1C_609/2016 - 2018-03-08 - Politische Rechte - Sanierung und Umnutzung Liegenschaft Rosengarten, Bewilligung eines Verpflichtungskredites; obligatorisches Referendum

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 609/2016

Urteil vom 8. März 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Eusebio, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
Markus Schneider,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
vertreten durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Sanierung und Umnutzung Liegenschaft Rosengarten, Bewilligung eines Verpflichtungskredites;
obligatorisches Referendum,

Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats Solothurn vom 8. November 2016.

Sachverhalt:
Der Kanton Solothurn erwarb im Oktober 2012 die Liegenschaft Rosengarten, GB Solothurn Nr. 1004, zum Kaufpreis von 4.125 Mio Fr. Der Kantonsrat Solothurn stimmte dem Kauf der Liegenschaft ins Verwaltungsvermögen am 31. Oktober 2012 zu. Der Beschluss des Kantonsrats unterlag dem fakultativen Referendum, welches in der Folge nicht ergriffen wurde. Nach dem Wegzug der Kaufmännischen Berufsschule Solothurn aus dem Gebäude auf der Liegenschaft Rosengarten im Jahr 2016 plante der Regierungsrat des Kantons Solothurn, das Gebäude zu sanieren und im Hinblick auf die Umnutzung zu Büroarbeitsplätzen für die kantonale Verwaltung umzubauen. Mit Botschaft vom 23. August 2016 beantragte der Regierungsrat dem Kantonsrat, für die Sanierung und Umnutzung der Liegenschaft einen Verpflichtungskredit in der Höhe von 14.9 Mio Fr. zu beschliessen. Der Kantonsrat bewilligte den Verpflichtungskredit am 8. November 2016 mit 92:0 Stimmen, ohne den Beschluss dem Referendum zu unterstellen. Im Amtsblatt des Kantons Solothurn vom 25. November 2016 wurde auf den Beschluss des Kantonsrats hingewiesen.
Gegen den Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 hat Markus Schneider Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Beschluss sei dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Der Kantonsrat hat den Regierungsrat am 24. Januar 2017 beauftragt und ermächtigt, in Vertretung des Kantonsrats Stellung zur Beschwerde zu nehmen. Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn in Vertretung des Regierungsrats beantragt mit Eingaben vom 7. März 2017 sowie vom 2. Juni 2017, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen, "soweit die beschlossenen Ausgaben als gebunden festzustellen sind." Der Beschwerdeführer hat sich am 26. April 2017 zur Frage der rechtzeitigen Einreichung seiner Beschwerde geäussert und eine öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung eingereicht, mit welcher A.________ bestätigt, dass der Beschwerdeführer den Brief mit der Beschwerde am 27. Dezember 2016 um 21.20 Uhr in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf in Bern eingeworfen habe.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Kantonsrats über die Bewilligung einer Ausgabe von 14.9 Mio Fr. für die Sanierung und den Umbau eines Gebäudes auf einer Liegenschaft des Kantons. Der Ausgabenbeschluss wurde weder dem obligatorischen noch dem fakultativen Referendum unterstellt. Gegen den Beschluss des Kantonsrats steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen ans Bundesgericht offen, soweit der Beschwerdeführer rügt, der Beschluss sei zu Unrecht nicht dem Volksreferendum unterstellt worden (vgl. Art. 82 lit. c BGG). Gegen den angefochtenen Beschluss steht kein Rechtsmittel an eine kantonale Instanz offen (vgl. § 50 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 13. März 1977 [GO; BGS 125.12)]. Er ist somit kantonal letztinstanzlich und kann gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 BGG direkt beim Bundesgericht angefochten werden. Der Beschwerdeführer ist als im Kanton Solothurn stimmberechtigter Bürger zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG).

1.2. Der Beschwerdeumschlag trägt den Poststempel vom 28. Dezember 2016. Das Bau- und Justizdepartement macht geltend, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, weil sie verspätet eingereicht worden sei.

1.2.1. Auf den Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 wurde im Amtsblatt vom 25. November 2016 hingewiesen. Die 30-tägige Frist gemäss Art. 100 BGG für eine Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats ist unbestritten am 27. Dezember 2016 abgelaufen (vgl. Art. 45 Abs. 1 BGG bezüglich Ablauf der Frist an einem Feiertag), zumal der Fristenstillstand gemäss Art. 46 Abs. 1 BGG bei der Beschwerde in Stimmrechtssachen nicht gilt (Art. 46 Abs. 2 BGG, Urteil 1C 26/2017 vom 19. Oktober 2017 E. 1.3). Demnach hätte die Beschwerde ans Bundesgericht spätestens am 27. Dezember 2016 beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden müssen (vgl. Art. 48 Abs. 1 BGG).

1.2.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe den Brief mit der Beschwerde am 27. Dezember 2016 um ca. 21.20 Uhr vor den Augen seiner Begleiterin A.________ in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf-Shell eingeworfen. Zum Beweis hat er am 26. April 2017 eine entsprechende öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung von A.________ eingereicht. Der Beschwerdeführer führt aus, er habe sich am Abend des 27. Dezember 2016 von A.________ per Auto von Solothurn zur Schanzenpost in Bern führen lassen, weil diese an Werktagen bis 21.00 Uhr geöffnet habe und in Solothurn zu diesem Zeitpunkt keine Aufgabemöglichkeit mehr bestanden habe. Nachdem er bei der Schanzenpost wenige Minuten zu spät eingetroffen sei, habe er festgestellt, dass die Postagentur Wankdorf-Shell bis 22.00 Uhr geöffnet sei. Vor Ort habe man ihm dann beschieden, er könne den Brief nicht aufgeben, ihn jedoch in den Briefkasten vor der Postagentur einwerfen.

1.2.3. Die Beweislast für die Rechtzeitigkeit einer Parteihandlung im Verfahren trifft grundsätzlich die Partei, welche die betreffende Handlung vorzunehmen hat. Dem Absender obliegt somit der Nachweis, dass er seine Eingabe bis um 24 Uhr des letzten Tages der laufenden Frist der Post übergeben hat (vgl. BGE 92 I 253 E. 3 S. 257). Die Aufgabe am Postschalter und der Einwurf in den Postbriefkasten sind einander gleichgestellt (BGE 109 Ia 183 E. 3a S. 184). Hier wie dort wird vermutet, dass das Datum des Poststempels mit demjenigen der Übergabe an die Post übereinstimmt. Wer behauptet, er habe einen Brief schon am Vortag seiner Abstempelung in einen Postbriefkasten eingeworfen, hat das Recht, die sich aus dem Poststempel ergebende Vermutung verspäteter Postaufgabe mit allen tauglichen Beweismitteln zu widerlegen (BGE 124 V 372 E. 3b S. 375; 115 Ia 8 E. 3a S. 11 f. mit Hinweis). Diesfalls erbringt der Absender den entsprechenden Nachweis insbesondere mit dem Vermerk auf dem Briefumschlag, wonach die Postsendung vor Fristablauf in Anwesenheit von Zeugen in einen Briefkasten gelegt worden ist (z.B. BGE 115 Ia 8 E. 3; vgl. Urteile 1C 589/2015 vom 16. März 2016 E. 2.2, 1C 458/2015 vom 16. November 2015 E. 2.1 sowie 5A 201/2014 vom 26.
Juni 2014 E. 1.1).

1.2.4. Die Schilderung des Beschwerdeführers, wonach er die Beschwerde noch am 27. Dezember 2016 am Abend in den Briefkasten bei der Postagentur Wankdorf-Shell eingeworfen habe, erscheint plausibel. Die nachträglich eingereichte, öffentlich beurkundete eidesstattliche Erklärung von A.________ untermauert den vom Beschwerdeführer geschilderten Sachverhalt. Zwar wäre die Beweiskraft einer entsprechenden Bestätigung grösser, wenn sie auf dem Briefumschlag vermerkt gewesen und nicht erst im Laufe des bundesgerichtlichen Verfahrens beigebracht worden wäre (vgl. Urteil 1C 589/2015 vom 16. März 2016 E. 2.4.2). Es erscheint aber naheliegend, dass dem nicht professionell vertretenen Beschwerdeführer die Möglichkeit, einen entsprechenden Vermerk auf dem Briefumschlag anzubringen, nicht bekannt war. In Würdigung der gesamten Umstände ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer den Beweis erbracht hat, wonach er die Beschwerde schon am 27. Dezember 2016 in einen Briefkasten der Schweizerischen Post eingeworfen hat. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass A.________ an der gleichen Adresse Wohnsitz verzeichnet wie der Beschwerdeführer. Damit ist die Beschwerde als rechtzeitig eingereicht zu betrachten und ist auf sie einzutreten.

2.
Das Beschwerdebegehren lautet auf Unterstellung des angefochtenen Beschlusses unter das obligatorische Referendum. Das Bau- und Justizdepartement, welches im Verfahren vor Bundesgericht den Regierungsrat sowie die Vorinstanz vertritt, hat daran festgehalten, dass der angefochtene Beschluss zu Recht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt worden sei. Es hat in seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 indessen eingeräumt, der Teil der Ausgabe, welcher der Umnutzung zuzuordnen sei, hätte richtigerweise dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Ein Eventualbegehren auf Unterstellung des angefochtenen Beschlusses bzw. eines Teils der beschlossenen Ausgabe unter das fakultative Referendum hat der Beschwerdeführer nicht gestellt. Obwohl er erkannt hat, dass der Regierungsrat und die Vorinstanz argumentieren könnten, ein grosser Teil der bewilligten Ausgabe diene nicht der Umnutzung, sondern dem Unterhalt bzw. der Sanierung des Gebäudes, hat er auch in der Begründung der Beschwerde nicht geltend gemacht, der angefochtene Beschluss hätte wenigstens dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Aus seinem prozessualen Verhalten ist zu schliessen, dass er - aus welchen Gründen auch immer - an der Unterstellung
eines Teils der Ausgabe unter das fakultative Referendum nicht interessiert ist. Es besteht weder Anlass noch Handhabe, die Frage eines allfälligen fakultativen Referendums von Amtes wegen aufzugreifen (Art. 107 Abs. 1 BGG). Streitgegenstand bildet damit nur die Frage, ob der angefochtene Beschluss dem obligatorischen Referendum hätte unterstellt werden müssen.

3.
Im Rahmen der Beschwerde in Stimmrechtssachen prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (vgl. Art. 95 BGG).

4.
Nach Art. 74 Abs. 1 lit. a der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV/SO; SR 131.221) i.V.m. Art. 80 Abs. 1 KV/SO beschliesst der Kantonsrat unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Volkes nach Art. 35 und 36 KV/SO über neue Ausgaben ab einer Höhe von 250'000 Fr. (einmalige Ausgabe) bzw. von 50'000 Fr. (jährlich wiederkehrende Ausgabe). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben von mehr als 5 Mio Fr. oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 500'000 Fr. unterliegen der obligatorischen Volksabstimmung (Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Mio Fr. oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100'000 Fr. werden auf Begehren von 1'500 Stimmberechtigten oder fünf Einwohnergemeinden der Volksabstimmung unterbreitet (fakultative Volksabstimmung gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. a KV/SO). Beschlüsse des Kantonsrats über neue einmalige Ausgaben bis 1 Mio Fr. oder neue wiederkehrende Ausgaben bis 100'000 Fr. unterliegen weder der obligatorischen noch der fakultativen Volksabstimmung (Art. 37 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 36 Abs. 1 lit. a und Art. 74 Abs. 1 lit. a KV/SO). Aus den zitierten Bestimmungen geht hervor, dass gebundene Ausgaben im Kanton
Solothurn weder der obligatorischen noch der fakultativen Volksabstimmung unterliegen. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe die Ausgabe von 14.9 Mio Fr. für die Sanierung und den Umbau des Gebäudes auf der Liegenschaft Rosengarten zu Unrecht als gebundene Ausgabe eingestuft.

4.1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 141 I 130 E. 4.1 S. 133 f. mit Hinweisen). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher
Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81; Urteile 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 4.2 sowie 1C 261/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 3.1; je mit Hinweisen).

4.2. Das Finanzreferendum ist ein Institut des kantonalen Verfassungsrechts. Es bestehen für die Kantone keine verbindlichen bundesrechtlichen Begriffe der gebundenen und neuen Ausgaben. Es darf daher von der bundesgerichtlichen Umschreibung abgewichen werden, wenn sich nach der Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zuständigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdrängt (BGE 141 I 130 E. 4.3 S. 134; 125 I 87 E. 3b S. 91 mit Hinweisen; Urteil 1C 17/2017 vom 23. August 2017 E. 4.3).
Gemäss § 55 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über die wirkungsorientierte Verwaltungsführung vom 3. September 2003 (WoV-G; BGS 115.1) gilt eine Ausgabe als gebunden, wenn: - sie durch einen Rechtssatz oder ein Gerichtsurteil grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben ist (lit. a); - sie zur Erfüllung einer gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgabe unbedingt erforderlich ist (lit. b); - sie sich aus der Erfüllung eines vom zuständigen Organ genehmigten Vertrags zwingend ergibt (lit. c); - sie bei baulichen Massnahmen zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz erforderlich ist (lit. d); - sie für Mietzinskosten erforderlich ist, die für bestehende und schon in Mietobjekten untergebrachte Verwaltungseinheiten anfallen (lit. e); - sie zum Ersatz bestehender, technisch überalterter oder defekter Einrichtungen und Anlagen erforderlich ist (lit. f). Im Übrigen gilt eine Ausgabe als neu, wenn dem für die Ausgabenbewilligung zuständigen Organ bezüglich der Höhe, dem Zeitpunkt der Vornahme oder anderer wesentlicher Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht (§ 55 Abs. 2 WoV-G). Die Definition von neuen und gebundenen Ausgaben gemäss § 55 Abs. 1 und 2 WoV-G lehnt sich grundsätzlich an
die Rechtsprechung des Bundesgerichts an.

4.3. In seiner Botschaft an den Kantonsrat vom 23. August 2016 argumentierte der Regierungsrat, bei der Ausgabe in der Höhe von 14.9 Mio Fr. handle es sich gesamthaft um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 55 Abs. 1 lit. d WoV-G, die zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen Bausubstanz erforderlich sei. Ein Teil der vom Kantonsrat bewilligten Ausgabe dient jedoch unbestrittenerweise nicht der Sanierung der Liegenschaft, sondern dem Umbau des Gebäudes im Hinblick auf die Umnutzung zu Büroarbeitsplätzen für die kantonale Verwaltung. Insoweit handelt es sich nicht um eine gebundene Ausgabe im Sinne von § 55 Abs. 1 lit. d WoV-G oder im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. In seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 ans Bundesgericht anerkennt das Bau- und Justizdepartement denn auch ausdrücklich, dass der Teil der Ausgabe, die nicht der Sanierung, sondern der Umnutzung zuzuordnen ist, als neue Ausgabe hätte bezeichnet werden müssen.
Verwaltungsintern ging man ursprünglich davon aus, es handle sich auch beim auf die Umnutzung fallenden Teil um eine gebundene Ausgabe, weil darüber bereits mit dem Kantonsratsbeschluss vom 31. Oktober 2012 über den Kauf der Liegenschaft mitentschieden worden sei (vgl. Beilagen Nr. 11-15 zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements vom 2. Juni 2017 sowie die entsprechende Äusserung des Vorstehers des Bau- und Justizdepartements anlässlich der Beratung des Geschäfts im Kantonsrat gemäss dem Protokoll des Kantonsrats vom 8. November 2016, S. 761). Dies macht das Bau- und Justizdepartement im Verfahren vor Bundesgericht zu Recht nicht mehr geltend. Zwar ging aus der Botschaft des Regierungsrats vom 25. September 2012 zum Kauf der Liegenschaft bereits hervor, dass die Liegenschaft bei zusätzlichen Investitionen von mindesten 10 Mio Fr. Potential biete für rund 180 Arbeitsplätze der kantonalen Verwaltung. Es kann aber nicht angenommen werden, mit dem Nichtergreifen des Referendums gegen den Kaufbeschluss hätten die Stimmberechtigten auch die Aufwendungen für die Umnutzung des Gebäudes gebilligt, zumal damals kein mehr oder weniger konkretes Projekt zur Umnutzung bestand und in der erwähnten Botschaft auch die spätere Veräusserung
der Liegenschaft als mögliche Option genannt wurde.

4.4. Umstritten und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz von einer Unterstellung des angefochtenen Beschlusses unter das obligatorische Referendum absehen durfte, weil der Teil der Ausgabe, welcher nicht der Sanierung, sondern der Umnutzung der Liegenschaft zuzuordnen ist, die Schwelle von 5 Mio Fr. gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO nicht erreicht. Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang einerseits geltend, die Ausgabe für die Sanierung und Umnutzung der Liegenschaft könne und dürfe finanzrechtlich nur gesamthaft betrachtet werden. Die Sanierungs- und die Umnutzungsarbeiten zeitlich zu trennen, wäre weder sinnvoll noch kosteneffizient und § 53 Abs. 2 WoV-G halte fest, dass Ausgaben, die sich gegenseitig bedingen, zusammengerechnet werden müssten. Andererseits bringt der Beschwerdeführer vor, es sei unschwer zu erkennen, dass die Umnutzungsbestandteile der Vorlage die Schwelle von 5 Mio Fr. überschreiten würden.

4.4.1. In seiner Botschaft vom 23. August 2016 hat der Regierungsrat in der Sache sowohl den Sanierungsbedarf als auch den Umnutzungsbedarf nachvollziehbar ausgewiesen. Zur Sanierung zählte er namentlich Massnahmen an der Tragkonstruktion zur Gewährung der Erdbebensicherheit, die Anpassung von Brandabschnitten und Brandschutzeinrichtungen an die aktuellen Vorschriften der Gebäudeversicherung, die Korrektur von diversen Mängeln im Zusammenhang mit dem hindernisfreien Bauen, die Erneuerung der verwitterten, abgenutzten, beschädigten und energetisch ineffizienten Gebäudehülle, die Erneuerung von mangelhaften und stellenweise beschädigten Dachflächen und Dachabschlüssen, die Erneuerung von undichten und ersatzbedürftigen Fensterfronten inklusive Rafflamellen sowie die Anpassung von Ver- und Entsorgungsleitungen sowie Sanitär-, Heizungs- und Elektroanlagen an die heutigen Anforderungen bzw. Vorschriften. Der Umnutzung ordnete er hingegen insbesondere den ostseitigen Einbau eines zusätzlichen Fensterbandes im 1. Obergeschoss sowie den Rückbau diverser nichttragender Wände im Gebäudeinnern bzw. die neue Raumaufteilung zu. Inwiefern sich die Ausgaben für die Sanierung und für die Umnutzung im Sinne von § 53 Abs. 2 WoV-G gegenseitig
bedingen sollten, legt der Beschwerdeführer nicht substanziiert dar und ist nicht ersichtlich. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Zu- oder Aufteilung gewisser Ausgabenposten zu den Kosten für die Sanierung bzw. für die Umnutzung im Einzelnen teilweise nicht einfach sein mag.

4.4.2. In einer vom Bau- und Justizdepartement mit der Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 eingereichten Kostenzusammenstellung vom 26. Mai 2017 hat das Hochbauamt des Kantons Solothurn die Projektkosten Posten für Posten aufgeteilt auf Sanierungskosten sowie Kosten, welche durch die Umnutzung indiziert werden. Das Hochbauamt kommt darin zum Schluss, 31.05 % der Kosten in der Höhe von 14.9 Mio Fr., nämlich 4.626 Mio Fr., seien der Umnutzung zuzuordnen. Das Bau- und Justizdepartement hat dazu in seiner Vernehmlassung vom 2. Juni 2017 ausgeführt, die Kosten der Umnutzung hätten im Verhältnis zu den Kosten der Sanierung mit gutem Gewissen auch noch tiefer beziffert werden können.
Die Kostenzusammenstellung des Hochbauamts bestätigt mehr oder weniger die Aussagen des Kantonsbaumeisters im Rahmen der Beratung des Geschäfts in der vorberatenden Finanzkommission (Beilage Nr. 5 zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements vom 2. Juni 2017) sowie des Vorstehers des Bau- und Justizdepartements anlässlich der Beratung des Geschäfts im Kantonsrat (Protokoll des Kantonsrats vom 8. November 2016, S. 762), wonach die Kosten für die Umnutzung auf etwa 4 Mio Fr. veranschlagt seien. Inwiefern die vom Hochbauamt verfasste Zusammenstellung vom 26. Mai 2017 die Zu- oder Aufteilung der Kosten auf Kosten für die Sanierung bzw. die Umnutzung fehlerhaft sein sollte, ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer hat im bundesgerichtlichen Verfahren unter anderem in diese Zusammenstellung Einsicht genommen, sich jedoch anschliessend nicht mehr dazu bzw. zur Vernehmlassung des Bau- und Justizdepartements geäussert. Unter den gegebenen Umständen ist davon auszugehen, dass der Teil der vom Kantonsrat bewilligten Ausgabe, welcher als neue einmalige Ausgabe der Umnutzung der Liegenschaft zuzuordnen ist, jedenfalls die in Art. 35 Abs. 1 lit. e KV/SO festgelegte Schwelle von 5 Mio Fr. nicht übersteigt.

5.
Nach dem Ausgeführten wurde der angefochtene Beschluss des Kantonsrats vom 8. November 2016 zu Recht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt, weshalb die Beschwerde in Stimmrechtssachen abzuweisen ist. Auf die Erhebung von Gerichtskosten ist ausnahmsweise zu verzichten (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG), zumal dem Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung nicht sämtliche vom Bau- und Justizdepartement eingereichten Akten zur Verfügung standen. Der unterliegende und nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht (vgl. Art. 1 des Reglements über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3] i.V.m. Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn und dem Kantonsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. März 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198090 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198091 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195493.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...94
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 45 Ende - 1 Ist der letzte Tag der Frist ein Samstag, ein Sonntag oder ein vom Bundesrecht oder vom kantonalen Recht anerkannter Feiertag, so endet sie am nächstfolgenden Werktag.
¹	Ist der letzte Tag der Frist ein Samstag, ein Sonntag oder ein vom Bundesrecht oder vom kantonalen Recht anerkannter Feiertag, so endet sie am nächstfolgenden Werktag.
²	Massgebend ist das Recht des Kantons, in dem die Partei oder ihr Vertreter beziehungsweise ihre Vertreterin den Wohnsitz oder den Sitz hat.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 46 Stillstand - 1 Gesetzlich oder richterlich nach Tagen bestimmte Fristen stehen still:
¹	Gesetzlich oder richterlich nach Tagen bestimmte Fristen stehen still:
^a	vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern;
^b	vom 15. Juli bis und mit dem 15. August;
^c	vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar.
²	Absatz 1 gilt nicht in Verfahren betreffend:
^a	die aufschiebende Wirkung und andere vorsorgliche Massnahmen;
^b	die Wechselbetreibung;
^c	Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c);
^d	die internationale Rechtshilfe in Strafsachen und die internationale Amtshilfe in Steuersachen;
^e	die öffentlichen Beschaffungen.19

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 48 Einhaltung - 1 Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden.
¹	Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden.
²	Im Falle der elektronischen Einreichung ist für die Wahrung einer Frist der Zeitpunkt massgebend, in dem die Quittung ausgestellt wird, die bestätigt, dass alle Schritte abgeschlossen sind, die auf der Seite der Partei für die Übermittlung notwendig sind.20
³	Die Frist gilt auch als gewahrt, wenn die Eingabe rechtzeitig bei der Vorinstanz oder bei einer unzuständigen eidgenössischen oder kantonalen Behörde eingereicht worden ist. Die Eingabe ist unverzüglich dem Bundesgericht zu übermitteln.
⁴	Die Frist für die Zahlung eines Vorschusses oder für eine Sicherstellung ist gewahrt, wenn der Betrag rechtzeitig zu Gunsten des Bundesgerichts der Schweizerischen Post übergeben oder einem Post- oder Bankkonto in der Schweiz belastet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
¹	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
²	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
³	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.97
⁴	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195498 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.99

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 131.221 Verfassung des Kantons Solothurn, vom 8. Juni 1986 KV/SO Art. 74 - 1 Der Kantonsrat:
¹	Der Kantonsrat:
^a	beschliesst unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Volkes nach Artikel 35 und 36 über neue Ausgaben;
^b	setzt periodisch die Struktur und den Bestimmtheitsgrad der Budgetierung fest, entscheidet über die wichtigen Fragen der Globalbudgets und beschliesst den Voranschlag;
^c	genehmigt den Geschäftsbericht.
²	Der Kantonsrat verknüpft Beschlüsse über Finanzen mit den Leistungen, die dafür zu erbringen sind. Er achtet auf die Wirksamkeit aller Massnahmen des Kantons.39
³	Durch Gesetz kann die vorläufige Bewilligung einer Ausgabe, welche keinen Aufschub erträgt, an die für die Finanzen zuständige Kommission delegiert werden. Die Bewilligung ist dem Kantonsrat zur Genehmigung vorzulegen.40

SR 131.221 Verfassung des Kantons Solothurn, vom 8. Juni 1986 KV/SO Art. 80 Finanzbefugnisse - 1 Der Regierungsrat kann neue einmalige Ausgaben bis zum Betrag von 250 000 Franken und jährlich wiederkehrende Ausgaben bis zum Betrag von 50 000 Franken beschliessen.48
¹	Der Regierungsrat kann neue einmalige Ausgaben bis zum Betrag von 250 000 Franken und jährlich wiederkehrende Ausgaben bis zum Betrag von 50 000 Franken beschliessen.48
²	Er kann Anleihen aufnehmen und erneuern.
³	Er verfügt über das Finanzvermögen. Finanzielle Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmungen unterstehen den Bestimmungen über die Ausgabenbefugnis, wenn sie nicht ausschliesslich der Kapitalanlage dienen.

SR 131.221 Verfassung des Kantons Solothurn, vom 8. Juni 1986 KV/SO Art. 35 Obligatorische Volksabstimmungen - 1 Der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen:
¹	Der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen:
^a	Verfassungsänderungen;
^b	Kantonsratsbeschlüsse und Initiativen auf Totalrevision der Verfassung;
^c	Staatsverträge und Konkordate mit verfassungsänderndem Inhalt sowie solche, die Ausgaben nach Buchstabe e zur Folge haben;
^d	Gesetze, Staatsverträge und Konkordate mit gesetzeswesentlichem Inhalt, die der Kantonsrat mit weniger als zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder beschliesst.
^e	Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben von mehr als 5 Millionen Franken oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 500 000 Franken;
^f	Verfassungs- und Gesetzesinitiativen in Form von ausgearbeiteten Vorlagen und Gegenvorschläge dazu;
^g	Initiativen in Form der Anregung, denen der Kantonsrat keine Folge geben will;
^h	Standesinitiativen nach Artikel 29 Absatz 1 Buchstabe d und Initiativen auf Erlass eines Kantonsratsbeschlusses, wenn ihnen der Kantonsrat nicht zustimmt;
ⁱ	Initiativen auf Abberufung des Kantonsrates oder des Regierungsrates;
^k	Beschlüsse, die der Kantonsrat von sich aus der Volksabstimmung unterstellt;
^l	weitere Beschlüsse, welche die Gesetzgebung obligatorisch der Volksabstimmung unterstellt.
²	Bei der Vorlage eines Gesetzes oder Beschlusses kann der Kantonsrat neben der Abstimmung über das Ganze auch eine solche über einzelne Bestimmungen mit oder ohne Varianten beschliessen.

SR 131.221 Verfassung des Kantons Solothurn, vom 8. Juni 1986 KV/SO Art. 36 Fakultative Volksabstimmungen - 1 Auf Begehren von 1500 Stimmberechtigten oder fünf Einwohnergemeinden werden der Volksabstimmung unterbreitet:
¹	Auf Begehren von 1500 Stimmberechtigten oder fünf Einwohnergemeinden werden der Volksabstimmung unterbreitet:
^a	Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben von mehr als einer Million Franken oder jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 000 Franken;
^b	alle übrigen Gesetze, Staatsverträge, Konkordate sowie Kantonsratsbeschlüsse, die nicht der obligatorischen Volksabstimmung unterstehen; vorbehalten bleibt Artikel 37.
²	Der Volksentscheid findet statt, wenn das Begehren innert 90 Tagen nach amtlicher Publikation des Kantonsratsbeschlusses eingereicht wird.

SR 131.221 Verfassung des Kantons Solothurn, vom 8. Juni 1986 KV/SO Art. 37 Ausnahmen von der fakultativen Volksabstimmung - 1 Von der fakultativen Volksabstimmung ausgenommen sind folgende Kantonsratsbeschlüsse:
¹	Von der fakultativen Volksabstimmung ausgenommen sind folgende Kantonsratsbeschlüsse:
^a	Beschlüsse über Zulässigkeit von Volksinitiativen nach Artikel 31;
^b	Beschlüsse über Volksaufträge nach Artikel 34;
^bbis	Planungsbeschlüsse nach Artikel 73;
^c	Beschlüsse nach Artikel 74;
^d	Wahlbeschlüsse nach Artikel 75;
^e	Beschlüsse nach Artikel 76 Absatz 1.
²	Das Gesetz über die Ausübung der Volksrechte kann für Kantonsratsbeschlüsse von untergeordneter Bedeutung weitere Ausnahmen vorsehen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.