1C_188/2009 - 2009-07-13 - Expropriation - sospensione della procedura di espropriazione formale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 188/2009

Sentenza del 13 luglio 2009
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aemisegger, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
G.________,
ricorrente,
patrocinata dall'avv. Curzio Fontana,

contro

Comune di Sementina, 6514 Sementina,
rappresentato dal Municipio e patrocinato
dall'avv. dott. Stefano Ghiringhelli,
Presidente del Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino, via Bossi 3, 6901 Lugano.

Oggetto
sospensione della procedura di espropriazione formale,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 22 aprile 2009 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
G.________ è proprietaria del fondo part. xxx di Sementina, di originari 24'871 m2, sito in località "Ciossetto". Dal 13 agosto 2007 la particella presenta una superficie di 20'961 m2 a seguito di un frazionamento che ne ha interessato la parte nord. Il piano regolatore comunale, approvato il 12 aprile 1988 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino, inseriva circa 15'600 m2 del fondo nella zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP), destinata alla costruzione di un centro scolastico e culturale, di sale multiuso, di una chiesa e di altre infrastrutture di interesse pubblico, compreso un posteggio; la superficie restante è stata inclusa nella zona residenziale estensiva R3b, rispettivamente nella zona del nucleo tradizionale NV. Il menzionato vincolo di attrezzature ed edifici pubblici corrispondeva essenzialmente a quello già sancito dal precedente piano regolatore, approvato dal Governo il 6 aprile 1973.
Con atto del 20 maggio 1988 i membri della comunione ereditaria C.________, allora proprietari della particella, si erano aggravati dinanzi al Consiglio di Stato, contestando l'attribuzione di parte del fondo alla zona AP-EP e chiedendone l'inserimento nella zona residenziale intensiva R4: la richiesta è stata respinta dal Governo contestualmente all'approvazione del piano regolatore. La comunione ereditaria ha impugnato la decisione governativa dinanzi al Gran Consiglio, che ha tuttavia stralciato dai ruoli il ricorso in seguito al ritiro da parte della proprietaria.

B.
A seguito del vincolo AP-EP, dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il Comune ha versato alla proprietaria un'indennità a titolo di espropriazione materiale. Successivamente, il 4 maggio 1998, ha promosso dinanzi al Tribunale di espropriazione una procedura di espropriazione formale, nell'ambito della quale sono stati respinti con giudizio definitivo sia l'opposizione all'espropriazione sia la domanda di modifica dei piani ed è stata autorizzata l'anticipata immissione in possesso, a partire dal 1° gennaio 2004, di circa 15'699 m2 del fondo part. xxx. Il procedimento espropriativo è quindi ancora aperto limitatamente alla questione della stima (cfr. sentenze 1P.132/2002 del 5 agosto 2002 e 1P.477/2004 del 25 gennaio 2005). Frattanto, il Comune ha edificato, nella parte sud del fondo, le opere previste nella prima fase di realizzazione del progetto, vale a dire una sala multiuso, una palestra, un viale di accesso e un'area di posteggio.

C.
Il 7 marzo 2005 il Consiglio comunale di Sementina ha adottato la revisione del piano regolatore, confermando ulteriormente le restrizioni a carico della particella xxx. La superficie riservata a scopi pubblici del fondo è quindi stata vincolata per la realizzazione di un centro scolastico e culturale, di sale multiuso e di ulteriori servizi, di una chiesa, di un posteggio e di una strada di raccolta. La porzione non soggetta al vincolo AP-EP è invece stata attribuita in parte alla zona del nucleo tradizionale NV e per il rimanente alla zona residenziale semi intensiva R3. Per quanto situata a nord del settore AP-EP, la zona residenziale semi intensiva R3 è stata gravata da una linea di arretramento delle costruzioni di 20 m verso l'area vincolata.

D.
Contro tale decisione, la proprietaria si è aggravata dinanzi al Consiglio di Stato che, con risoluzione del 12 giugno 2007, ha accolto il ricorso unicamente per quanto riguarda la definizione della linea di arretramento delle costruzioni. Il Governo ha per il resto respinto le contestazioni della proprietaria e approvato la revisione del piano regolatore. Con sentenza del 18 aprile 2008 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto un ricorso presentato dalla proprietaria contro la risoluzione governativa, espungendo dal piano regolatore la funzione "chiesa" prevista sul citato comparto AP-EP e ordinando la sospensione dell'evasione del gravame presentato dinanzi al Governo per quanto concerne il vincolo di posteggio "P" previsto lungo via alla Chiesa a carico del fondo part. xxx. Un ricorso in materia di diritto pubblico dell'interessata contro la decisione della Corte cantonale è stato dichiarato inammissibile dal Tribunale federale con giudizio del 16 dicembre 2008, non essendo adempiute le condizioni poste dall'art. 93 cpv. 1 LTF per impugnare una decisione incidentale (sentenza 1C 251/2008).

E.
Con istanza del 9 marzo 2009, G.________ ha chiesto al Tribunale di espropriazione di sospendere il procedimento espropriativo adducendo che la definizione del perimetro del vincolo AP-EP è ancora aperta in sede pianificatoria e costituirebbe una pregiudiziale all'espropriazione formale del fondo part. xxx. Con decisione del 12 marzo 2009, la presidente del Tribunale di espropriazione ha respinto l'istanza. Ha rilevato che tutte le questioni dipendenti dal vincolo AP-EP erano state definitivamente risolte nell'ambito della causa di espropriazione materiale promossa dagli eredi C.________, che per quanto concerne l'espropriazione formale avviata in seguito dal Comune sia l'opposizione alla stessa sia le domande di modifica dei piani erano state definitivamente respinte da tutte le istanze adite dalla proprietaria e che era inoltre già stata concessa al Comune l'anticipata immissione in possesso. Ha quindi rilevato che rimaneva solo da stimare l'indennità per espropriazione formale, che la situazione era ora irreversibile e che non si giustificava quindi di sospendere una procedura su cui la revisione del piano regolatore non aveva alcuna influenza.

F.
Con sentenza del 22 aprile 2009 il Tribunale cantonale amministrativo ha dichiarato irricevibile un ricorso della proprietaria contro la decisione di primo grado. Ha negato l'esistenza di un pregiudizio irreparabile, considerato che al proposito il danno doveva scaturire dall'esito della procedura sulla quale andava ad innestarsi la decisione incidentale, ed ha ritenuto che, comunque, quand'anche fosse stato ammissibile, il ricorso sarebbe stato infondato, rinviando alle motivazioni addotte dalla presidente del Tribunale di espropriazione.

G.
G.________ impugna questo giudizio con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarlo. Postula inoltre la sospensione della procedura espropriativa fino a quando saranno evase tutte le impugnative contro l'approvazione del piano regolatore adottato il 7 marzo 2005. La ricorrente, che formula quest'ultima domanda anche in via cautelare, fa in particolare valere la violazione degli art. 26 , 29 e 29a Cost.

H.
Invitati ad esprimersi sulla domanda cautelare, la Corte cantonale si rimette al giudizio del Tribunale federale, il Tribunale di espropriazione non formula osservazioni, mentre il Comune di Sementina ne postula la reiezione nella misura della sua ricevibilità.

Diritto:

1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (cfr. art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 135 II 30 consid. 1, 134 II 186 consid. 1 e rinvii).

1.2 Il giudizio impugnato, che conferma il diniego della sospensione della procedura di stima pronunciato dal primo giudice, è stato emanato nel contesto della procedura espropriativa e riguarda pertanto una causa in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82 lett. a LTF. Esso non mette fine alla causa e costituisce quindi una decisione incidentale giusta l'art. 93 cpv. 1 LTF.

1.3 Secondo l'art. 93 cpv. 1 LTF il ricorso contro una decisione incidentale è ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b). Queste condizioni di ammissibilità, il cui adempimento deve di principio essere dimostrato dalla ricorrente (DTF 134 III 426 consid. 1.2 in fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che deve di massima esprimersi con un'unica decisione sull'oggetto del litigio (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2).

1.4 In concreto, trattandosi di una decisione in materia di misure cautelari, giusta l'art. 98 LTF la ricorrente è abilitata a fare valere unicamente la violazione di diritti costituzionali. Pena l'inammissibilità, essa è quindi tenuta a spiegare con una motivazione chiara e precisa, conforme alle esigenze degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, per quali motivi l'atto impugnato violerebbe i diritti costituzionali invocati (DTF 134 I 83 consid. 3.2, 134 II 349 consid. 3).
1.5
1.5.1 La ricorrente sostiene che la Corte cantonale avrebbe negato a torto l'esistenza di un danno non altrimenti riparabile ai sensi dell'art. 44 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm), che a suo dire corrisponderebbe alla nozione di pregiudizio irreparabile dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF. Ritiene tale pregiudizio ravvisabile nel fatto che, qualora la procedura espropriativa dovesse proseguire, essa potrebbe perdere la qualità di proprietaria e quindi la facoltà di ricorrere alle istanze superiori contro la revisione generale del piano regolatore, impedendole di contestare la legittimità del vincolo, la quale non potrebbe più essere invocata nella successiva procedura espropriativa.
1.5.2 La Corte cantonale ha ritenuto che l'ipotetico scenario di una perdita della legittimazione attiva in sede pianificatoria conseguentemente al trapasso di proprietà per espropriazione di una parte del fondo part. xxx non bastasse a suffragare l'esistenza di un danno irreparabile ai sensi dell'art. 44 LPamm. Ha al riguardo premesso che il danno deve scaturire dall'esito della procedura sulla quale va ad innestarsi la decisione incidentale ed ha rilevato che alla ricorrente è comunque data la facoltà di pretendere la retrocessione del diritto espropriato quand'esso non venga utilizzato al fine previsto o venga adibito ad uno scopo diverso da quello per cui l'espropriazione è stata concessa (cfr. art. 61 della legge cantonale di espropriazione, dell'8 marzo 1971 [LEspr/TI]).
1.5.3 In quanto parte nella procedura cantonale, la ricorrente è abilitata a fare valere una pretesa violazione dei suoi diritti di parte dinanzi alla Corte cantonale (DTF 133 II 249 consid. 1.3.2, 129 I 337 consid. 1.3 e rinvii). Può quindi fare valere che la precedente istanza avrebbe ritenuto a torto irricevibile il gravame, negando erroneamente l'esistenza di un danno non altrimenti riparabile ai sensi dell'art. 44 LPamm. La ricorrente, non censura tuttavia esplicitamente un'applicazione arbitraria della citata norma cantonale, ma adduce essenzialmente il suo interesse a contestare la legalità del vincolo. Essa disattende che la procedura espropriativa in esame, ancora aperta solo per quanto concerne la questione della stima, non è fondata sull'attuale revisione del piano regolatore. Accennando poi al fatto che l'interesse pubblico alla base del vincolo AP/EP non potrebbe più essere contestato in una successiva procedura espropriativa, la ricorrente non dimostra che il procedimento espropriativo in corso, ora già in una fase avanzata, dovrebbe dipendere dalla revisione pianificatoria. Del resto, la questione della sua legittimazione a ricorrere nell'attuale procedura di revisione del piano regolatore dovrà se del caso essere
esaminata in quella sede. In tali circostanze, è senza violare il diritto che la precedente istanza ha in concreto negato un danno non altrimenti riparabile secondo l'art. 44 LPamm derivante dalla mancata sospensione della procedura di stima.

1.6 La Corte cantonale ha pure rilevato che quand'anche fosse stato ricevibile, il gravame sarebbe infondato e quindi da respingere rinviando alle argomentazioni del primo giudice. Ora, premesso che, sotto il profilo del diritto di essere sentito, rinviando ai motivi esposti nella decisione di primo grado e assumendo tali motivi come propri la Corte cantonale ha sufficientemente motivato il suo giudizio (cfr. DTF 123 I 31 consid. 2c; MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, tesi, 2000, pag. 424 seg.), spettava alla ricorrente contestare conformemente alle esigenze degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF anche tali motivi di merito. In effetti, quando la decisione impugnata si fonda su due motivazioni indipendenti, di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, la ricorrente è tenuta a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 133 IV 119 consid. 6).
1.6.1 Al riguardo, l'istanza di sospensione della procedura è stata respinta dalle precedenti istanze richiamando in particolare l'art. 7 cpv. 2 LEspr/TI, secondo cui all'espropriante non è data la facoltà di rinunciare all'esproprio quando abbia ottenuto ed esercitato l'anticipata immissione in possesso. Secondo l'autorità cantonale, allo stadio attuale del procedimento espropriativo, la situazione sarebbe irreversibile: la revisione del piano regolatore sarebbe quindi ininfluente sulla procedura di stima. La ricorrente non si confronta con questa argomentazione, tenendo in particolare conto della fase in cui è giunto il procedimento espropriativo e spiegando con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF per quali ragioni sarebbe manifestamente insostenibile. Essa non censura in particolare un'applicazione arbitraria della citata disposizione cantonale.
1.6.2 La ricorrente invoca l'art. 29a Cost. lamentando il mancato rispetto della garanzia della via giudiziaria per il fatto che la legalità del vincolo non potrebbe essere liberamente esaminata da un tribunale. Richiama in questo contesto pure la garanzia del diritto di essere sentito (art. 29 Cost.) e quella della proprietà (art. 26 Cost.). Premesso che l'interessata ha finora potuto sottoporre la revisione del piano regolatore, per quanto riguarda il suo fondo, al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo, essa continua a disattendere che la procedura espropriativa in oggetto è semmai la conseguenza del vincolo preesistente. Parrebbe di capire che la ricorrente dia per scontato che l'emanazione di una decisione definitiva sulla revisione del piano regolatore debba comportare l'avvio di un'ulteriore espropriazione formale. Come visto, non adduce tuttavia spiegazioni a sostegno della sua tesi, né espone su quali basi e in che misura la revisione pianificatoria avrebbe eventualmente effetti sulla procedura espropriativa in corso, ancora aperta limitatamente alla stima. La ricorrente non sostanzia quindi in modo pertinente una violazione degli invocati diritti costituzionali. In tali circostanze, per quanto concerne le
argomentazioni di merito, il ricorso non adempie le esigenze di motivazione poste dagli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF.

2.
Ne segue, che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non possono essere attribuite ripetibili al Comune di Sementina (art. 68 cpv. 3 LTF; DTF 134 II 117 consid. 7).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Tribunale di espropriazione e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 13 luglio 2009

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Féraud Gadoni

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
¹	La propriété est garantie.
²	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.