I_319/05 - 2006-08-14 - Assicurazione per l'invalidità

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause {T 7}
I 319/05

Arrêt du 14 août 2006
IVe Chambre

Composition
MM. et Mme les Juges Ursprung, Président, Widmer et Frésard. Greffier : M. Beauverd

Parties
Office de l'assurance-invalidité du canton du Jura, rue Bel-Air 3, 2350 Saignelégier, recourant,

contre

B.________, intimé, représenté par Me Michel Voirol, avocat, rue des Moulins 9, 2800 Delémont

Instance précédente
Tribunal cantonal de la République et canton du Jura,
Porrentruy

(Jugement du 21 avril 2005)

Faits:
A.
Le 31 janvier 2002, B.________, ressortissant turc, né en 1956, a présenté une demande de prestations de l'assurance-invalidité.

Après avoir requis des renseignements d'ordre médical, l'Office de l'assurance-invalidité du canton du Jura a rendu une décision, le 10 novembre 2003, par laquelle il a accordé à l'assuré une orientation professionnelle et un soutien dans ses recherches d'emploi. L'intéressé ayant indiqué par courrier du 25 novembre suivant que son état de santé s'était péjoré au point d'empêcher tout placement, l'office AI a fixé la perte de gain. Par décision du 13 août 2004, il a alloué à l'assuré, à partir du 1er février 2002, une demi-rente d'invalidité fondée sur une incapacité de gain de 57 %.

Par ministère de Me Voirol, avocat à Delémont, B.________ a fait opposition à cette décision, en concluant à l'octroi d'une rente d'un taux plus élevé. Par un courrier ultérieur, il a sollicité le bénéfice de l'assistance juridique dans la procédure d'opposition et la désignation de son mandataire en qualité d'avocat d'office.

Statuant en la voie incidente le 13 janvier 2005, l'office AI a rejeté la demande d'assistance gratuite d'un conseil juridique, motif pris que la complexité du cas n'était pas telle que l'assistance d'un avocat apparût nécessaire, d'autres personnes (assistants sociaux, spécialistes oeuvrant au sein d'institutions sociales) pouvant assister utilement l'intéressé.
B.
Saisie d'un recours contre cette décision, la Chambre des assurances du Tribunal cantonal de la République et canton du Jura l'a annulée. Il a octroyé à l'intéressé l'assistance juridique pour la procédure d'opposition et désigné Me Voirol en qualité d'avocat d'office, en renvoyant le dossier à l'office AI pour qu'il statue sur l'indemnité à accorder de ce chef (jugement du 21 avril 2005).
C.
L'office AI interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il requiert l'annulation, en concluant à la confirmation de sa décision du 13 janvier 2005.

B.________ conclut, sous suite de dépens, au rejet du recours et sollicite le bénéfice de l'assistance judiciaire en instance fédérale.

De son côté, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) propose l'admission du recours.

Considérant en droit:
1.
La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132

en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2

OJ).
2.
Les décisions qui accordent ou refusent l'assistance gratuite d'un conseil juridique (art. 37 al. 4 LPGA) sont des décisions d'ordonnancement de la procédure au sens de l'art. 52 al. 1 LPGA (ATF 131 V 155 consid. 1; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar : Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000, Zurich 2003, n. 18 ad art. 52), de sorte qu'elles sont directement attaquables par la voie du recours devant les tribunaux des assurances institués par les cantons (art. 56 al. 1 et 57 LPGA).
3.
3.1 Dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent (art. 37 al. 4 LPGA). La LPGA a ainsi introduit une réglementation légale de l'assistance juridique dans la procédure administrative (ATF 131 V 155 consid. 3.1; Kieser, op. cit., n. 22 ad art. 37).
3.2 Les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire gratuite sont en principe remplies si les conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, si le requérant est dans le besoin et si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée (ATF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b et les références).
La jurisprudence considère que les conclusions paraissent vouées à l'échec lorsqu'une partie, disposant des moyens nécessaires, ne prendrait pas le risque, après mûre réflexion, d'engager un procès ou de le continuer (ATF 129 I 135 consid. 2.3.1, 128 I 236 consid. 2.5.3 et la référence).
Le point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé d'un jugement justifierait la charge des frais qui en découle (ATF 103 V 47, 98 V 118; cf. aussi ATF 130 I 182 consid. 2.2, 128 I 232 consid. 2.5.2 et les références).
3.3 Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'art. 4 aCst., sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure d'opposition (arrêt M. du 29 novembre 2004, I 557/04, consid. 2.1, publié à la Revue de l'avocat 2005 n. 3 p. 123). Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (Kieser, op. cit., n. 20 ad art. 37).

A cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure. Dès lors, le fait que l'intéressé puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'associations, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes ou de personnes de confiance oeuvrant au sein d'institutions sociales permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire ni indiquée (arrêt M. du 29 novembre 2004, I 557/04, déjà cité, consid. 2.2). En règle générale, l'assistance gratuite est nécessaire lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé. Sinon, une telle nécessité n'existe que lorsque à la relative difficulté du cas s'ajoute la complexité de l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas apte à faire face seul (ATF 130 I 182 consid. 2.2 et les références).
4.
En l'espèce, il n'est pas contesté que les conclusions de l'opposition ne paraissent pas vouées à l'échec et que l'intéressé est dans le besoin. Il convient donc d'examiner si l'assistance d'un avocat dans la procédure d'opposition est nécessaire.
4.1 Par sa décision incidente du 13 janvier 2005, l'office recourant a nié la nécessité d'une assistance gratuite d'un avocat dans la procédure d'opposition, au motif que la complexité du cas n'était pas telle que d'autres personnes, comme un assistant social ou un spécialiste oeuvrant au sein d'une institution sociale, n'auraient pas pu être valablement consultés en l'occurrence.

La juridiction cantonale a réfuté ce point de vue. Elle a considéré que l'assuré souffre notamment d'un trouble somatoforme douloureux dont le caractère invalidant n'est reconnu qu'à certaines conditions par la jurisprudence. Or, celle-ci pose des critères délicats qu'une personne n'ayant pas de connaissances juridiques a de la peine à saisir. En l'occurrence, cette difficulté est d'autant plus grande que l'intéressé ne parle que très mal le français et qu'il n'a suivi une formation scolaire que durant quatre ans en Turquie. L'assistance d'un avocat apparaît ainsi nécessaire, d'autant qu'il n'est pas établi que l'assuré aurait renoncé à bénéficier de l'aide gratuite d'une association de défense des invalides.

Dans son recours de droit administratif, l'office AI fait valoir que l'intimé était assisté par le service social et qu'il pouvait demander à l'assistant social ou à une autre personne de confiance désignée par une institution de l'aider dans ses démarches en matière d'assurance-invalidité, car la cause n'était pas suffisamment complexe, sur les plans des faits et du droit, pour réclamer l'intervention d'un avocat.

De son côté, l'intimé fait valoir que l'impossibilité pour lui d'agir seul dans la procédure d'opposition n'est pas contestée en l'occurrence, le litige portant uniquement sur le choix de la personne du mandataire. Selon l'intéressé, l'assistance d'un avocat est nécessaire pour ce motif déjà que les conditions formelles de l'opposition (art. 10 OPGA) sont comparables à celles de la procédure de recours devant les juridictions cantonales, valable avant l'entrée en vigueur de la LPGA, et pour laquelle l'assistance gratuite d'un avocat était généralement accordée sans difficulté particulière. En outre, l'art. 37 LPGA permet à l'assuré de procéder par le mandataire de son choix, ce qui représente une brèche dans le monopole des avocats. Aussi bien, l'intimé allègue qu'à suivre le point de vue du recourant, on instaurerait de surcroît une obligation, pour les assurés indigents, de renoncer aux services des avocats dans des affaires ne présentant pas une complexité particulière, où, partant, ils n'obtiendraient pas l'assistance judiciaire gratuite.

Enfin, l'OFAS est d'avis que les problèmes soulevés dans la procédure d'opposition ne présentent pas des difficultés justifiant l'intervention d'un avocat et que l'intéressé pouvait s'adresser aux institutions publiques aptes à lui donner les conseils nécessaires.
4.2
4.2.1 Selon la jurisprudence, un litige sur le droit éventuel à une rente d'invalidité n'est pas susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé; en revanche, il a une porté considérable pour l'assuré (arrêts M. du 19 avril 2005, I 83/05, consid. 3.2.2; W. du 12 octobre 2004, I 386/04, consid. 4.2; H. du 7 septembre 2004, I 75/04 [résumé in : REAS 2004 p. 317], consid. 3.3).

Si, en l'espèce, il est incontestable - et incontesté - que l'intéressé n'est pas en mesure d'agir seul dans la procédure d'opposition, il faut néanmoins examiner si l'assistance d'un avocat était nécessaire, compte tenu des possibilités éventuelles de l'intéressé de bénéficier de l'assistance de personnes de confiance ou de spécialistes oeuvrant au sein d'institutions sociales. Ce point doit être tranché au regard de la difficulté du cas.

4.2.2 Dans le cas particulier, l'assuré a été soumis à une expertise pluridisciplinaire confiée au docteur M.________, médecin-chef à l'Hôpital X.________, (rapport du 18 septembre 2003). Dans le cadre de cette expertise, une évaluation psychiatrique a été effectuée par le docteur A.________, médecin-chef au Centre Médico-psychologique Y.________ (rapport du 6 janvier 2003). Ces investigations ont révélé l'existence d'un syndrome douloureux chronique panrachidien sous la forme d'un trouble somatoforme persistant avec présence de signes d'inorganicité, ainsi que d'une discopathie dégénérative C5-C6 et de troubles de la statique rachidienne (hyperlordose lombaire et attitude scoliotique lombaire gauche, inégalité de longueur des membres inférieurs sur séquelles d'une fracture de la jambe gauche compliquée d'infection dans l'enfance). Selon les experts, ces troubles empêchent l'intéressé d'exercer des travaux lourds tels ceux qu'il effectuait dans son ancienne profession. Seul un travail léger sans port de charges lourdes ni mouvements répétitifs de torsion et/ou de rotation du tronc, ou en porte-à-faux était possible, et encore avec une capacité de 70 % seulement. Sur cette base, l'office AI a accordé à l'assuré, dans un premier
temps, une orientation professionnelle et un soutien dans ses recherches d'emploi (décision du 10 novembre 2003). Ensuite, sur une simple information de l'intéressé qui alléguait une aggravation de l'atteinte à la santé, l'office AI lui a alloué une demi-rente fondée sur une incapacité de gain de 57 % (décision du 13 août 2004), sans même instruire le point de savoir quelles étaient les incidences de cette aggravation sur la capacité de travail.

Il apparaît ainsi que l'état de fait et les questions de droit relatives notamment au caractère invalidant du trouble somatoforme douloureux rendaient la cause particulièrement complexe. Par ailleurs, il est indéniable que l'issue de la procédure engagée a une portée considérable pour l'intéressé. Dans ces conditions, la Cour de céans ne saurait se rallier au point de vue de l'office recourant selon lequel l'intervention d'un avocat dans la procédure d'opposition n'était pas nécessaire. Le jugement entrepris n'est dès lors pas critiquable et le recours se révèle mal fondé.
5.
L'intimé demande à bénéficier de l'assistance judiciaire en instance fédérale.

Dans la mesure où elle vise aussi la dispense de payer des frais de procédure, cette requête est sans objet. En effet, la procédure concernant l'octroi ou le refus de l'assistance judiciaire est en principe gratuite (SVR 2002 ALV no 3 p. 7 [C 130/99] consid. 5).

La requête d'assistance judiciaire est également sans objet en tant qu'elle vise la prise en charge des honoraires de l'intimé, du moment que celui-ci obtient gain de cause et qu'il a droit, partant, à une indemnité de dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
L'Office de l'assurance-invalidité du canton du Jura versera à B.________ une indemnité de 1500 fr. (y compris la taxe sur la valeur ajoutée) à titre de dépens pour la procédure fédérale.
4.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Chambre des assurances, et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 14 août 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IVe Chambre: Le Greffier:

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 37 Rappresentanza e patrocinio - 1 La parte può farsi rappresentare, se non deve agire personalmente, o farsi patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo escluda.
¹	La parte può farsi rappresentare, se non deve agire personalmente, o farsi patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo escluda.
²	L'assicuratore può esigere che il rappresentante giustifichi i suoi poteri con una procura scritta.
³	Finché la parte non revochi la procura l'assicuratore comunica con il rappresentante.
⁴	Se le circostanze lo esigono, il richiedente può beneficiare di patrocinio gratuito.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 52 Opposizione - 1 Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
¹	Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
²	Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
³	La procedura d'opposizione è gratuita. Di regola non sono accordate ripetibili.
⁴	Nella sua decisione su opposizione l'assicuratore può revocare l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso anche se la decisione su opposizione concerne prestazioni pecuniarie. Sono eccettuate le decisioni su opposizione concernenti la restituzione di prestazioni indebitamente riscosse.45

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 56 Diritto di ricorso - 1 Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
¹	Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
²	Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 37 Rappresentanza e patrocinio - 1 La parte può farsi rappresentare, se non deve agire personalmente, o farsi patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo escluda.
¹	La parte può farsi rappresentare, se non deve agire personalmente, o farsi patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo escluda.
²	L'assicuratore può esigere che il rappresentante giustifichi i suoi poteri con una procura scritta.
³	Finché la parte non revochi la procura l'assicuratore comunica con il rappresentante.
⁴	Se le circostanze lo esigono, il richiedente può beneficiare di patrocinio gratuito.

SR 830.11 Ordinanza dell' 11 settembre 2002 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (OPGA) OPGA Art. 10 Principio - 1 L'opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione.
¹	L'opposizione deve contenere una conclusione e una motivazione.
²	L'opposizione deve essere inoltrata per scritto contro decisioni:
^a	impugnabili per opposizione ai sensi dell'articolo 52 LPGA in merito a prestazioni ai sensi della legge federale del 25 giugno 198240 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza o alla restituzione delle stesse;
^b	emanate da un organo d'esecuzione della sicurezza sul lavoro ai sensi degli articoli 47-51 dell'ordinanza del 19 dicembre 198341 sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali.
³	In tutti gli altri casi l'opposizione può essere fatta per scritto o oralmente durante un colloquio personale.
⁴	L'opposizione scritta deve portare la firma dell'opponente o del suo patrocinatore. L'assicuratore mette a verbale l'opposizione fatta oralmente; il verbale deve essere firmato dall'opponente o dal suo patrocinatore.
⁵	Se l'opposizione non soddisfa i requisiti di cui al capoverso 1 o se manca la firma, l'assicuratore assegna un congruo termine per rimediarvi, con la comminatoria che in caso contrario non si entrerà nel merito.