8C_192/2021 - 2021-09-08 - Öffentliches Dienstverhältnis - Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C 192/2021

Arrêt du 8 septembre 2021

Ire Cour de droit social

Composition
M. et Mmes les Juges fédéraux Maillard, Président,
Viscione et Truttmann, Juge suppléante.
Greffière : Mme Elmiger-Necipoglu.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par M e Frédéric Hainard,
recourant,

contre

Conseil communal de la Ville de La Chaux-de-Fonds, Tour Espacité, 2300 La Chaux-de-Fonds,
intimé.

Objet
Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service),

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du 26 janvier 2021 (CDP.2020.367-FONC).

Faits :

A.

A.a. A.________, né en 1972, a été engagé à compter du 1er avril 2011 en qualité d'assistant [...] au sein du service B.________ de La Chaux-de-Fonds à un taux d'activité de 80 % et nommé par le Conseil communal de la Ville de la Chaux-de-Fonds (ci-après: le Conseil communal) avec effet au 1er janvier 2012. A compter du 1er janvier 2013, le taux d'activité de A.________ a été augmenté à 90 %.
Lors d'un entretien le 10 décembre 2012 avec C.________, alors cheffe de service, celle-ci a qualifié l'année écoulée de difficile, soulignant néanmoins le potentiel d'amélioration et la capacité de remise en question de A.________. Le 25 mars 2013, A.________ a fait l'objet d'une mise en garde de sa hiérarchie. Ce dernier était informé que ses objectifs n'étaient pas atteints et que des erreurs conséquentes subsistaient dans la gestion des dossiers. Lors d'une rencontre ultérieure avec C.________ le 14 août 2013, il a été considéré que les objectifs étaient pour la plupart atteints, que la situation avait évolué positivement et que le cahier des charges était désormais rempli à satisfaction, même si des erreurs subsistaient.
Suite à la publication d'un rapport du 12 novembre 2015 de l'Office D.________ établissant que A.________ avait commis de nombreuses erreurs dans la gestion de ses dossiers et qu'il n'avait pas réagi aux interpellations de l'Office D.________, la cheffe de service ainsi que la responsable [...] ont convoqué A.________ à un nouvel entretien le 19 novembre 2015. Le 25 octobre 2016, constatant que la situation ne s'était pas améliorée, la cheffe de service a informé A.________ qu'un avertissement lui serait signifié si aucun changement n'était constaté d'ici au 31 décembre 2016.
Le 31 mai 2017, un certificat de travail intermédiaire a été établi, mentionnant que A.________ était "un collaborateur appliqué et constant" et qu'il accomplissait ses tâches à la satisfaction de sa hiérarchie.
Le taux d'activité de A.________ est brièvement passé à 100 % entre le 1er novembre 2017 et le 31 janvier 2018 pour pallier une absence.

A.b. Le 27 novembre 2019, l'assistante [...] responsable du groupe a fait parvenir à A.________ une liste détaillée des dossiers dans lesquels des corrections et des explications étaient toujours exigées de sa part. Le 28 mai 2020, un entretien a eu lieu entre A.________ et la conseillère communale alors en charge du dicastère des affaires [...] ainsi que les adjointes à la cheffe du service B.________ et à la cheffe du service des ressources humaines. Il a alors été constaté que la situation ne s'était pas améliorée et que les faits reprochés étaient de nature à rompre le lien de confiance. Ainsi, une intention de licenciement émanant du Conseil communal avait été remise à A.________.
A.________ a demandé à ce que lui soient remis l'audit concernant le fonctionnement du service B.________ ainsi que son dossier complet. Le dossier de la cause lui a été envoyé le 22 juin 2020. Le service des ressources humaines a en revanche refusé de communiquer le rapport d'audit au motif que ce dernier faisait l'objet d'une procédure en vertu de la Convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel.
A.________ s'est déterminé le 31 juillet 2020 en invoquant plusieurs exemples de dysfonctionnements au sein du service B.________ démontrant selon lui qu'il n'était pas responsable des carences du service.
Le 12 août 2020, de nouvelles pièces ont été communiquées à A.________, à savoir un rapport intermédiaire de l'Office D.________ du 10 août 2020 établi suite à un contrôle effectué au service B.________, un relevé de contrôle informatique du 11 juin 2020 concernant l'usage d'internet ainsi que "deux des (nombreuses) plaintes de bénéficiaires ressortant au portefeuille de M. A.________".

A.c. Par décision du 24 septembre 2020, le Conseil communal a mis fin pour de justes motifs à l'engagement de A.________ pour le 31 janvier 2021, l'a libéré de l'obligation de travailler dans l'intervalle et a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre ce prononcé. Il a considéré que le lien de confiance était rompu du fait des manquements constatés dans le comportement, la motivation, la gestion, le suivi des dossiers, la communication avec les bénéficiaires, les collègues et la hiérarchie, ainsi que dans le respect des délais.
Le 27 octobre 2020, le service des ressources humaines a informé A.________ que le dossier actualisé qu'il demandait était déjà en sa possession.
Le 4 novembre 2020, le conseil communal a refusé d'entrer en matière sur la demande de réexamen/révision déposée par A.________ suite aux révélations par voie de presse concernant l'audit réalisé au sein du service B.________.

B.
A.________ a recouru contre la décision du Conseil communal du 24 septembre 2020 auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: la Cour de droit public). Il concluait principalement à son annulation et à ce qu'il lui soit donné acte qu'il offrait dès à présent sa force de travail, sous réserve de sa situation médicale. Subsidiairement, il concluait à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Il sollicitait également l'assistance judiciaire. Il demandait en outre la restitution de l'effet suspensif à son recours "à tout le moins" la condamnation [du Conseil communal] "à assurer la différence de salaire entre [son] traitement actuel [...] et les indemnités journalières qu'il percevra de l'assurance-chômage à compter du 1er février 2021". Il requerrait enfin du Conseil communal, outre le dossier officiel, la production de l'audit réalisé en 2019 au sein du service B.________.
Par arrêt du 26 janvier 2021, la Cour de droit public a rejeté le recours.

C.
A.________ forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre cet arrêt, concluant principalement à son annulation et à ce qu'il soit dit que "les rapports de service [...] perdurent à ce jour en raison de la nullité de la décision du 24 septembre 2020 du Conseil communal" et à ce qu'il soit "donné acte au Conseil communal de La Ville de La Chaux-de-Fonds qu'[il] offre sa force de travail, sous réserve de sa situation médicale". Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la Cour de droit public pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A.________ sollicite également le bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure fédérale. Il requiert en outre "de l'autorité intimée la production de l'intégralité du dossier officiel de la cause portant la référence CDP.2020.367-FONC".
L'intimé conclut au rejet du recours et la Cour de droit public renonce à se déterminer. Le recourant a déposé une brève réplique, exposant qu'à la suite de la séance du 15 juin 2021, la Ville de La Chaux-de-Fonds avait rendu accessible sur son site officiel une version caviardée des rapports d'audit organisationnel du service B.________ mené les 25 septembre et 8 octobre 2019 par la société E.________ et en produisant une copie.

Considérant en droit :

1.

1.1. L'arrêt entrepris a été rendu en matière de rapports de travail de droit public. Dans la mesure où la contestation porte sur une décision de résiliation des rapports de service pour motif fondé, il s'agit d'une contestation pécuniaire, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF ne s'applique pas (voir par exemple l'arrêt 8C 17/2019 du 3 août 2020 consid. 1.1). En outre, la valeur litigieuse dépasse le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et al. 2 et art. 85 al. 1 let. b LTF). Pour le surplus, déposé en temps utile et dans les formes requises, le recours est recevable au regard des art. 42 , 90 et 100 al. 1 LTF.
Le recours de droit public étant recevable, le recours constitutionnel subsidiaire formé simultanément est par conséquent irrecevable (art. 113 LTF a contrario).

1.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 143 IV 500 consid. 1.1) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). En bref, il ne suffit pas, pour qu'il y ait arbitraire, que la décision attaquée apparaisse discutable ou même critiquable; il faut qu'elle soit manifestement insoutenable, et cela non seulement dans sa motivation mais aussi dans son résultat. Par conséquent, le recourant doit exposer, de manière détaillée et pièces à l'appui, que les faits retenus l'ont été d'une manière absolument inadmissible, et non seulement discutable ou critiquable. Il ne saurait se borner à plaider à nouveau sa cause, contester les faits retenus ou rediscuter la manière dont ils ont été établis comme s'il s'adressait à une juridiction d'appel (ATF 134 II 349 consid. 3). Le Tribunal fédéral n'entre ainsi pas en matière sur des critiques appellatoires
portant sur l'appréciation des preuves ou l'établissement des faits par l'autorité précédente (ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1).

1.3. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Toutefois, il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 LTF). Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c , d et e LTF), on ne peut pas invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario). Il est néanmoins possible de faire valoir que son application viole le droit fédéral, en particulier l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou d'autres droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral n'examine alors de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiée prévues à l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 142 V 577 consid. 3.2 et la référence).

1.4. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 144 I 113 consid. 7.1).

2.

2.1. Le recourant se plaint dans un premier temps d'une violation de son droit d'être entendu, sous l'angle du droit de consulter le dossier, à plusieurs titres.

2.2. Le droit de consulter le dossier est un aspect du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst (ATF 132 II 485 consid. 3.2). Ce droit s'étend à toutes les pièces de la procédure qui sont à la base de la décision et garantit que les parties puissent en prendre connaissance et s'exprimer à leur sujet. L'exercice du droit ne peut être refusé au motif que les pièces dont la consultation est demandée sont sans importance pour l'issue du litige (ATF 132 V 387 consid. 3.2; 132 II 485 consid. 3.2; 129 I 85 consid. 4.1; cf. aussi, parmi d'autres, arrêt 8C 72/2018 du 13 novembre 2018 consid. 5.2).

2.3.

2.3.1. Le recourant fait tout d'abord valoir que les seules plaintes de bénéficiaires versées au dossier ne permettent pas de se forger une idée quant à la réelle ampleur des critiques dirigées contre lui. Il souligne en outre que seules des plaintes de deux bénéficiaires figurent au dossier alors qu'il gérait près d'une centaine de dossiers. Il reproche par ailleurs à l'autorité cantonale d'avoir déprécié le rôle joué par ces plaintes des bénéficiaires dans la décision de licenciement, faisant valoir qu'elles constituent au contraire l'un des premiers éléments cités dans la décision du 24 septembre 2020.

2.3.2. La Cour cantonale a jugé que les plaintes des bénéficiaires n'avaient joué qu'un rôle secondaire dans la décision de licenciement. Dans tous les cas, les quelques plaintes au dossier étaient suffisantes pour saisir la nature des reproches formulés tout comme l'indication dans la décision de licenciement que les autres plaintes portaient sur l'absence de réponse aux sollicitations et aux questions des personnes intéressées. Connaissant la teneur des critiques dont il faisait l'objet de la part des bénéficiaires, le recourant n'a dès lors pas été empêché de s'exprimer sur les éléments pertinents avant que la décision de licenciement ne soit prise.

2.3.3. Il est de prime abord surprenant que l'ensemble des plaintes des bénéficiaires visées dans la décision de résiliation des rapports de service du 24 septembre 2020 ne figure pas au dossier et que l'autorité intimée n'ait pas pris des mesures d'instruction pour pallier à ce manquement au cours de la procédure. Cela étant, il faut reconnaître avec l'autorité cantonale que ces plaintes n'ont effectivement joué qu'un rôle secondaire - voire aucun - dans la décision de résiliation des rapports de service. S'il est vrai que les plaintes des bénéficiaires constituent l'un des premiers reproches mentionnés dans la partie en fait de la décision du 24 septembre 2020, il s'agit en réalité des reproches qui ont été adressés au recourant avant la publication du rapport de l'Office D.________, la première partie du courrier du 24 septembre 2020 reproduisant essentiellement le contenu du procès-verbal de l'entretien du 28 mai 2020, lors duquel le Conseil communal a fait part au recourant de son intention de le licencier. Il sied à cet égard de souligner que la décision du 24 septembre 2020 indique le nom d'un certain nombre de bénéficiaires et mentionne expressément l'objet des plaintes des bénéficiaires - que le recourant ne conteste
d'ailleurs pas. Il résulte en outre de la partie en droit de la décision du 24 septembre 2020 que ce sont bien plutôt les constatations des responsables de service et le rapport de l'Office D.________ qui ont conduit à la résiliation des rapports de service. Il n'est du reste pas fait mention des plaintes des bénéficiaires dans la partie en droit de la décision du 24 septembre 2020. L'autorité cantonale pouvait dès lors valablement considérer que le droit d'être entendu du recourant n'avait pas été violé.

2.4.

2.4.1. Le recourant reproche ensuite à l'autorité cantonale d'avoir jugé que le Conseil communal n'avait pas violé son droit d'être entendu en lui refusant de consulter à nouveau le dossier le 20 octobre 2020. Il fait valoir que ni la jurisprudence ni la doctrine ne limitent le nombre de fois auquel l'intéressé peut exercer son droit d'accéder au dossier, ce droit ne pouvant être restreint qu'en vue de sauvegarder un intérêt public prépondérant, un intérêt d'un particulier ou pour préserver des pièces secrètes. Il estime qu'en l'espèce, le Conseil communal ne se serait prévalu d'aucun de ces motifs.

2.4.2. L'autorité cantonale a jugé que l'intimé n'avait pas entravé le recourant dans son droit de consulter le dossier en refusant de lui faire parvenir des documents qu'il possédait déjà. Elle a à cet égard relevé que le recourant n'amenait aucun élément pouvant laisser penser que l'intimé se serait livré à d'autres actes d'instruction pour prendre sa décision en omettant volontairement de les faire figurer au dossier.

2.4.3. En l'espèce, le recourant ne saurait se plaindre d'une violation de son droit de consulter le dossier puisqu'il est établi qu'il possède une copie de l'ensemble du dossier existant et qu'aucune pièce supplémentaire n'a été versée au dossier, étant précisé que l'autorité doit en tout état informer les parties lorsque de nouvelles pièces essentielles, qu'elles ne connaissent pas et ne peuvent pas non plus connaître, sont ajoutées au dossier (ATF 132 I 387 consid. 6.2).

2.5.

2.5.1. Le recourant fait en outre valoir que l'autorité cantonale l'a "entravé dans son droit qui tend à produire des preuves pertinentes". Il expose que le rapport d'audit du service B.________ réalisé en 2019 est un élément déterminant dont le contenu était nécessaire pour établir que les reproches qui lui étaient opposés relevaient en réalité d'un important dysfonctionnement régnant au sein du service B.________ et qui s'était répercuté sur l'ensemble des collaborateurs. Ce rapport aurait démontré que les manquements reprochés ne pouvaient pas lui être imputés et qu'il avait géré ses dossiers avec le professionnalisme et la conscience utiles dans une situation totalement désordonnée qui avait échappé au contrôle des autorités de la Ville de La Chaux-de-Fonds.

2.5.2. L'autorité cantonale a relevé que le recourant ne prétendait pas que l'audit du service B.________ le visait directement ou qu'il aurait dû figurer au dossier. Elle a estimé qu'il critiquait en réalité l'absence de production, respectivement de prise en compte dans l'appréciation de la cause de l'audit de 2019. Elle a, dans ce cadre, jugé que le dossier ne permettait pas de conclure que les manquements dénoncés le 27 novembre 2019 étaient dus à une mauvaise marche du service, et non à ses capacités professionnelles. Les contrôles effectués par l'Office D.________ avaient montré qu'aucun autre collaborateur n'avait commis autant d'erreurs de manière systématique. En outre, le suivi mis en place ainsi que les délais et instructions claires fournies au recourant permettaient de retenir que le service, et en particulier l'encadrement des collaborateurs, n'était pas à ce point défaillant qu'il ait pu être la cause des mauvaises compétences professionnelles du recourant. La production de l'audit réalisé au sein du service B.________ en 2019 n'était pas de nature à modifier cette appréciation et il ne pouvait dès lors pas être reproché à l'intimé d'avoir renoncé à en obtenir la production.

2.5.3. C'est seulement dans le cadre de la procédure fédérale que le recourant a finalement pu produire les rapports d'audits, dont il avait demandé la production en cours de procédure administrative et devant la juridiction cantonale. Il fait valoir que ces rapports viendraient appuyer son argumentaire et démontreraient un dysfonctionnement important au sein du service B.________ qui se serait répercuté sur l'ensemble des collaborateurs et donc également sur lui.
A la lecture des rapports, on constate qu'ils contiennent des recommandations à caractère général et structurel, visant à restaurer le bon fonctionnement du service. Or, le recourant ne se réfère à aucun élément concret et précis contenu dans les rapports, qui le déchargerait des manquements qui lui sont reprochés par l'intimé dans la gestion de son travail. Il ne parvient ainsi pas à démontrer le caractère arbitraire de l'appréciation des preuves ayant conduit la cour cantonale à rejeter sa requête en production des rapports d'audit. En effet, il n'apparaît pas insoutenable - et le recourant ne l'allègue pas - de considérer que la production préalable des rapports d'audit n'aurait rien changé à la conviction des juges cantonaux, acquise sur la base de l'historique des relations entre les parties et des constatations de l'Office D.________, que les manquements graves et répétés invoqués par l'intimé à l'appui de la décision de licenciement étaient avérés (cf. concernant l'appréciation des preuves anticipée: ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). Dans ces conditions, la question de savoir si les rapports d'audits constituent des moyens de preuve nouveaux inadmissibles au sens de l'art. 99 al. 1 LTF peut demeurer ouverte.

3.

3.1. Dans un second grief, le recourant se plaint d'arbitraire dans l'application des articles 13 et 18 du Règlement général pour le personnel de l'administration communale de la Ville de La Chaux-de-Fonds du 10 novembre 1986 (ci-après: RPGA). Il reproche à l'autorité cantonale d'avoir retenu que la qualité de son travail s'était à nouveau péjorée dès 2019 alors que les critiques formées à son encontre découlaient à toute évidence du grave dysfonctionnement révélé par l'audit du service B.________. Il fait valoir qu'il s'est démené tant bien que mal pour faire face à l'importante surcharge de travail ainsi qu'à l'absence de management du service. Il considère que l'autorité cantonale a fait preuve d'arbitraire en exposant que l'encadrement des collaborateurs n'était pas à ce point défaillant qu'il ait pu être la cause de ses mauvaises compétences professionnelles car son raisonnement ne s'appuierait sur aucun élément du dossier.

3.2. Selon l'art. 18 RPGA, il peut être mis fin à l'engagement pour justes motifs. Le délai de préavis est de quatre mois (al. 1). Les opinions, notamment syndicales et politiques, ne constituent pas pour l'autorité un juste motif (al. 2). L'autorité a de justes motifs de mettre fin à la fonction lorsque l'intérêt public à la cessation de l'activité l'emporte sur l'intérêt privé au maintien de l'emploi. Constituent notamment de justes motifs l'incapacité professionnelle, les possibilités de changement de poste ayant été étudiées, l'inaptitude à observer les devoirs de fonction, et la disparition d'une condition dont dépendait la nomination (al. 3). Une telle décision peut intervenir qu'il y ait ou qu'il n'y ait pas de faute de la part du fonctionnaire (al. 4).

3.3. L'autorité cantonale a relevé que le recourant ne contestait pas directement les manquements reprochés. Par ailleurs, l'amélioration constatée en 2013, l'augmentation du temps de travail et le certificat de travail du 31 mai 2017 (dont la teneur positive devait être relativisée, la fiche de recueil de données faisant notamment état de difficultés durables de compréhension et de performances très inégales) n'empêchaient aucunement que dès 2019 la qualité du travail du recourant se soit à nouveau détériorée au point de conduire à de nouveaux reproches de la part de ses supérieurs. Elle a par ailleurs relevé que la répétition de comportements que le recourant s'était engagé à corriger tendait à prouver qu'il n'était pas en mesure d'y parvenir de manière durable. L'autorité cantonale a ainsi jugé que les manquements dûment documentés par l'Office D.________ et les supérieurs directs du recourant constituaient des circonstances qui, d'après les règles de la bonne foi, permettaient d'admettre que la continuation de la collaboration n'était en l'occurrence plus possible. Le lien de confiance ayant été rompu, l'intimé pouvait dès lors, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, mettre fin aux rapport de service du recourant.

3.4. En l'espèce, il n'apparaît pas que l'autorité cantonale ait abusé de son pouvoir d'appréciation en niant qu'une amélioration passagère des prestations - dont elle a au demeurant relativisé la portée sans être contredite par le recourant - n'excluait pas une nouvelle péjoration et en retenant les manquements tels qu'établis par le rapport de l'Office D.________ et la hiérarchie du recourant. En tant que ce dernier se contente de se prévaloir du rapport d'audit du service B.________ sans discuter les éléments d'appréciation retenus par l'autorité cantonale, sa critique ne saurait prospérer. A supposer qu'il soit recevable, le moyen est ainsi dépourvu de fondement.

4.
Il résulte de ce qui précède que le recours de droit public doit être rejeté. Le recourant, qui invoque son indigence, a bénéficié de l'assistance judiciaire en instance cantonale. Son recours au Tribunal fédéral n'étant pas apparu d'emblée manifestement dépourvu de chances de succès au sens de l'art. 64 al. 1 LTF, il y a lieu de le mettre au bénéfice de la même mesure pour la procédure fédérale. Le recourant est cependant rendu attentif au fait qu'il devra rembourser la caisse du Tribunal fédéral s'il retrouve ultérieurement une situation financière lui permettant de le faire (art. 64 al. 4 LTF).
Bien qu'il obtienne gain de cause, l'intimé n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF; voir aussi arrêt 8C 151/2010 du 31 août 2010 consid. 6. 1 et les références).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours de droit public est rejeté.

2.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

3.
La demande judiciaire du recourant est admise et M e Frédéric Hainard lui est désigné comme avocat d'office pour la procédure fédérale.

4.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant, mais ils sont provisoirement supportés par la Caisse du Tribunal fédéral.

5.
Une indemnité de 2800 fr. est allouée à l'avocat du recourant à titre d'honoraires à payer par la Caisse du Tribunal fédéral.

6.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel.

Lucerne, le 8 septembre 2021

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Maillard

La Greffière : Elmiger-Necipoglu

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
^a	Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt;
^b	Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
^c	Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
^c1	die Einreise,
^c2	Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
^c3	die vorläufige Aufnahme,
^c4	die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfassung und die Wegweisung,
^c5	Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
^c6	die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
^d	Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
^d1	vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betreffen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
^d2	von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilligung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt;
^e	Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
^f	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
^fbis	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200964;
^f1	sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
^f2	der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201962 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
^g	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
^h	Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
ⁱ	Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
^j	Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
^k	Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
^l	Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
^m	Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeutenden Fall handelt;
ⁿ	Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
ⁿ¹	das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
ⁿ²	die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausserbetriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
ⁿ³	Freigaben;
^o	Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
^p	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:69
^p1	Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
^p2	Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199770,
^p3	Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201072;
^q	Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
^q1	die Aufnahme in die Warteliste,
^q2	die Zuteilung von Organen;
^r	Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Artikel 3473 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 200574 (VGG) getroffen hat;
^s	Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
^s1	...
^s2	die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
^t	Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung;
^u	Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201577);
^v	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
^w	Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
^x	Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201681 über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt;
^y	Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in Verständigungsverfahren zur Vermeidung einer den anwendbaren internationalen Abkommen im Steuerbereich nicht entsprechenden Besteuerung;
^z	Entscheide betreffend die in Artikel 71c Absatz 1 Buchstabe b des Energiegesetzes vom 30. September 201684 genannten Baubewilligungen und notwendigerweise damit zusammenhängenden in der Kompetenz der Kantone liegenden Bewilligungen für Windenergieanlagen von nationalem Interesse, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 51 Berechnung - 1 Der Streitwert bestimmt sich:
¹	Der Streitwert bestimmt sich:
^a	bei Beschwerden gegen Endentscheide nach den Begehren, die vor der Vorinstanz streitig geblieben waren;
^b	bei Beschwerden gegen Teilentscheide nach den gesamten Begehren, die vor der Instanz streitig waren, welche den Teilentscheid getroffen hat;
^c	bei Beschwerden gegen Vor- und Zwischenentscheide nach den Begehren, die vor der Instanz streitig sind, wo die Hauptsache hängig ist;
^d	bei Klagen nach den Begehren des Klägers oder der Klägerin.
²	Lautet ein Begehren nicht auf Bezahlung einer bestimmten Geldsumme, so setzt das Bundesgericht den Streitwert nach Ermessen fest.
³	Zinsen, Früchte, Gerichtskosten und Parteientschädigungen, die als Nebenrechte geltend gemacht werden, sowie Vorbehalte und die Kosten der Urteilsveröffentlichung fallen bei der Bestimmung des Streitwerts nicht in Betracht.
⁴	Als Wert wiederkehrender Nutzungen oder Leistungen gilt der Kapitalwert. Bei ungewisser oder unbeschränkter Dauer gilt als Kapitalwert der zwanzigfache Betrag der einjährigen Nutzung oder Leistung, bei Leibrenten jedoch der Barwert.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 85 Streitwertgrenzen - 1 In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
¹	In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
^a	auf dem Gebiet der Staatshaftung, wenn der Streitwert weniger als 30 000 Franken beträgt;
^b	auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn der Streitwert weniger als 15 000 Franken beträgt.
²	Erreicht der Streitwert den massgebenden Betrag nach Absatz 1 nicht, so ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
^1bis	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden.14
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 15 16
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201617 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.18
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198090 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198091 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195493.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...94
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.96

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.87

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 99 - 1 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
¹	Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
²	Neue Begehren sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 64 Unentgeltliche Rechtspflege - 1 Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
¹	Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint.
²	Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, bestellt das Bundesgericht der Partei einen Anwalt oder eine Anwältin. Der Anwalt oder die Anwältin hat Anspruch auf eine angemessene Entschädigung aus der Gerichtskasse, soweit der Aufwand für die Vertretung nicht aus einer zugesprochenen Parteientschädigung gedeckt werden kann.
³	Über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidet die Abteilung in der Besetzung mit drei Richtern oder Richterinnen. Vorbehalten bleiben Fälle, die im vereinfachten Verfahren nach Artikel 108 behandelt werden. Der Instruktionsrichter oder die Instruktionsrichterin kann die unentgeltliche Rechtspflege selbst gewähren, wenn keine Zweifel bestehen, dass die Voraussetzungen erfüllt sind.
⁴	Die Partei hat der Gerichtskasse Ersatz zu leisten, wenn sie später dazu in der Lage ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.