1C_609/2016 - 2018-03-08 - Droits politiques - Sanierung und Umnutzung Liegenschaft Rosengarten, Bewilligung eines Verpflichtungskredites; obligatorisches Referendum

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 609/2016

Urteil vom 8. März 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
Markus Schneider,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
vertreten durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Sanierung und Umnutzung Liegenschaft Rosengarten, Bewilligung eines Verpflichtungskredites;
obligatorisches Referendum,

Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats Solothurn vom 8. November 2016.

Sachverhalt:
Der Kanton Solothurn erwarb im Oktober 2012 die Liegenschaft Rosengarten, GB Solothurn Nr. 1004, zum Kaufpreis von 4.125 Mio Fr. Der Kantonsrat Solothurn stimmte dem Kauf der Liegenschaft ins Verwaltungsvermögen am 31. Oktober 2012 zu. Der Beschluss des Kantonsrats unterlag dem fakultativen Referendum, welches in der Folge nicht ergriffen wurde. Nach dem Wegzug der Kaufmännischen Berufsschule Solothurn aus dem Gebäude auf der Liegenschaft Rosengarten im Jahr 2016 plante der Regierungsrat des Kantons Solothurn, das Gebäude zu sanieren und im Hinblick auf die Umnutzung zu Büroarbeitsplätzen für die kantonale Verwaltung umzubauen. Mit Botschaft vom 23. August 2016 beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat, für die Sanierung und Umnutzung der Liegenschaft einen Verpflichtungskredit in der Höhe von 14.9 Mio Fr. zu beschliessen. Der Kantonsrat bewilligte den Verpflichtungskredit am 8. November 2016 mit 92:0 Stimmen, ohne den Beschluss dem Referendum zu unterstellen. Im Amtsblatt des Kantons Solothurn vom 25. November 2016 wurde auf den Beschluss des Kantonsrats hingewiesen.
Gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 hat Markus Schneider Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Beschluss sei dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Der Kantonsrat hat den Regierungsrat am 24. Januar 2017 beauftragt und ermächtigt, in Vertretung des Kantonsrats Stellung zur Beschwerde zu nehmen. Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn in Vertretung des Regierungsrats beantragt mit Eingaben vom 7. März 2017 sowie vom 2. Juni 2017, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen, "soweit die beschlossenen Ausgaben als gebunden festzustellen sind." Der Beschwerdeführer hat sich am 26. April 2017 zur Frage der rechtzeitigen Einreichung seiner Beschwerde geäussert und eine öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung eingereicht, mit welcher A.________ bestätigt, dass der Beschwerdeführer den Brief mit der Beschwerde am 27. Dezember 2016 um 21.20 Uhr in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf in Bern eingeworfen habe.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Kantonsrats über die Bewilligung einer Ausgabe von 14.9 Mio Fr. für die Sanierung und den Umbau eines Gebäudes auf einer Liegenschaft des Kantons. Der Ausgabenbeschluss wurde weder dem obligatorischen noch dem fakultativen Referendum unterstellt. Gegen den Beschluss des Kantonsrats steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht offen, soweit der Beschwerdeführer rügt, der Beschluss sei zu Unrecht nicht dem Volksreferendum unterstellt worden (vgl. Art. 82 lit. c BGG). Gegen den angefochtenen Beschluss steht kein Rechtsmittel an eine kantonale Instanz offen (vgl. § 50 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 13. März 1977 [GO; BGS 125.12)]. Er ist somit kantonal letztinstanzlich und kann gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 BGG direkt beim Bundesgericht angefochten werden. Der Beschwerdeführer ist als im Kanton Solothurn stimmberechtigter Bürger zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

1.2. Der Beschwerdeumschlag trägt den Poststempel vom 28. Dezember 2016. Das Bau- und Justizdepartement macht geltend, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, weil sie verspätet eingereicht worden sei.

1.2.1. Auf den Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 wurde im Amtsblatt vom 25. November 2016 hingewiesen. Die 30-tägige Frist gemäss Art. 100 BGG für eine Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats ist unbestritten am 27. Dezember 2016 abgelaufen (vgl. Art. 45 Abs. 1 BGG bezüglich Ablauf der Frist an einem Feiertag), zumal der Fristenstillstand gemäss Art. 46 Abs. 1 BGG bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen nicht gilt (Art. 46 Abs. 2 BGG, Urteil 1C 26/2017 vom 19. Oktober 2017 E. 1.3). Demnach hätte die Beschwerde ans Bundesgericht spätestens am 27. Dezember 2016 beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden müssen (vgl. Art. 48 Abs. 1 BGG).

1.2.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe den Brief mit der Beschwerde am 27. Dezember 2016 um ca. 21.20 Uhr vor den Augen seiner Begleiterin A.________ in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf-Shell eingeworfen. Zum Beweis hat er am 26. April 2017 eine entsprechende öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung von A.________ eingereicht. Der Beschwerdeführer führt aus, er habe sich am Abend des 27. Dezember 2016 von A.________ per Auto von Solothurn zur Schanzenpost in Bern führen lassen, weil diese an Werktagen bis 21.00 Uhr geöffnet habe und in Solothurn zu diesem Zeitpunkt keine Aufgabemöglichkeit mehr bestanden habe. Nachdem er bei der Schanzenpost wenige Minuten zu spät eingetroffen sei, habe er festgestellt, dass die Postagentur Wankdorf-Shell bis 22.00 Uhr geöffnet sei. Vor Ort habe man ihm dann beschieden, er könne den Brief nicht aufgeben, ihn jedoch in den Briefkasten vor der Postagentur einwerfen.

1.2.3. Die Beweislast für die Rechtzeitigkeit einer Parteihandlung im Verfahren trifft grundsätzlich die Partei, welche die betreffende Handlung vorzunehmen hat. Dem Absender obliegt somit der Nachweis, dass er seine Eingabe bis um 24 Uhr des letzten Tages der laufenden Frist der Post übergeben hat (vgl. BGE 92 I 253 E. 3 S. 257). Die Aufgabe am Postschalter und der Einwurf in den Postbriefkasten sind einander gleichgestellt (BGE 109 Ia 183 E. 3a S. 184). Hier wie dort wird vermutet, dass das Datum des Poststempels mit demjenigen der Übergabe an die Post übereinstimmt. Wer behauptet, er habe einen Brief schon am Vortag seiner Abstempelung in einen Postbriefkasten eingeworfen, hat das Recht, die sich aus dem Poststempel ergebende Vermutung verspäteter Postaufgabe mit allen tauglichen Beweismitteln zu widerlegen (BGE 124 V 372 E. 3b S. 375; 115 Ia 8 E. 3a S. 11 f. mit Hinweis). Diesfalls erbringt der Absender den entsprechenden Nachweis insbesondere mit dem Vermerk auf dem Briefumschlag, wonach die Postsendung vor Fristablauf in Anwesenheit von Zeugen in einen Briefkasten gelegt worden ist (z.B. BGE 115 Ia 8 E. 3; vgl. Urteile 1C 589/2015 vom 16. März 2016 E. 2.2, 1C 458/2015 vom 16. November 2015 E. 2.1 sowie 5A 201/2014 vom 26.
Juni 2014 E. 1.1).

1.2.4. Die Schilderung des Beschwerdeführers, wonach er die Beschwerde noch am 27. Dezember 2016 am Abend in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf-Shell eingeworfen habe, erscheint plausibel. Die nachträglich eingereichte, öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung von A.________ untermauert den vom Beschwerdeführer geschilderten Sachverhalt. Zwar wäre die Beweiskraft einer entsprechenden Bestätigung grösser, wenn sie auf dem Briefumschlag vermerkt gewesen und nicht erst im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens beigebracht worden wäre (vgl. Urteil 1C 589/2015 vom 16. März 2016 E. 2.4.2). Es erscheint aber naheliegend, dass dem nicht professionell vertretenen Beschwerdeführer die Möglichkeit, einen entsprechenden Vermerk auf dem Briefumschlag anzubringen, nicht bekannt war. In Würdigung der gesamten Umstände ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer den Beweis erbracht hat, wonach er die Beschwerde schon am 27. Dezember 2016 in einen Briefkasten der Schweizerischen Post eingeworfen hat. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass A.________ an der gleichen Adresse Wohnsitz verzeichnet wie der Beschwerdeführer. Damit ist die Beschwerde als rechtzeitig eingereicht zu betrachten und ist auf sie einzutreten.

2.
Das Beschwerdebegehren lautet auf Unterstellung des angefochtenen Beschlusses unter das obligatorische Referendum. Das Bau- und Justizdepartement, welches im Verfahren vor Bundesgericht den Regierungsrat sowie die Vorinstanz vertritt, hat daran festgehalten, dass der angefochtene Beschluss zu Recht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt worden sei. Es hat in seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 indessen eingeräumt, der Teil der Ausgabe, welcher der Umnutzung zuzuordnen sei, hätte richtigerweise dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Ein Eventualbegehren auf Unterstellung des angefochtenen Beschlusses bzw. eines Teils der beschlossenen Ausgabe unter das fakultative Referendum hat der Beschwerdeführer nicht gestellt. Obwohl er erkannt hat, dass der Regierungsrat und die Vorinstanz argumentieren könnten, ein grosser Teil der bewilligten Ausgabe diene nicht der Umnutzung, sondern dem Unterhalt bzw. der Sanierung des Gebäudes, hat er auch in der Begründung der Beschwerde nicht geltend gemacht, der angefochtene Beschluss hätte wenigstens dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Aus seinem prozessualen Verhalten ist zu schliessen, dass er - aus welchen Gründen auch immer - an der Unterstellung
eines Teils der Ausgabe unter das fakultative Referendum nicht interessiert ist. Es besteht weder Anlass noch Handhabe, die Frage eines allfälligen fakultativen Referendums von Amtes wegen aufzugreifen (Art. 107 Abs. 1 BGG). Streitgegenstand bildet damit nur die Frage, ob der angefochtene Beschluss dem obligatorischen Referendum hätte unterstellt werden müssen.

3.
Im Rahmen der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 BGG).

4.
Nach Art. 74 Abs. 1 lit. a der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV/SO; SR 131.221) i.V.m. Art. 80 Abs. 1 KV/SO beschliesst der Kantonsrat unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Volkes nach Art. 35 und 36 KV/SO über neue Ausgaben ab einer Höhe von 250'000 Fr. (einmalige Ausgabe) bzw. von 50'000 Fr. (jährlich wiederkehrende Ausgabe). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben von mehr als 5 Mio Fr. oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 500'000 Fr. unterliegen der obligatorischen Volksabstimmung (Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Mio Fr. oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100'000 Fr. werden auf Begehren von 1'500 Stimmberechtigten oder fünf Einwohnergemeinden der Volksabstimmung unterbreitet (fakultative Volksabstimmung gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. a KV/SO). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben bis 1 Mio Fr. oder neue wiederkehrende Ausgaben bis 100'000 Fr. unterliegen weder der obligatorischen noch der fakultativen Volksabstimmung (Art. 37 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 36 Abs. 1 lit. a und Art. 74 Abs. 1 lit. a KV/SO). Aus den zitierten Bestimmungen geht hervor, dass gebundene Ausgaben im Kanton
Solothurn weder der obligatorischen noch der fakultativen Volksabstimmung unterliegen. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe die Ausgabe von 14.9 Mio Fr. für die Sanierung und den Umbau des Gebäudes auf der Liegenschaft Rosengarten zu Unrecht als gebundene Ausgabe eingestuft.

4.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 141 I 130 E. 4.1 S. 133 f. mit Hinweisen). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher
Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81; Urteile 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 4.2 sowie 1C 261/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 3.1; je mit Hinweisen).

4.2. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen Umschreibung abgewichen werden, wenn sich nach der Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt (BGE 141 I 130 E. 4.3 S. 134; 125 I 87 E. 3b S. 91 mit Hinweisen; Urteil 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 4.3).
Gemäss § 55 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über die wirkungsorientierte Verwaltungsführung vom 3. September 2003 (WoV-G; BGS 115.1) gilt eine Ausgabe als gebunden, wenn: - sie durch einen Rechtssatz oder ein Gerichtsurteil grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben ist (lit. a); - sie zur Erfüllung einer gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgabe unbedingt erforderlich ist (lit. b); - sie sich aus der Erfüllung eines vom zuständigen Organ genehmigten Vertrags zwingend ergibt (lit. c); - sie bei baulichen Massnahmen zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz erforderlich ist (lit. d); - sie für Mietzinskosten erforderlich ist, die für bestehende und schon in Mietobjekten untergebrachte Verwaltungseinheiten anfallen (lit. e); - sie zum Ersatz bestehender, technisch überalterter oder defekter Einrichtungen und Anlagen erforderlich ist (lit. f). Im Übrigen gilt eine Ausgabe als neu, wenn dem für die Ausgabenbewilligung zuständigen Organ bezüglich der Höhe, dem Zeitpunkt der Vornahme oder anderer wesentlicher Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht (§ 55 Abs. 2 WoV-G). Die Definition von neuen und gebundenen Ausgaben gemäss § 55 Abs. 1 und 2 WoV-G lehnt sich grundsätzlich an
die Rechtsprechung des Bundesgerichts an.

4.3. In seiner Botschaft an den Kantonsrat vom 23. August 2016 argumentierte der Regierungsrat, bei der Ausgabe in der Höhe von 14.9 Mio Fr. handle es sich gesamthaft um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 55 Abs. 1 lit. d WoV-G, die zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz erforderlich sei. Ein Teil der vom Kantonsrat bewilligten Ausgabe dient jedoch unbestrittenerweise nicht der Sanierung der Liegenschaft, sondern dem Umbau des Gebäudes im Hinblick auf die Umnutzung zu Büroarbeitsplätzen für die kantonale Verwaltung. Insoweit handelt es sich nicht um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 55 Abs. 1 lit. d WoV-G oder im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. In seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 ans Bundesgericht anerkennt das Bau- und Justizdepartement denn auch ausdrücklich, dass der Teil der Ausgabe, die nicht der Sanierung, sondern der Umnutzung zuzuordnen ist, als neue Ausgabe hätte bezeichnet werden müssen.
Verwaltungsintern ging man ursprünglich davon aus, es handle sich auch beim auf die Umnutzung fallenden Teil um eine gebundene Ausgabe, weil darüber bereits mit dem Kantonsratsbeschluss vom 31. Oktober 2012 über den Kauf der Liegenschaft mitentschieden worden sei (vgl. Beilagen Nr. 11-15 zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements vom 2. Juni 2017 sowie die entsprechende Äusserung des Vorstehers des Bau- und Justizdepartements anlässlich der Beratung des Geschäfts im Kantonsrat gemäss dem Protokoll des Kantonsrats vom 8. November 2016, S. 761). Dies macht das Bau- und Justizdepartement im Verfahren vor Bundesgericht zu Recht nicht mehr geltend. Zwar ging aus der Botschaft des Regierungsrats vom 25. September 2012 zum Kauf der Liegenschaft bereits hervor, dass die Liegenschaft bei zusätzlichen Investitionen von mindesten 10 Mio Fr. Potential biete für rund 180 Arbeitsplätze der kantonalen Verwaltung. Es kann aber nicht angenommen werden, mit dem Nichtergreifen des Referendums gegen den Kaufbeschluss hätten die Stimmberechtigten auch die Aufwendungen für die Umnutzung des Gebäudes gebilligt, zumal damals kein mehr oder weniger konkretes Projekt zur Umnutzung bestand und in der erwähnten Botschaft auch die spätere Veräusserung
der Liegenschaft als mögliche Option genannt wurde.

4.4. Umstritten und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz von einer Unterstellung des angefochtenen Beschlusses unter das obligatorische Referendum absehen durfte, weil der Teil der Ausgabe, welcher nicht der Sanierung, sondern der Umnutzung der Liegenschaft zuzuordnen ist, die Schwelle von 5 Mio Fr. gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO nicht erreicht. Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang einerseits geltend, die Ausgabe für die Sanierung und Umnutzung der Liegenschaft könne und dürfe finanzrechtlich nur gesamthaft betrachtet werden. Die Sanierungs- und die Umnutzungsarbeiten zeitlich zu trennen, wäre weder sinnvoll noch kosteneffizient und § 53 Abs. 2 WoV-G halte fest, dass Ausgaben, die sich gegenseitig bedingen, zusammengerechnet werden müssten. Andererseits bringt der Beschwerdeführer vor, es sei unschwer zu erkennen, dass die Umnutzungsbestandteile der Vorlage die Schwelle von 5 Mio Fr. überschreiten würden.

4.4.1. In seiner Botschaft vom 23. August 2016 hat der Regierungsrat in der Sache sowohl den Sanierungsbedarf als auch den Umnutzungsbedarf nachvollziehbar ausgewiesen. Zur Sanierung zählte er namentlich Massnahmen an der Tragkonstruktion zur Gewährung der Erdbebensicherheit, die Anpassung von Brandabschnitten und Brandschutzeinrichtungen an die aktuellen Vorschriften der Gebäudeversicherung, die Korrektur von diversen Mängeln im Zusammenhang mit dem hindernisfreien Bauen, die Erneuerung der verwitterten, abgenutzten, beschädigten und energetisch ineffizienten Gebäudehülle, die Erneuerung von mangelhaften und stellenweise beschädigten Dachflächen und Dachabschlüssen, die Erneuerung von undichten und ersatzbedürftigen Fensterfronten inklusive Rafflamellen sowie die Anpassung von Ver- und Entsorgungsleitungen sowie Sanitär-, Heizungs- und Elektroanlagen an die heutigen Anforderungen bzw. Vorschriften. Der Umnutzung ordnete er hingegen insbesondere den ostseitigen Einbau eines zusätzlichen Fensterbandes im 1. Obergeschoss sowie den Rückbau diverser nichttragender Wände im Gebäudeinnern bzw. die neue Raumaufteilung zu. Inwiefern sich die Ausgaben für die Sanierung und für die Umnutzung im Sinne von § 53 Abs. 2 WoV-G gegenseitig
bedingen sollten, legt der Beschwerdeführer nicht substanziiert dar und ist nicht ersichtlich. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Zu- oder Aufteilung gewisser Ausgabenposten zu den Kosten für die Sanierung bzw. für die Umnutzung im Einzelnen teilweise nicht einfach sein mag.

4.4.2. In einer vom Bau- und Justizdepartement mit der Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 eingereichten Kostenzusammenstellung vom 26. Mai 2017 hat das Hochbauamt des Kantons Solothurn die Projektkosten Posten für Posten aufgeteilt auf Sanierungskosten sowie Kosten, welche durch die Umnutzung indiziert werden. Das Hochbauamt kommt darin zum Schluss, 31.05 % der Kosten in der Höhe von 14.9 Mio Fr., nämlich 4.626 Mio Fr., seien der Umnutzung zuzuordnen. Das Bau- und Justizdepartement hat dazu in seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 ausgeführt, die Kosten der Umnutzung hätten im Verhältnis zu den Kosten der Sanierung mit gutem Gewissen auch noch tiefer beziffert werden können.
Die Kostenzusammenstellung des Hochbauamts bestätigt mehr oder weniger die Aussagen des Kantonsbaumeisters im Rahmen der Beratung des Geschäfts in der vorberatenden Finanzkommission (Beilage Nr. 5 zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements vom 2. Juni 2017) sowie des Vorstehers des Bau- und Justizdepartements anlässlich der Beratung des Geschäfts im Kantonsrat (Protokoll des Kantonsrats vom 8. November 2016, S. 762), wonach die Kosten für die Umnutzung auf etwa 4 Mio Fr. veranschlagt seien. Inwiefern die vom Hochbauamt verfasste Zusammenstellung vom 26. Mai 2017 die Zu- oder Aufteilung der Kosten auf Kosten für die Sanierung bzw. die Umnutzung fehlerhaft sein sollte, ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer hat im bundesgerichtlichen Verfahren unter anderem in diese Zusammenstellung Einsicht genommen, sich jedoch anschliessend nicht mehr dazu bzw. zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements geäussert. Unter den gegebenen Umständen ist davon auszugehen, dass der Teil der vom Kantonsrat bewilligten Ausgabe, welcher als neue einmalige Ausgabe der Umnutzung der Liegenschaft zuzuordnen ist, jedenfalls die in Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO festgelegte Schwelle von 5 Mio Fr. nicht übersteigt.

5.
Nach dem Ausgeführten wurde der angefochtene Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 zu Recht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt, weshalb die Beschwerde in Stimmrechtssachen abzuweisen ist. Auf die Erhebung von Gerichtskosten ist ausnahmsweise zu verzichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG), zumal dem Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht sämtliche vom Bau- und Justizdepartement eingereichten Akten zur Verfügung standen. Der unterliegende und nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht (vgl. Art. 1 des Reglements über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3] i.V.m. Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn und dem Kantonsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. März 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants93 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants94.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets96.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...97
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 45 Fin - 1 Si le dernier jour du délai est un samedi, un dimanche ou un jour férié selon le droit fédéral ou cantonal, le délai expire le premier jour ouvrable qui suit.
¹	Si le dernier jour du délai est un samedi, un dimanche ou un jour férié selon le droit fédéral ou cantonal, le délai expire le premier jour ouvrable qui suit.
²	Le droit cantonal déterminant est celui du canton où la partie ou son mandataire a son domicile ou son siège.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.20

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 48 Observation - 1 Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
¹	Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
²	En cas de transmission électronique, le moment déterminant pour l'observation d'un délai est celui où est établi l'accusé de réception qui confirme que la partie a accompli toutes les étapes nécessaires à la transmission.21
³	Le délai est également réputé observé si le mémoire est adressé en temps utile à l'autorité précédente ou à une autorité fédérale ou cantonale incompétente. Le mémoire doit alors être transmis sans délai au Tribunal fédéral.
⁴	Le délai pour le versement d'avances ou la fourniture de sûretés est observé si, avant son échéance, la somme due est versée à La Poste Suisse ou débitée en Suisse d'un compte postal ou bancaire en faveur du Tribunal fédéral.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
¹	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
²	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
³	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.101
⁴	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets102 dans le mois qui suit le dépôt du recours.103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 131.221 Constitution du canton de Soleure, du 8 juin 1986 Cst./SO Art. 74 - 1 Le Grand Conseil:
¹	Le Grand Conseil:
^a	décide des dépenses nouvelles, sous réserve des droits du peuple selon les art. 35 et 36;
^b	fixe périodiquement la structure et le degré de précision du budget, prend les décisions sur les questions importantes relatives à l'enveloppe budgétaire et adopte le budget;
^c	approuve le rapport de gestion.
²	Le Grand Conseil coordonne les arrêtés financiers avec les prestations à fournir. Il veille à l'efficacité de toutes les mesures cantonales.41
³	La loi peut déléguer l'autorisation provisoire d'engager une dépense qui ne souffre aucun retard à la commission des finances. L'autorisation est soumise à l'approbation du Grand Conseil.42

SR 131.221 Constitution du canton de Soleure, du 8 juin 1986 Cst./SO Art. 80 Compétences financières - 1 Le Conseil d'État est autorisé à décider des dépenses nouvelles et uniques jusqu'à un montant de 250 000 francs et des dépenses se répétant annuellement jusqu'à un montant de 50 000 francs.50
¹	Le Conseil d'État est autorisé à décider des dépenses nouvelles et uniques jusqu'à un montant de 250 000 francs et des dépenses se répétant annuellement jusqu'à un montant de 50 000 francs.50
²	Il peut contracter et renouveler des emprunts.
³	II dispose du patrimoine financier. Les prescriptions sur les compétences en matière de dépenses s'appliquent aux participations financières à des entreprises de droit privé, dans la mesure où ces participations ne constituent pas seulement des placements.

SR 131.221 Constitution du canton de Soleure, du 8 juin 1986 Cst./SO Art. 35 Votations populaires obligatoires - 1 Sont obligatoirement soumis au vote du peuple:
¹	Sont obligatoirement soumis au vote du peuple:
^a	les modifications de la Constitution;
^b	les arrêtés du Grand Conseil et les initiatives populaires demandant une révision totale de la Constitution;
^c	les traités internationaux et les concordats dont le contenu modifie la constitution, de même que ceux qui entraînent des dépenses analogues à celles qui sont visées à la let. e;
^d	les lois ainsi que les traités internationaux et concordats dont le contenu tient lieu de loi, quand ils ont été adoptés par moins des deux tiers des membres présents du Grand Conseil;
^e	les arrêtés du Grand Conseil qui portent sur des dépenses nouvelles et uniques dont le montant excède 5 millions de francs ou sur des dépenses annuellement renouvelables dont le montant excède 500 000 francs;
^f	les initiatives constitutionnelles et législatives présentées sous forme de projet rédigé et les contreprojets qui leur sont opposés;
^g	les initiatives conçues en termes généraux auxquelles le Grand Conseil n'entend pas donner suite;
^h	les initiatives cantonales prévues à l'art. 29, al. 1, let. d, et les initiatives demandant qu'un arrêté soit pris par le Grand Conseil, lorsque ce dernier ne les approuve pas;
ⁱ	les initiatives demandant la révocation du Grand Conseil ou du Conseil d'État;
^k	les décisions que le Grand Conseil souhaite lui-même soumettre au vote du peuple;
^l	les autres décisions que la loi prescrit de soumettre au vote du peuple.
²	Lorsque le peuple est appelé à se prononcer sur une loi ou sur un arrêté, le Grand Conseil peut édicter de soumettre au vote des dispositions particulières, munies ou non d'une variante, parallèlement à la votation sur l'ensemble du texte.

SR 131.221 Constitution du canton de Soleure, du 8 juin 1986 Cst./SO Art. 36 Votations populaires facultatives - 1 Sont soumis au vote du peuple, à la demande de 1500 citoyens actifs ou de cinq communes politiques:
¹	Sont soumis au vote du peuple, à la demande de 1500 citoyens actifs ou de cinq communes politiques:
^a	les arrêtés du Grand Conseil qui portent sur de nouvelles dépenses uniques de plus d'un million de francs ou sur des dépenses de plus de 100 000 francs qui se répètent annuellement;
^b	tous les autres lois, traités internationaux, concordats et arrêtés du Grand Conseil qui ne sont pas soumis à une votation populaire obligatoire; l'art. 37 est réservé.
²	La votation populaire a lieu lorsque la demande en est faite dans les 90 jours qui suivent la publication officielle de l'arrêté ou de la décision du Grand Conseil.

SR 131.221 Constitution du canton de Soleure, du 8 juin 1986 Cst./SO Art. 37 Exclusion de la votation populaire facultative - 1 Sont exclus de la votation populaire facultative les arrêtés du Grand Conseil suivants:
¹	Sont exclus de la votation populaire facultative les arrêtés du Grand Conseil suivants:
^a	les arrêtés concernant la recevabilité des initiatives populaires selon l'art. 31;
^b	les arrêtés sur les mandats populaires visés à l'art. 34;
^bbis	les arrêtés de planification visés à l'art. 73;
^c	les arrêtés visés à l'art. 74;
^d	les arrêtés en matière d'élections et de nominations selon l'art. 75;
^e	les arrêtés selon l'art. 76, al. 1.
²	La loi sur l'exercice des droits populaires peut prévoir d'autres exceptions concernant des arrêtés du Grand Conseil qui revêtent une importance moindre.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.