1P.520/2004

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1P.520/2004 /bom
Sentenza dell'11 novembre 2004
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Nay, vicepresidente del Tribunale federale, Eusebio,
cancelliere Crameri.

Parti
Società ticinese per l'arte e la natura,
piazza Grande 26, casella postale, 6601 Locarno,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Rossana Romanelli Bellomo, studio legale e notarile Bervini & Associati,
contro

A.________,
B.________,
opponenti,
patrocinati dall'avv. Filippo Solari,
Municipio di Lugano, palazzo Civico, piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, casella postale, 6901 Lugano.

Oggetto
art. 29
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Cost. (licenza edilizia),

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza
del 13 luglio 2004 del Tribunale cantonale amministrativo.

Fatti:
A.
A.________ e B.________ sono proprietari della particella n. 991 RF di Lugano, attribuita alla zona R5 e sita nel quartiere di Montarina, sulla quale sorge una villa padronale, di pregevole fattura, progettata dall'arch. Americo Marazzi verso il 1917. Il 30 maggio 2003 i proprietari hanno presentato al Municipio una domanda di costruzione per uno stabile d'appartamenti. Numerosi abitanti della zona e la Società ticinese per l'arte e la natura (STAN) si sono opposti al rilascio della licenza edilizia. La STAN ha inoltre sollecitato l'adozione di vincoli di conservazione dell'immobile, poiché componente di rilievo di un quartiere che costituisce l'unico esempio nel Cantone Ticino di insediamento ispirato al modello delle "garden city" inglesi.

Con decisione del 16 ottobre 2003, il Municipio di Lugano, acquisito il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, ha respinto l'opposizione della STAN e rilasciato la licenza edilizia. Il 16 marzo 2004 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha respinto un ricorso dell'opponente.
B.
Adito da quest'ultima, il Tribunale cantonale amministrativo, con decisione del 13 luglio 2004, ne ha respinto il ricorso. La Corte cantonale ha ritenuto che il piano regolatore vigente non vieta la demolizione della villa litigiosa, visto che nessuna norma ne impone la conservazione. Secondo i giudici cantonali, l'insorgente, che non ha addotto alcuna disposizione che osterebbe alla criticata demolizione, ha richiamato unicamente norme che permetterebbero di adottare misure per eventualmente porre sotto tutela l'immobile, ma che non ne assicurano direttamente la conservazione. Essi hanno inoltre rilevato che l'inventario federale degli insediamenti degni di protezione (ISOS) vale soltanto per l'esecuzione di compiti federali, nei quali non rientra la pianificazione del territorio, per cui la menzione della villa in quell'inventario non osta all'implicita concessione del permesso per demolirla. Essi hanno stabilito che, d'altra parte, l'insorgente non contesta l'inserimento estetico della nuova costruzione nel quadro del paesaggio protetto, né sostiene ch'esso integrerebbe gli estremi di una deturpazione evidente, né ciò sarebbe ragionevolmente sostenibile nella fattispecie, nell'abbattimento della vecchia villa non potendosi
ravvisare gli estremi di un intervento deturpante. Neppure l'invocata zona di protezione del paesaggio osta quindi alla concessione della contestata licenza. La Corte cantonale ha rilevato, infine, che il rifiuto dell'Esecutivo comunale e del Consiglio di Stato di adottare qualsiasi provvedimento cautelare di protezione della villa litigiosa non procede da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento che la legge conferisce all'autorità.
C.
La STAN impugna questo giudizio con un ricorso di diritto pubblico del 14 settembre 2004 al Tribunale federale. Chiede di concedere effetto sospensivo al gravame e di annullare la criticata decisione.

Al ricorso è stato conferito effetto sospensivo in via superprovvisionale.

Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Tribunale amministrativo si riconferma nella sua decisione. Il Municipio di Lugano propone di respingere il ricorso, A.________ e B.________ di respingerlo in quanto ammissibile.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 130 II 306 consid. 1.1).
1.2 La ricorrente, tenuta ad addurre i fatti a sostegno della sua legittimazione e a dimostrarla (v. DTF 123 II 161 consid. 1d/bb pag. 165 per il ricorso di diritto amministrativo e l'art. 90 cpv. 1 lett. b
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
OG e DTF 125 I 173 consid. 1b e rinvio, 253 consid. 1c, 115 Ib 505 consid. 2 pag. 508 in alto per il ricorso di diritto pubblico; cfr. anche DTF 130 IV 43 consid. 1.4), non si esprime del tutto sulla questione.

Ora, nella sentenza 1P.729/1993 del 4 settembre 1995, il Tribunale federale aveva già negato la legittimazione della ricorrente a proporre un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico in merito al progetto esecutivo per il rifacimento del ponte sul torrente Breggia. La medesima conclusione s'impone, come peraltro rettamente rilevato dagli opponenti, nella fattispecie.

1.3 Il Tribunale federale può esaminare nel merito un ricorso di diritto pubblico, di natura sussidiaria, solo se la pretesa violazione di diritto non può essergli sottoposta mediante un altro rimedio (art. 84 cpv. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
OG), segnatamente con un ricorso di diritto amministrativo.
1.4 L'art. 55 della legge federale sulla protezione dell'ambiente, del 7 ottobre 1983 (RS 814.01; LPAmb), conferisce a talune organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente la facoltà di inoltrare ricorsi di diritto amministrativo al Tribunale federale contro decisioni cantonali riguardanti la pianificazione, la costruzione o la trasformazione di impianti fissi soggetti all'esame dell'impatto ambientale. In concreto tale norma non è manifestamente applicabile, né la ricorrente lo sostiene.
1.5 Pure la legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio, del 1° luglio 1966 (RS 451; LPN), accorda a determinate organizzazioni la facoltà di presentare un ricorso di diritto amministrativo. Tuttavia, le decisioni che possono essere impugnate da associazioni aventi un'importanza nazionale in virtù dell'art. 12
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 12 - 1 Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu:
LPN, sono unicamente quelle emanate dai Cantoni nell'adempimento dei compiti della Confederazione (cfr. al riguardo l'art. 2
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 2 - 1 Unter Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Artikel 24sexies Absatz 2 der Bundesverfassung12 ist insbesondere zu verstehen:13
LPN; DTF 121 II 190 consid. 3c/aa, 112 Ib 70 consid. 2). La criticata demolizione della villa litigiosa non costituisce manifestamente, né la ricorrente, che peraltro non si esprime sulla questione, lo adduce, una decisione cantonale adottata nell'ambito di un compito della Confederazione: l'accennata menzione del quartiere di Montarina nell'inventario federale degli insediamenti degni di protezione (ISOS) non è pertanto decisiva (cfr. l'art. 5
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 5 - 1 Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind.20 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
LPN e la relativa ordinanza del 9 settembre 1981, RS 451.12; DTF 121 II 190 consid. 3c/aa-bb, 120 Ib 27 consid. 2, in particolare consid. 2c/dd pag. 32 seg.).
1.6 Per di più, la ricorrente, quale sezione ticinese della Lega svizzera per la salvaguardia del patrimonio nazionale, non potrebbe fondare la sua legittimazione ricorsuale nella sede federale sull'art. 12
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 12 - 1 Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu:
LPN, visto che dall'atto di ricorso, e dall'incarto, risulta ch'essa ha agito unicamente per sé, quale sezione cantonale, e non come rappresentante dell'organizzazione nazionale (DTF 123 II 289 consid. 1e/bb; sentenza 1A.190/1996 del 19 agosto 1998, consid. 1, apparsa in RDAT I-1999 n. 67 pag. 254).
Ne segue che il gravame non può essere esaminato come ricorso di diritto amministrativo.

2.
2.1 La legittimazione a interporre un ricorso di diritto pubblico si definisce unicamente sulla base dell'art. 88
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 12 - 1 Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu:
OG, senza riguardo alla circostanza che la ricorrente avesse, in sede cantonale, qualità di parte (DTF 125 I 253 consid. 1b, 118 Ia 112 consid. 2a). L'art. 88
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 12 - 1 Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu:
OG attribuisce il diritto di ricorrere ai privati o agli enti collettivi lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale. Nel caso di una decisione concreta tale legittimazione spetta unicamente a chi è toccato nei suoi interessi giuridicamente tutelati, vale a dire, di regola, in quegli interessi privati di cui il diritto costituzionale assicura la protezione (DTF 129 I 217 consid. 1).

Questa norma esclude l'azione popolare a tutela dell'interesse generale; il ricorso di diritto pubblico non è infatti destinato a salvaguardare né interessi meramente fattuali né quelli pubblici di portata generale (DTF 130 I 82 consid. 1.3, 121 I 267 consid. 2, 120 Ib 27 consid. 3a, 118 Ia 46 consid. 3a). Né il semplice richiamo al divieto dell'arbitrio (art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
Cost.) conferisce, di per sé, la legittimazione a presentare un ricorso di diritto pubblico (DTF 126 I 81, 129 I 217 consid. 1.3). Ora, Ia ricorrente non fa valere nessuna lesione dei suoi interessi giuridicamente protetti, ma si prevale unicamente dell'interesse pubblico. Per quanto concerne le censure riguardanti il merito della decisione impugnata, il ricorso di diritto pubblico si rivela pertanto inammissibile.
2.2 Certo, per prassi costante, la legittimazione di un'associazione sussiste, oltre al caso, pacifico, in cui essa è direttamente colpita dalla decisione impugnata, se la potestà ricorsuale a tutela dei diritti invocati compete ai singoli membri, se la maggioranza o gran parte di essi sono toccati dall'atto impugnato e se gli statuti le affidano la difesa degli interessi comuni, presupposti il cui adempimento non è addotto dalla ricorrente (DTF 130 I 82 consid. 1.3, 129 I 113 consid. 1.6, 125 I 71 consid. 1b/aa). L'associazione non è tuttavia legittimata, come nella fattispecie, a far valere l'asserita tutela di interessi pubblici (DTF 130 I 82 consid. 1.3).
2.3 Indipendentemente dalla carenza di legittimazione nel merito, la ricorrente può tuttavia censurare la violazione delle garanzie procedurali che il diritto cantonale o l'invocato art. 29
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Cost. le conferiscono quale parte, sempreché tale inosservanza equivalga a un diniego di giustizia formale. Essa può pertanto far valere, ad esempio, che il ricorso non sarebbe stato esaminato a torto nel merito, che non sarebbe stata sentita o che le sarebbe stata negata la possibilità di consultare gli atti (DTF 129 I 217 consid. 1.4, 128 I 218 consid. 1.1, 122 I 267 consid. 1b, 119 Ib 305 consid. 3). In tal caso, l'interesse giuridicamente protetto secondo l'art. 88
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 12 - 1 Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu:
OG non si fonda su aspetti di merito, bensì sul diritto della ricorrente di partecipare alla procedura cantonale.

Il diritto di invocare le garanzie procedurali non permette tuttavia alla ricorrente di rimettere in discussione, nemmeno indirettamente, il giudizio di merito; il ricorso di diritto pubblico non può quindi riguardare questioni strettamente connesse con il merito della vertenza, quali in particolare il rifiuto di assumere una prova in base alla sua irrilevanza o al suo apprezzamento anticipato o l'obbligo dell'autorità di motivare sufficientemente la decisione (DTF 120 Ia 227 consid. 1, 119 Ib 305 consid. 3, 117 Ia 90 consid. 4a). Il giudizio su tali quesiti, segnatamente in concreto l'asserita carenza di motivazione della decisione impugnata, in particolare riguardo al quesito della mancata messa sotto protezione della villa litigiosa, non può infatti essere distinto da quello sul merito, che tuttavia la ricorrente non è legittimata a impugnare: ciò vale anche per la questione, sulla quale è incentrato il gravame, di sapere se la demolizione della villa abbia o no un effetto deturpante sul quartiere (DTF 129 I 217 consid. 1.4 con numerosi rinvii).
3.
La ricorrente persegue uno scopo ideale ciò che di per sé consente di rinunciare, nonostante la sua soccombenza, alla riscossione di spese processuali. Come visto, alla stessa è già stata negata la legittimazione a ricorrere in una causa analoga (sentenza 1P.729/1993 del 4 settembre 1995). L'inoltro, in futuro, di siffatti ricorsi comporterebbe l'accollamento delle spese processuali. Essa dovrà però rifondere agli opponenti, patrocinati da un legale, un'equa indennità per ripetibili della sede federale (art. 156 cpv. 1 e
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
159 cpv. 1 OG; DTF 123 II 337 consid. 10a pag. 357, 119 Ib 458 consid. 15; sentenza 1A.182/1997 del 16 aprile 1998, consid. 6).

L'emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto la domanda di effetto sospensivo.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.
2.
Non si riscuote tassa di giustizia. La ricorrente rifonderà agli opponenti un'indennità complessiva di fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Lugano, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 11 novembre 2004
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: