ. L'intéressée ne saurait par ailleurs tirer argument de la révision partielle du RCCZ intervenue en 2005. L'instance précédente a en effet constaté que cette révision n'avait pas modifié l'affectation des zones à bâtir définies
par le PAZ, relevant en particulier que les articles topiques du RCCZ relatifs à la zone de plan de quartier obligé H20 n'avaient pas été modifiés. La recourante n'avance d'ailleurs aucun document qui attesterait que les autorités auraient, à l'occasion de la révision du RCCZ, procédé à une analyse des besoins prévisibles en zones à bâtir.

5.4. Au vu de ces constatations, il apparaît que la zone à bâtir du Planige a été délimitée en 1984 en violation de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, en particulier de l'ancien art. 15 LAT.

5.5. La recourante se prévaut encore du fait que la Commune connaîtrait une forte croissance démographique, de sorte que le PLQ répondrait actuellement aux exigences d'une planification pour les quinze prochaines années. Elle ne cite toutefois pas les sources sur lesquelles elle se fonde pour affirmer une telle évolution démographique. Cela étant, cet élément ne permettrait pas en soi de conclure au maintien dans la zone à bâtir de ces terrains situés au milieu de secteurs inconstructibles, sans une évaluation des besoins prévisibles en terrains constructibles dans le cadre d'une nouvelle planification. Comme relevé à juste titre par l'instance précédente, l'autorisation de construire 13 villas comportant 39 appartements serait potentiellement de nature à compromettre l'application correcte de la LAT révisée, notamment des principes posés par l'art. 15 nouveau, dans le cadre du futur travail de révision du PAZ.

5.6. Dans ces conditions, l'instance précédente pouvait à juste titre considérer que l'autorisation de construire contrevenait aux dispositions de la LAT, en particulier au principe de la séparation entre les zones constructibles et non constructibles. L'arrêt cantonal - qui annule l'autorisation de construire litigieuse - apparaît conforme aux dispositions de la LAT.

6.
Enfin, la recourante se plaint d'une violation du principe de la bonne foi. Elle affirme que, compte tenu du PLQ litigieux encore en vigueur, ainsi que de l'autorisation obtenue en 2007 pour la construction d'une villa-témoin, elle pouvait de manière légitime compter sur le fait que la planification territoriale de la commune ne changerait pas. A ses yeux, la sécurité juridique commanderait d'accorder l'autorisation de construire pour l'entier du projet.

6.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Entre autres conditions, il faut pour cela que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637).
La jurisprudence est constante quant à l'importance qu'elle accorde au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 129 II 369 consid. 4.2.1 p. 398; 115 Ib 148 consid. 5c p. 151). Faisant partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst., ce principe avait, déjà avant d'être ancré à l'art. 1 al. 1 LAT, valeur de droit constitutionnel non écrit (Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959 ch. 2.1 p. 973; 1C 109/2014 du 4 mars 2015 consid. 6.5; cf. en ce sens JÄGER in Öffentliches Baurecht, 2016, ch. 3.113 p. 130 et les références citées). Son respect revêt donc une importance toute particulière et il y a lieu d'être extrêmement restrictif dans l'admission de dérogations à la règle légale (cf. arrêt 1C 176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1).

6.2. Les conditions d'application du droit à la protection de la bonne foi ne sont pas réalisées en l'espèce. En effet, il sied tout d'abord de rappeler que l'approbation d'un PLQ - en l'occurrence en 1990 - ne donne aucun droit à ce que des parcelles demeurent durablement en zone constructible (cf. arrêt 1C 241/2016 du 21 avril 2017 consid. 3.2). Par ailleurs, l'autorisation de construire une villa-témoin délivrée en 2007 à la recourante sur la base du PLQ litigieux ne saurait constituer une assurance concrète des autorités que la parcelle demeurerait en zone constructible. De plus, l'intérêt public au respect du principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti prévaut sur l'intérêt économique de la recourante. L'atteinte à ce principe fondamental de l'aménagement du territoire revêt in casu une importance toute particulière puisque la parcelle sur laquelle est prévue la construction de treize villas est située dans un secteur éloigné du village de Miège, enclavé entre des zones inconstructibles, et très peu construit. Le grief tiré du droit à la protection de la bonne foi apparaît ainsi mal fondé et doit être rejeté.

7.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe. L'intimée qui a agi sans avocat n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge de la recourante.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Miège, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 octobre 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Arn

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24 Exceptions prévues hors de la zone à bâtir - En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
^a	l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
^b	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75 Aménagement du territoire - 1 La Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire.
¹	La Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire.
²	La Confédération encourage et coordonne les efforts des cantons et collabore avec eux.
³	Dans l'accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons prennent en considération les impératifs de l'aménagement du territoire.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.