B-3407/2019 - 2020-04-08 - Surveillance des fondations - Unterstellung Stiftungsaufsicht des Bundes

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung II

B-3407/2019

Urteil vom 8. April 2020

Richter Christian Winiger (Vorsitz),

Besetzung Richter Jean-Luc Baechler, Richter Martin Kayser,

Gerichtsschreiber Thomas Reidy.

X.________ Stiftung,

vertreten durchMLaw Petra Kaufmann, Rechtsanwältin, Blum & Partner AG,
Parteien
Bundesstrasse 9, 6302 Zug,

Beschwerdeführerin,

gegen

Eidgenössisches Departement des Innern EDI,

Generalsekretariat GS-EDI,

Eidgenössische Stiftungsaufsicht,

Inselgasse 1, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Unterstellung Stiftungsaufsicht des Bundes.

Sachverhalt:

A.
Per 21. Juni 2019 errichtete A._______ die "X._______" (nachfolgend: Beschwerdeführerin; vgl. öffentliche Urkunde vom 12. Juni 2019, Eintragung im Handelsregister des Kantons Zug vom [...], publiziert im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] am [...]) mit Sitz in Y._______. Als einzelzeichnungsberechtigte Stiftungsräte amten seither B._______ (Präsident) und C._______ (Mitglied).

Der Stiftungszweck gemäss Ziff. 2.1 der Stiftungsurkunde lautet:

"Die Stiftung bezweckt die Förderung sowie die finanzielle Unterstützung von:

a) Schweizer Bürgern und Personen, die länger als 10 Jahre in der Schweiz wohnhaft sind und eine Aus- und Weiterbildung anstreben, aber hierfür keine oder zu wenig eigene Mittel zur Verfügung haben;

b) Institutionen mit Domizil in der Schweiz, welche die Unterstützung von Personen im Sinne des vorstehenden Absatzes a. bezwecken oder sich in der Forschung und Unterstützung von traditionellen oder neuen Bildungswegen engagieren;

c) Die Unterstützung soll mehrheitlich Personen und Institutionen mit Wohnsitz bzw. Sitz in der Zentralschweiz betreffen.

Dabei ist der Fokus der Unterstützung auf Gebiete zu legen, die der Stifterin und ihrem verstorbenen Ehemann, Herrn D._______, hinsichtlich ihrer früheren beruflichen Tätigkeiten und Hobbys nahekommen. Dazu zählen im Speziellen:

- Medizin und Pharma und hier insbesondere Pflegeberufe;

- Naturwissenschaften und hier insbesondere Geologie, Energie, Umwelt und Technologie;

- Kultur und hier insbesondere Kunst aller Art, Musik, Theater etc.;

- Institutionen, die sich der Betreuung und Förderung behinderter Kinder und Jugendlicher widmen."

B.
Mit Schreiben vom 25. Juni 2019 teilte das Handelsregisteramt des Kantons Zug der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht, welche durch das Eidgenössische Departement des Innern (EDI; nachfolgend: Vorinstanz) ausgeübt wird, mit, es erwarte eine Aufsichtsübernahmeverfügung, da die Aufsicht über die Beschwerdeführerin wohl in den Zuständigkeitsbereich der Vorinstanz falle.

Mit Verfügung vom 16. Juli 2019 unterstellte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin der Aufsicht des Bundes und wies das Handelsregisteramt des Kantons Zug an, die notwendigen Eintragungen vorzunehmen. Zudem wurde die Beschwerdeführerin angewiesen, das Anfangsvermögen bei einer Bank in der Schweiz einzubezahlen, und der Stiftungsrat angehalten, diverse Unterlagen einzureichen.

C.
Mit Schreiben vom 15. Juli 2019 (Eingang bei der Vorinstanz: 16. Juli 2019) ersuchte die Zentralschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht (nachfolgend: ZBSA) die Vorinstanz um einen Meinungsaustausch über die Frage der Zuständigkeit zur Ausübung der Aufsicht über die Beschwerdeführerin.

Am 14. August 2019 teilte die Vorinstanz der ZBSA mit, dass deren Schreiben aufgrund des späten Posteingangs nicht habe berücksichtigt werden können. Dies ändere jedoch nichts an Rechtsauffassung, dass die Beschwerdeführerin weiterhin der Bundesaufsicht zu unterstehen habe.

D.
Mit Eingabe vom 16. August 2019 erhob die X._______ Stiftung Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Zudem sei die Beschwerdeführerin der Aufsicht der ZBSA zu unterstellen. Als Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, dass sie ihre Gründungsunterlagen und die Reglemente der ZBSA zur Vorprüfung unterbreitet habe. Überdies sehe der Stiftungszweck vor, mehrheitlich Personen und Institutionen mit Sitz oder Wohnsitz in der Zentralschweiz zu unterstützen.

D.a Mit Schreiben vom 8. Oktober 2019 beantragte die ZBSA, als "andere Beteiligte" ohne Parteistellung ins Verfahren einbezogen zu werden, da der Ausgang des Verfahrens erheblichen Einfluss auf ihre Aufsichtszuständigkeit habe.

Mit Verfügung vom 9. Oktober 2019 hiess der Instruktionsrichter diesen Antrag gut und stellte in Aussicht, dass die ZBSA zu gegebener Zeit über den Ausgang des Verfahrens informiert werde.

D.b Mit Vernehmlassung vom 21. Oktober 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie machte insbesondere geltend, das räumliche Wirkungsfeld und der Destinatärkreis seien klar national ausgerichtet, weshalb die Stiftung primär einen gesamtschweizerischen Zweck verfolge.

D.c Mit Schreiben vom 6. November 2019 ersuchte die ZBSA in ihrer Stellung als "andere Beteiligte" um Einräumung der Möglichkeit zur Stellungnahme.

Nach Gutheissung dieses Gesuchs reichte die ZBSA mit Eingabe vom 25. November 2019 eine Stellungnahme ein. Sie machte insbesondere geltend, die Beschwerdeführerin habe ihr Tätigkeitsgebiet hauptsächlich in der Zentralschweiz, weshalb diese der Aufsicht der ZBSA zu unterstellen sei.

D.d Hierzu reichten die Vorinstanz am 19. Dezember 2019 und die Beschwerdeführerin am 23. Dezember 2019 ihre Schlussbemerkungen bzw. ihre abschliessende Stellungnahme ein. Beide hielten an ihren Anträgen fest.

E.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Unterlagen wird - soweit erforderlich - in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit sich diese auf öffentliches Recht des Bundes stützen.

Die staatliche Aufsicht über die Stiftungen hat ihre rechtliche Grundlage im Privatrecht (vgl. Art. 84 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Gleichwohl bilden die Bestimmungen des ZGB, welche die Aufsichtsbehörden über Stiftungen zum Eingreifen ermächtigen, materiell öffentliches Bundesrecht. Das Verhältnis zwischen Stiftung und Aufsichtsbehörde ist damit vorwiegend öffentlich-rechtlicher Natur (BGE 107 II 385 E. 2; Urteil des BVGer B-2948/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 1.1).

1.2 Die Beschwerde ist unter anderem zulässig gegen Verfügungen der Departemente und der ihnen unterstellten Dienststellen der Bundesverwaltung (Art. 33 Bst. d VGG), somit auch gegen Verfügungen der Vorinstanz, welche die Aufsicht über dem Bund unterstehende gemeinnützige Stiftungen ausübt (Art. 3 Abs. 2 Bst. a der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Departement des Innern vom 28. Juni 2000 [OV-EDI], SR 172.212.1). Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.3 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine juristische Person in der Form der Stiftung nach den Art. 80 ff . ZGB. Sie hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist somit zur Beschwerde legitimiert.

1.4 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) und der Kostenvorschuss fristgerecht geleistet. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen (Art. 44 ff . VwVG), ist auf die Beschwerde einzutreten

2.
Strittig ist im vorliegenden Verfahren die Frage, welche Aufsichtsbehörde für die Beschwerdeführerin zuständig ist.

2.1 Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, dass sie gemäss Stiftungsurkunde beabsichtige, mehrheitlich Personen und Institutionen mit Wohnsitz bzw. Sitz in der Zentralschweiz zu unterstützen. Entsprechend sei sie der Aufsicht der ZBSA und nicht derjenigen der Vorinstanz (Bundesaufsicht) zu unterstellen. Diese Auffassung wird von der ZBSA geteilt.

Demgegenüber spricht sich die Vorinstanz für eine Unterstellung unter die Aufsicht des Bundes aus, da das räumliche Wirkungsfeld und der Destinatärkreis gemäss Zweckartikel der Stiftungsurkunde national ausgerichtet seien. Entsprechend verfolge die Stiftung einen gesamtschweizerischen Zweck, selbst wenn mehrheitlich (nicht ausschliesslich) Personen und Institutionen der Zentralschweiz unterstützt werden sollen.

2.2 Als einzige juristische Person des Bundesprivatrechts steht die Stiftung aufgrund ihrer Rechtsform, im Sinne eines Ersatzes für die Aufsicht durch eine Mitgliederversammlung bei den Körperschaften, unter staatlicher öffentlich-rechtlicher Aufsicht (Hans Michael Riemer, Stämpflis Handkommentar, Vereins- und Stiftungsrecht [Art. 60 -89bis ZGB], 2012, Art. 84 Rz. 2). Nach Art. 84 Abs. 1 ZGB stehen Stiftungen unter der Aufsicht des Gemeinwesens (Bund, Kanton, Gemeinde), dem sie nach ihrer Bestimmung angehören. Zuständig ist jenes Gemeinwesen, in dessen Aufgabenbereich der Stiftungszweck fällt (Aebersold/Leimer in: Kostkiewicz/Nobel/Schwander/Wolf [Hrsg.], ZGB Kommentar - Schweizerisches Zivilgesetzbuch, 3. Aufl. 2016, Art. 84 Rz. 1). Statutarischer Zweck und örtlicher Tätigkeitsbereich bestimmen somit (bei einer gewöhnlichen bzw. klassischen Stiftung) das für die Aufsicht zuständige Gemeinwesen; der Stifterwille sowie der Stiftungssitz sind für die Aufsichtszuständigkeit dagegen nicht von Belang (BGE 120 II 374 E. 3). Schweizweit, grenzüberschreitend oder im Ausland tätige Stiftungen bzw. Stiftungen mit nationaler und internationaler Bedeutung unterstehen der Aufsicht des Bundes (Aebersold/Leimer, a.a.O., Art. 84 Rz. 2; Sprecher/von Salis-Lütolf, Die schweizerische Stiftung, Ein Leitfaden, Zürich 1999, S. 167; vgl. Tuor/Schnyder/Schmid/Jungo, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 14. Aufl. 2015, §17 Rz. 35; Riemer, a.a.O., Art. 84 Rz. 6 ff.; Urteil des BVGer B-1703/2013 vom 31. Juli 2013 E. 2.1).

2.3 Die Bundesaufsicht über gemeinnütze Stiftungen wird durch das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departementes des Innern EDI ausgeübt (Art. 3 Abs. 2 Bst. a OV-EDI). Die Aufsichtsbehörde trifft eine Pflicht zur Wahrnehmung der Stiftungsaufsicht und sie handelt von Amtes wegen (Sprecher/von Salis-Lütolf, a.a.O., S. 171 f.). Die staatliche Aufsicht ist zwingend und kann auch vom Stifter nicht wegbedungen werden (Sprecher/von Salis-Lütolf, a.a.O., S. 166). Diese ist umfassend und beinhaltet die Überprüfung der Anlage und Verwendung des Stiftungsvermögens, von Organisationsfragen sowie der allgemeinen Verwaltungstätigkeit (Art. 84 Abs. 2 ZGB). Dafür stehen ihr sowohl präventive als auch repressive Aufsichtsmittel zur Verfügung (Aebersold/Leimer, a.a.O., Art. 84 Rz. 11 f.; Urteil B-1703/2013 E. 2.2).

2.4 Die Handelsregisterbehörden machen die Eintragung einer Stiftung im Handelsregister regelmässig abhängig vom Vorliegen der Zustimmung der Aufsichtsbehörde, die Aufsicht zu übernehmen (Sprecher/von Salis-Lütolf, a.a.O., S. 167). Allerdings muss eine Stiftung nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch eingetragen werden, wenn keine Bestätigung der Aufsichtsbehörde vorliegt (BGE 120 II 375 E. 4a.). Bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf Eintragung im Handelsregister (Tuor/Schnyder/Schmid/Rumo-Jungo, a.a.O., §17 Rz. 9). Nach Art. 96 Abs. 1 der Handelsregisterverordnung vom 17. Oktober 2007 (HRegV, SR 221.411) teilt das Handelsregisteramt die Errichtung der Stiftung der Stiftungsaufsichtsbehörde mit, die nach den Umständen zuständig erscheint; es sendet ihr eine Kopie der Stiftungsurkunde oder der Verfügung von Todes wegen sowie einen Auszug aus dem Handelsregister. Die Aufsichtsbehörde meldet die Übernahme der Aufsicht dem Handelsregisteramt zur Eintragung an oder überweist die Mitteilung über die Errichtung der Stiftung umgehend der zuständigen Behörde (Art. 96 Abs. 2 HRegV). Die Aufsichtsbehörde erwartet somit nach erfolgter Beurkundung, dem Eintrag im Handelsregister sowie der Publikation im SHAB die entsprechenden Unterlagen und erlässt anschliessend die Übernahmeverfügung (Sprecher/von Salis-Lütolf, a.a.O., S. 168). Der Entscheid über die Aufsichtsübernahme ist daher spätestens mit der Zuweisung durch das Handelsregisteramt vorzunehmen (Bernhard Hahnloser, Stiftungsland Schweiz, Ein Überblick für die Praxis mit Schwergewicht auf der Stiftungsaufsicht, Schriftenreihe proFonds, Heft 7, 2004 S. 13; Urteil B-1703/2013 E. 2.3).

2.5 Welche Aufsichtsbehörde gemäss Art. 84 Abs. 1 ZGB für die einzelne Stiftung örtlich zuständig ist, ist danach zu beantworten, welchem Gemeinwesen die Stiftung nach ihrer Bestimmung angehört. Gemeint ist damit das räumliche Wirkungsfeld (Tätigkeitsgebiet) der Stiftung nach Massgabe ihres Zwecks bzw. Destinatärkreises (BGE 120 II 374 E. 3; Riemer, a.a.O., Art. 84 Rz. 6).

2.5.1 Gemäss Stiftungsurkunde bezweckt die Beschwerdeführerin die Förderung sowie die finanzielle Unterstützung von Schweizer Bürgern und Personen, die länger als 10 Jahre in der Schweiz wohnhaft sind und eine Aus- und Weiterbildung anstreben, aber hierfür keine oder zu wenig eigene Mittel zur Verfügung haben (Ziff. 2.1 Bst. a), sowie Institutionen mit Domizil in der Schweiz, welche die Unterstützung von Personen im Sinne des vorstehenden Absatzes bezwecken oder sich in der Forschung und Unterstützung von traditionellen oder neuen Bildungswegen engagieren (Ziff. 2.1 Bst. b).

Somit erstreckt sich das räumliche Wirkungsfeld (Tätigkeitsgebiet) der Stiftung wie auch der Destinatärkreis grundsätzlich auf die ganze Schweiz, womit die Zuständigkeit der Eidgenössischen Stiftungsaufsicht ohne Weiteres gegeben wäre.

2.5.2 Zu prüfen bleibt, ob an dieser Sichtweise Ziff. 2.1 Bst. c der Stiftungsurkunde etwas ändert, wonach die Unterstützung mehrheitlich Personen und Institutionen mit Wohnsitz bzw. Sitz in der Zentralschweiz betreffen soll.

2.5.2.1 Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die ZBSA machen geltend, die X.______ Stiftung habe ihren Tätigkeitsgebiet hauptsächlich in der Zentralschweiz und ihren Sitz in Zug. Obwohl Vergabungen ausserhalb der Zentralschweiz möglich seien, könne nicht von einem gesamtschweizerischen Tätigkeitsgebiet gesprochen werden. Die bewusste Bezeichnung der Zentralschweiz als vorrangiges Wirkungsgebiet weise nach, dass die Stiftung gerade nicht gesamtschweizerisch sondern vornehmlich im Zuständigkeitsbereich der ZBSA tätig sein wolle.

Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, der Wille, mehrheitlich Personen und Institutionen mit Wohnsitz bzw. Sitz in der Zentralschweiz zu unterstützen, enthalte keine enge Fokussierung und lasse Raum, nahezu die Hälfte der Fördergelder auch Personen und Institutionen in der übrigen Schweiz zukommen zu lassen. Entsprechend sei von einer Bundesaufsichtskompetenz auszugehen.

2.5.2.2 Im vorliegenden Fall ist das räumliche Wirkungsfeld bzw. ein entsprechender Destinatärkreis der Beschwerdeführerin nicht auf einen bestimmten Kanton begrenzt. Auch wenn gemäss dem Stiftungszweck mehrheitlich Personen und Institutionen mit Wohnsitz oder Sitz in der Zentralschweiz unterstützt werden sollen, könnte fast die Hälfte der Fördergelder auch Personen und Institutionen in der übrigen Schweiz zugesprochen werden.

Die Zentralschweiz umfasst die Kantone Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden und Zug. Die ZBSA ist eine öffentlichrechtliche Anstalt der zentralschweizerischen Konkordatskantone mit eigener Rechtspersönlichkeit und mit Sitz in Luzern. Sie beruht auf dem Konkordat über die Zentralschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht vom 19. April 2004. Die ZBSA ist zuständig für die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufsicht über sämtliche Vorsorgeeinrichtungen der 2. Säule (registrierte Pensionskassen, nichtregistrierte ausserobligatorische Personalvorsorgestiftungen, patronale Wohlfahrtsfonds) mit Sitz in einem der Konkordatskantone. Zudem ist die Aufsichtsbehörde über die klassischen (in der Regel gemeinnützigen) Stiftungen, die nach ihrer Bestimmung den Kantonen Luzern, Schwyz, Nidwalden oder Zug oder mehreren Gemeinden dieser Kantone angehören (vgl. https://www.zbsa.ch/ueber_uns/leistungsauftrag; zuletzt abgerufen am 30. März 2020). Die ZBSA ist somit - soweit es wie vorliegend um eine klassische Stiftung geht - nicht Aufsichtsbehörde in den Zentralschweizer Kantonen Uri und Obwalden.

In Anbetracht der Umstände, dass theoretisch sogar über die Hälfte der Fördergelder an Personen und Institutionen in der übrigen Schweiz und an die beiden Zentralschweizer Kantone Uri und Obwalden, welche soweit hier interessierend nicht der Aufsicht der ZBSA unterstellt sind, zugesprochen werden könnte, lässt sich ein deutlicher Tätigkeits- bzw. Destinatärkreisschwerpunkt (vgl. Riemer, a.a.O., Art. 84 Rz. 7) weder hinsichtlich eines einzelnen Kantons noch hinsichtlich des Zuständigkeitsbereichs des ZBSA erkennen. Entsprechend überschreitet der Stiftungszweck die Grenzen eines Kantons und den Zuständigkeitsbereich des ZBSA, weshalb sie der Bundesaufsicht zuzuweisen ist (vgl. Tuor/Schnyder/Schmid/Jungo, a.a.O., §17 Rz. 35).

An dieser Sichtweise vermag auch der Hinweis der Beschwerdeführerin in der abschliessenden Stellungnahme vom 23. Dezember 2019 nichts zu ändern, wonach sie bereits erste Spenden im Rahmen ihres statutarischen Zwecks mehrheitlich (insgesamt 84 % der bisher gesprochenen Gelder) an Personen und Institutionen mit Domizil in der Zentralschweiz vergeben hat. Massgebend ist allein die statutarische Möglichkeit, beinahe die Hälfte der Fördergelder jederzeit anders, nämlich an Personen und Institutionen in der übrigen Schweiz verteilen zu können.

2.5.3 Die ZBSA bezieht sich weiter auf die inhaltliche Tätigkeit der Stiftung. Diesbezüglich sei für die Aufsichtszuständigkeit massgeblich, welches Gemeinwesen in die Lücke springen müsste, falls die Stiftung nicht bestünde oder ihren Zweck nicht mehr erfüllen könnte. Die Stiftung betätige sich vor allem in den Gebieten der Bildung und Weiterbildung, unterstütze kulturelle Institutionen und fördere Kinder und Jugendliche. Für diese Aufgabenbereiche seien vornehmlich die Kantone zuständig.

2.5.3.1 Die Vorinstanz hält dies für eine veraltete Sichtweise, welche vom Bundesgericht in der geltenden Rechtsprechung wiederholt widerlegt und verworfen worden sei.

2.5.3.2 Das Bundesgericht hat bereits im Urteil vom 15. März 1946 i.S. Regierungsrat des Kantons Bern gegen Eidgenössisches Departement des Innern festgehalten, dass der Stiftungszweck nicht allein entscheidend sein könne. Es sei auch der Tätigkeitsbereich der Stiftung in Betracht zu ziehen und dort, wo er einer Stiftung einen ausgesprochen interkantonalen Charakter gebe, sei er sogar massgebend. In der Folge stellte das Bundesgericht nicht darauf ab, dass der zu beurteilende Zweig der Fürsorge zwar zum kantonalen Aufgabengebiet gehörte, sondern darauf, dass das Tätigkeitsgebiet der Stiftung die ganze Schweiz umfasste und mass der Stiftung daher gesamtschweizerischer Charakter zu (BGE 72 I 56 E.2).

Dieser gesamtschweizerische Charakter trifft wie gesehen auch auf die Beschwerdeführerin zu (vgl. E. 2.5.2 ff. hiervor), deren Tätigkeitsgebiet und der Destinatärkreis sich grundsätzlich auf die ganze Schweiz erstrecken, auch wenn die Unterstützung mehrheitlich Personen und Institutionen mit Wohnsitz bzw. Sitz in der Zentralschweiz zukommen soll.

2.5.3.3 Da ein gesamtschweizerischer Wirkungskreis gegeben ist, besteht somit auch kein Ermessen, die Aufsicht dem weniger umfassenden Gemeinwesen zu überlassen, wie die ZBSA weiter argumentiert.

3.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Unterstellung der Beschwerdeführerin unter die Eidgenössische Stiftungsaufsicht zu Recht erfolgt ist. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.

4.
Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff . des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese werden auf Fr. 1'500.- festgesetzt. Dieser Betrag ist dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.- zu entnehmen.

Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung auszurichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.- entnommen.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. 5949 - ROS; Gerichtsurkunde)

- dem ZBSA (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Christian Winiger Thomas Reidy

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in Zivilsachen geführt werden (Art. 72 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 9. April 2020

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 84 - 1 Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
¹	Les fondations sont placées sous la surveillance de la corporation publique (Confédération, canton, commune) dont elles relèvent par leur but.
^1bis	Les cantons peuvent soumettre les fondations dont la surveillance relève des communes au contrôle de l'autorité cantonale de surveillance.107
²	L'autorité de surveillance pourvoit à ce que les biens des fondations soient employés conformément à leur destination.
³	Les bénéficiaires ou les créanciers de la fondation, le fondateur, les contributeurs ultérieurs de même que les anciens et les actuels membres du conseil de fondation qui ont un intérêt à contrôler que l'administration de la fondation est conforme à la loi et à l'acte de fondation peuvent déposer une plainte auprès de l'autorité de surveillance contre les actes ou les omissions des organes de la fondation.108

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cquater	du procureur général de la Confédération, en matière de rapports de travail des procureurs qu'il a nommés et du personnel du Ministère public de la Confédération;
^cquinquies	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail de son secrétariat;
^cter	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail des membres du Ministère public de la Confédération élus par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies);
^d	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 172.212.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'organisation du Département fédéral de l'intérieur (Org DFI) Org-DFI Art. 3 - 1 Le Secrétariat général exerce les fonctions définies à l'art. 42 LOGA et les fonctions centrales suivantes:
¹	Le Secrétariat général exerce les fonctions définies à l'art. 42 LOGA et les fonctions centrales suivantes:
^a	soutien du chef de DFI dans ses fonctions de membre du Conseil fédéral et de chef du DFI;
^b	stratégie, planification, contrôle et coordination;
^c	recherche d'informations, planification de l'information et communication;
^d	coordination des besoins en matière de ressources, fourniture de services logistiques et informatiques;
^e	application du droit, jurisprudence, conseils juridiques et suivi des travaux législatifs.
²	Il accomplit en outre les tâches particulières suivantes:
^a	surveillance des fondations d'utilité publique assujetties à la Confédération;
^b	instruction des recours interjetés contre des offices du DFI;
^c	il dirige le Service de lutte contre le racisme et assure le secrétariat de la Commission fédérale contre le racisme;
^d	défense, au sein du département, en accord avec le Secrétariat général du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR), des intérêts du propriétaire à l'égard d'Identitas SA (art. 7a de la loi du 1er juillet 1966 sur les épizooties12).

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions - 1 Le recours est irrecevable contre:
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque:
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50 - 1 Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.

SR 221.411 Ordonnance du 17 octobre 2007 sur le registre du commerce (ORC) ORC Art. 96 Échange d'informations entre l'office du registre du commerce et l'autorité de surveillance de la fondation - 1 L'office du registre du commerce communique la constitution de la fondation à l'autorité de surveillance qui lui semble compétente en vertu des circonstances. Il lui transmet une copie de l'acte de fondation ou de la disposition pour cause de mort ainsi qu'un extrait du registre du commerce.
¹	L'office du registre du commerce communique la constitution de la fondation à l'autorité de surveillance qui lui semble compétente en vertu des circonstances. Il lui transmet une copie de l'acte de fondation ou de la disposition pour cause de mort ainsi qu'un extrait du registre du commerce.
²	L'autorité de surveillance requiert l'inscription au registre du commerce de l'acceptation de la surveillance ou transmet sans délai la communication relative à la constitution de la fondation à l'autorité compétente.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 1 Frais de procédure - 1 Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
¹	Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
²	L'émolument judiciaire couvre les frais de photocopie des mémoires et les frais administratifs normaux, tels que les frais pour le personnel, les locaux et le matériel ainsi que les frais postaux, téléphoniques et de télécopie.
³	Les débours comprennent notamment les frais de traduction et les frais occasionnés par l'administration des preuves. Les frais de traduction ne sont pas facturés lorsqu'il s'agit de la traduction d'une langue officielle à une autre.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 72 Principe - 1 Le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues en matière civile.
¹	Le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues en matière civile.
²	Sont également sujettes au recours en matière civile:
^a	les décisions en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions prises en application de normes de droit public dans des matières connexes au droit civil, notamment les décisions:
^b1	sur la reconnaissance et l'exécution de décisions ainsi que sur l'entraide en matière civile,
^b2	sur la tenue des registres foncier, d'état civil et du commerce, ainsi que des registres en matière de protection des marques, des dessins et modèles, des brevets d'invention, des obtentions végétales et des topographies,
^b3	sur le changement de nom,
^b4	en matière de surveillance des fondations, à l'exclusion des institutions de prévoyance et de libre passage,
^b5	en matière de surveillance des exécuteurs testamentaires et autres représentants successoraux,
^b6	les décisions prises dans le domaine de la protection de l'enfant et de l'adulte,
^b7	...

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 48 Observation - 1 Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
¹	Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
²	En cas de transmission électronique, le moment déterminant pour l'observation d'un délai est celui où est établi l'accusé de réception qui confirme que la partie a accompli toutes les étapes nécessaires à la transmission.20
³	Le délai est également réputé observé si le mémoire est adressé en temps utile à l'autorité précédente ou à une autorité fédérale ou cantonale incompétente. Le mémoire doit alors être transmis sans délai au Tribunal fédéral.
⁴	Le délai pour le versement d'avances ou la fourniture de sûretés est observé si, avant son échéance, la somme due est versée à La Poste Suisse ou débitée en Suisse d'un compte postal ou bancaire en faveur du Tribunal fédéral.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.