A-3215/2020 - 2020-12-07 - protection des données - Öffentlichkeitsgesetz / Rechtsverweigerung

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-3215/2020

Urteil vom 7. Dezember 2020

Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz),

Besetzung Richterin Christine Ackermann, Richter Pascal Richard,

Gerichtsschreiber Tobias Grasdorf.

1. A._______,

2. B._______,
Parteien
3. C._______,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Wettbewerbskommission WEKO,

Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Öffentlichkeitsgesetz / Rechtsverweigerung.

Sachverhalt:

A.
Am 18. September 2019 ersuchte B._______ (Beschwerdeführerin 3) die Wettbewerbskommission (WEKO, Vorinstanz) um Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Untersuchung der Vorinstanz bezüglich des Projekts D._______.

B.
Im Anschluss an das Gesuch folgte ein Schriftenwechsel zwischen der Beschwerdeführerin 3 und der Vorinstanz, in dessen Verlauf die Beschwerdeführerin 3 ihr Gesuch präzisierte.

C.
Nachdem die Vorinstanz mehreren Personen das rechtliche Gehör bezüglich der Anonymisierung von Personennamen und der Abdeckung von Geschäftsgeheimnissen gewährt hatte, bewilligte sie der Beschwerdeführerin 3 mit Schreiben vom 2. Dezember 2019 und vom 16. Januar 2020 den Zugang zu 14 Dokumenten (teilweise inkl. Beilagen) bezüglich des D._______. Dabei anonymisierte sie Personendaten und schränkte den Zugang insofern ein, als ansonsten Geschäftsgeheimnisse der Parteien des D._______ und der Verfasserin eines Gutachtens hätten offenbart werden können (Schwärzung von Textstellen und Nichtgewährung des Zugangs zu gewissen Beilagen der Dokumente).

D.
Am 23. Dezember 2019 und am 27. Januar 2020 reichte die Beschwerdeführerin 3 beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) Schlichtungsanträge ein, in denen sie vor allem das Ausmass der vorgenommenen Schwärzungen rügte.

E.
Der EDÖB vereinigte die beiden Schlichtungsverfahren und führte am 4. Februar 2020 eine Schlichtungssitzung durch, an der sowohl die Beschwerdeführerin 3 als auch die Vorinstanz an ihren Positionen festhielten. Eine Schlichtung kam nicht zustande.

F.
Am 4. März 2020 gab der EDÖB den Parteien die folgende Empfehlung ab:

«Die WEKO gewährt den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes, da sie bisher die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse nicht mit der von der Rechtsprechung erforderlichen Begründung aufzeigte. Vorbehalten bleibt die bereits von der Antragstellerin akzeptierte Anonymisierung der Personendaten.»

G.
Mit Schreiben vom 19. Mai 2020 nahm die Vorinstanz zur Empfehlung des EDÖB Stellung. Sie führte aus, sie komme der Empfehlung vollumfänglich nach, indem sie die vom EDÖB geforderte Begründung für die Abdeckung von Geschäftsgeheimnissen, soweit dies notwendig sei, im vorliegenden Schreiben nachliefere. Die Vorinstanz begründete in dem Schreiben alle Abdeckungen in den Dokumenten gestützt auf Geschäftsgeheimnisse, zu denen sie grundsätzlich Zugang gewährte, einzeln und liess der Beschwerdeführerin 3 die geschwärzten Dokumente zukommen. Sie führte im Weiteren aus, da die Beschwerdeführerin 3 innerhalb der gesetzlichen Frist von 10 Tagen keine Verfügung verlangt habe und sie selber nicht von der Empfehlung des EDÖB abweiche, seien die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung nicht gegeben, weshalb sie das Zugangsverfahren als abgeschlossen erachte.

H.
Am 8. Juni 2020 forderte die Beschwerdeführerin 3 die Vorinstanz auf, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Sie führte aus, der EDÖB habe in seiner Empfehlung ihren Anträgen vollumfänglich stattgegeben. Er sei zum Schluss gelangt, dass die Berufung auf Geschäftsgeheimnisse nicht im erforderlichen Ausmass begründet worden sei und habe empfohlen, dass die Vorinstanz unter Vorbehalt der bereits akzeptierten Anonymisierungen der Personendaten den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten gewähre. Da die Vorinstanz entgegen der Empfehlung des EDÖB keinen vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten gewähre, sei sie von Amtes wegen zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung verpflichtet. Die Beschwerdeführerin 3 ersuchte um eine Bestätigung bis zum 12. Juni 2020, dass die Vorinstanz innert kurzer Frist eine Verfügung erlassen werde, ansonsten sie dies als Rechtsverweigerung werten würde.

I.
In ihrem Schreiben vom 11. Juni 2020 hielt die Vorinstanz an ihrer Einschätzung fest, sie sei der Empfehlung des EDÖB vollumfänglich nachgekommen. Da die Beschwerdeführerin 3 zudem innert der gesetzlichen Frist keine Verfügung verlangt habe, seien die Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung nicht erfüllt.

J.
Am 19. Juni 2020 erheben die Beschwerdeführerin 3 sowie A._______ und B._______ (Beschwerdeführerinnen) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. Sie beantragen, die Vorinstanz sei anzuweisen, ihnen den vollständigen Zugang zu den Dokumenten entsprechend der Empfehlung des EDÖB vom 4. März 2020 zu gewähren. Eventualiter sei die Rechtsverweigerung betreffend den Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung festzustellen und die Vorinstanz anzuweisen, über den Zugang zu den Dokumenten in Form einer anfechtbaren Verfügung zu befinden.

K.
Am 27. August 2020 reicht die Vorinstanz eine Vernehmlassung ein. Sie beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Für den Fall, dass auf die Beschwerde eingetreten werde, stellt sie den Verfahrensantrag, die beiden von der Offenlegung betroffenen Unternehmen seien am Verfahren als Parteien zu beteiligen.

L.
Am 25. September 2020 reichen die Beschwerdeführerinnen eine Stellungnahme ein. Sie stellen dabei neu den prozessualen Antrag, der EDÖB sei zur Stellungnahme einzuladen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

I. Beschwerde

1.

1.1 Die Beschwerdeführerinnen richten ihre Beschwerde in erster Linie gegen die Stellungnahme der Vorinstanz vom 19. Mai 2020 (vgl. Sachverhalt Bst. G).

1.2 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Für das Vorliegen einer Verfügung ist dabei nicht massgebend, ob sie als solche bezeichnet ist und eine Rechtsmittelbelehrung enthält oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht. Massgebend ist vielmehr, ob die genannten, inhaltlichen Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind (Urteile des BVGer A-2823/2019 vom 1. April 2020 E. 5.1 und A-3558/2018 vom 12. März 2019 E. 1.1, je m.w.H.).

1.3 Strittig ist vorliegend, ob das Schreiben der Vorinstanz vom 19. Mai 2020, in dem diese zur Empfehlung des EDÖB Stellung nahm, ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt.

1.4 Bezüglich des Erfordernisses der Rechtswirkung als Merkmal einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG ist entscheidend, ob das Handlungsziel der Behörden die Regelung, das heisst die bewusste, ausdrückliche und verbindliche Gestaltung der Rechtsstellung des Betroffenen ist (Urteile des BVGer A-2823/2019 vom 1. April 2020 E. 5.2 und A-3155/2019 vom 15. Oktober 2019 E. 2.1, je m.w.H.).

1.5 Das Schreiben der Vorinstanz ist mit «Stellungnahme zur Empfehlung des EDÖB» betitelt und die Vorinstanz hält darin ausdrücklich fest, sie erlasse keine Verfügung. Sie führt aus, dass weder die Beschwerdeführerinnen noch die angehörten Personen eine Verfügung verlangt hätten und dass sie selber nicht von der Empfehlung des EDÖB abweiche, womit die Voraussetzungen für den Erlass einer Verfügung nach Art. 15 BGÖ nicht erfüllt seien. Unabhängig davon, ob diese Aussagen materiell zutreffen, ist aufgrund dieses Inhalts des Schreibens festzuhalten, dass die Vorinstanz offensichtlich davon ausgeht, dass sie mit dem Schreiben nicht die Rechtslage gestaltet. Das «Verfahren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten» nach den Art. 10 ff . BGÖ wird gemäss Art. 15 BGÖ nicht zwingend mit einer Verfügung abgeschlossen: Wenn die Gesuchsteller keine Verfügung verlangen und die Voraussetzungen für eine Verfügung von Amtes wegen nicht vorliegen, muss die zuständige Behörde keine Verfügung erlassen, da sie davon ausgehen darf, dass die Gesuchsteller mit der Empfehlung des EDÖB einverstanden sind. Das Vorgehen der Vorinstanz, das Zugangsverfahren ohne Verfügung abzuschliessen, entspricht damit auch einem gesetzlich vorgesehenen Vorgehen. Entsprechend ist festzuhalten, dass das Handlungsziel der Vorinstanz nicht die bewusste Regelung der Rechtsstellung der Beschwerdeführerinnen war.

Zudem ist festzustellen, dass das Schreiben der Vorinstanz vom 19. Mai 2020 materiell nicht alle Elemente enthält, die notwendig wären, um die Rechtslage bezüglich des Zugangsgesuchs der Beschwerdeführerinnen festzulegen. Dafür müsste die Stellungnahme im Zusammenhang mit den Schreiben der Vorinstanz vom 2. Dezember 2019 und vom 16. Januar 2020 gelesen werden, in denen sie unter anderem die Dokumente, zu denen der Zugang zu gewähren ist, und die Anonymisierung der Personendaten festlegte. Allerdings handelt es sich auch bei diesen Dokumenten nicht um anfechtbare Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, sondern um Stellungnahmen im Sinne von Art. 12 BGÖ, was dagegenspricht, diese als Teil einer Verfügung anzusehen.

1.6 Insgesamt ist damit festzustellen, dass die Stellungnahme der Vorinstanz vom 19. Mai 2020 nicht auf die Gestaltung der Rechtsstellung der Beschwerdeführerinnen ausgerichtet ist und entsprechend keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt.

1.7 Da es sich bei der Stellungnahme der Vorinstanz vom 19. Mai 2020 nicht um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG handelt, ist auf die entsprechende Beschwerde der Beschwerdeführerinnen mangels zulässigen Anfechtungsobjekts nicht einzutreten.

II. Rechtsverweigerungsbeschwerde

2.

2.1 Nachdem auf die Beschwerde gegen die Stellungnahme der Vorinstanz vom 19. Mai 2020 nicht einzutreten ist, da die Stellungnahme keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt, ist die von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachte Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz zu prüfen.

2.2 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, soweit diese von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG vorliegt. Zudem kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG). Beschwerdeinstanz ist in diesem Fall diejenige Behörde, die zuständig wäre, wenn die Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Urteil des BGer 2C_81/2009 vom 26. Mai 2009 E. 2.1; BVGE 2008/15 E. 3.1.1).

Die WEKO zählt zu den Behörden gemäss Art. 33 Bst. f VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Anhang 2 Ziff. 2 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung, RVOV, SR 172.010.1). Eine Ausnahme bezüglich des Sachgebiets (Art. 32 VGG) liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung von Verfügungen der Vorinstanz und entsprechend auch zum Entscheid über die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig.

2.3 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

2.4 Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerden richten sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwerdelegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor soweit notwendig ein Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde und Anspruch darauf besteht (BGE 135 II 60 E. 3.1.2; Urteil des BGer 1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.2; BVGE 2009/1 E. 3). Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf Art. 15 Abs. 2 BGÖ, der grundsätzlich einen Anspruch vorsieht, und sie forderten die Vorinstanz mit Schreiben vom 8. Juni 2020 auf, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Entsprechend ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin 3 als ursprüngliche Gesuchstellerin gegeben. Für die Zulässigkeit einer gemeinsam eingereichten Beschwerde reicht es aus, wenn - wie hier - zumindest eine Beteiligte legitimiert ist (vgl. Urteil des BVGer A-1216/2018 vom 21. Mai 2019 E. 2.2.2 m.w.H.). Auch wenn die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 nicht legitimiert wären, stünde damit einem Eintreten auf die Beschwerde nichts entgegen, weshalb es sich erübrigt, ihre Beschwerdelegitimation zu prüfen.

2.5 Beschwerde gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung kann jederzeit geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Die Grenze bildet der Grundsatz von Treu und Glauben. Bietet eine bestimmte behördliche Handlung oder Äusserung objektiv begründeten Anlass für eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde, muss die Beschwerde innert angemessener Frist erhoben werden. Was angemessen ist, bemisst sich nach den konkreten Umständen, namentlich nach der dem Beschwerdeführer zumutbaren Sorgfalt. Verweigert die Behörde ausdrücklich den Erlass einer Verfügung, so ist nach diesen Grundsätzen innerhalb der gesetzlichen Frist von 30 Tagen Beschwerde zu erheben (vgl. Urteil des BGer 8D_3/2016 vom 1. Juni 2017 E. 4.3.2 und BVGE 2008/15 E. 3.2).

Mit Schreiben vom 11. Juni 2020 teilte die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen mit, sie werde keine Verfügung erlassen, da die entsprechenden Voraussetzungen von Art. 15 BGÖ nicht erfüllt seien. Die Beschwerdeführerinnen reichten die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde am 19. Juni 2020 und damit innert 30 Tagen ein. Die Beschwerde ist damit innert angemessener Frist erhoben. Selbst wenn auf das Datum der ersten Stellungnahme der Vorinstanz im Anschluss an die Empfehlung des EDÖB, den 19. Mai 2020, als Zeitpunkt, an dem die Vorinstanz den Erlass einer Verfügung verweigerte, abzustellen wäre, wäre die Beschwerde rechtzeitig erhoben worden.

2.6 Auf die frist- und formgerecht (Art. 52 VwVG) eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

3.
Die Prüfungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sich bei Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerden auf die Frage, ob das Gebot des Rechtsschutzes in angemessener Zeit im konkreten Fall verletzt worden ist oder nicht.

4.

Das Verbot der Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt aus der allgemeinen Verfahrensgarantie von Art. 29 Abs. 1 BV. Demnach hat jede Person vor Gerichts- und Verfahrensinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist (sogenanntes Beschleunigungsgebot).

Eine Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde sich weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre. Selbst dort, wo nach Auffassung der Behörde eine Sachurteilsvoraussetzung fehlt, muss mittels Nichteintretensverfügung Position bezogen werden (vgl. BGE 144 II 184 E. 3.1; 130 II 521 E. 2.5).

5.

5.1 Vorliegend ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen einen Anspruch auf Erlass einer Verfügung bezüglich ihres Gesuchs um Zugang zu Dokumenten der Vorinstanz vom 18. September 2019 haben und ob die Vorinstanz eine solche verweigerte.

5.2 Mit dem BGÖ führte der Bund das Öffentlichkeitsprinzip und damit den Grundsatz der «Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt» ein. Das BGÖ soll die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt es zur Information der Öffentlichkeit bei, indem es den Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet (Art. 1 BGÖ). Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Das BGÖ stellt mithin eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf (BGE 142 II 340 E. 2.2). Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird namentlich eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ).

5.3 Das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten ist an die Behörde zu richten, die das Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht diesem Gesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat (Art. 10 Abs.1 BGÖ). Die Behörde, an die ein Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten nach Art. 10 BGÖ gerichtet wurde, nimmt so rasch als möglich Stellung, in jedem Fall aber innert 20 Tagen nach Eingang des Gesuchs, wobei die Frist unter gewissen Umständen verlängert werden kann (Art. 12 BGÖ).

5.4 Wird einer Person der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, kann sie innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde einen Schlichtungsantrag beim EDÖB stellen (Art. 13 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 BGÖ).

5.5 Kommt keine Schlichtung zustande, so gibt der EDÖB innert 30 Tagen nach Empfang des Schlichtungsantrages den am Schlichtungsverfahren Beteiligten eine schriftliche Empfehlung ab (Art. 14 BGÖ).

5.6 Der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin kann innerhalb von zehn Tagen nach Erhalt der Empfehlung des EDÖB den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). Zudem erlässt die zuständige Behörde eine Verfügung, wenn sie in Abweichung von der Empfehlung des EDÖB das Recht auf Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben oder verweigern will (Art. 15 Abs. 2 Bst. a BGÖ). Die Verfügung ist innert 20 Tagen nach Empfang der Empfehlung oder nach Eingang des Gesuches zu erlassen.

6.

6.1 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass sie in ihrer Stellungnahme vom 19. Mai 2020 nicht von der Empfehlung des EDÖB abgewichen sei. Sie habe lediglich, wie von diesem gefordert, die Begründung dafür nachgeliefert, wieso an verschiedenen Stellen in den betroffenen Dokumenten Geschäftsgeheimnisse zu schwärzen seien. Da die Beschwerdeführerinnen keine Verfügung verlangt hätten, und sie selber nicht von der Empfehlung des EDÖB abgewichen sei, sei sie nicht verpflichtet, eine Verfügung zu erlassen. Wenn sich die Beschwerdeführerinnen nun nachträglich und nach Ablauf der Frist anders entschieden hätten, und mit dem vom EDÖB empfohlenen Vorgehen doch nicht einverstanden seien, verdiene dies keinen Rechtsschutz.

Die Vorinstanz führt zudem aus, der EDÖB habe in seiner Empfehlung ausgeführt, dass sie den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes zu gewähren habe. Die Formulierung «nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes» beziehe sich gemäss den Erwägungen in der Empfehlung darauf, dass Geschäftsgeheimnisse, soweit die Vorinstanz diese genügend begründe, abgedeckt werden könnten. Der EDÖB habe damit keine vollumfängliche und uneingeschränkte Offenlegung empfohlen. Ein Vergleich mit Empfehlungen des EDÖB in früheren Verfahren zeige, dass dieser, wenn er den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten empfehle, dies explizit festhalte. Es sei aus der Praxis des EDÖB allgemein bekannt, dass ein Empfehlungsdispositiv, das den vollständigen Zugang mit Einschränkungen statuiere, nicht bedeute, dass der EDÖB empfehle, den vollständigen Zugang ohne jegliche Einschränkungen zu gewähren.

6.2 Die Beschwerdeführerinnen stellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, der EDÖB habe unter dem von ihnen akzeptierten Vorbehalt der Anonymisierung von Personendaten den vollständigen Zugang zu den ersuchten Informationen empfohlen. Die Vorinstanz habe jedoch nur einen eingeschränkten Zugang zu den betroffenen Dokumenten gewährt, weshalb sie zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung verpflichtet gewesen wäre. Sie selber hätten aufgrund der Empfehlung des EDÖB keinen Anlass dazu gehabt, eine anfechtbare Verfügung zu verlangen, weil dieser die vollständige Offenlegung der betroffenen Dokumente empfohlen und damit ihrem Gesuch um vollständigen Informationszugang entsprochen habe. Da die Vorinstanz sie vor ihrer Stellungnahme vom 19. Mai 2020 nicht angehört habe, hätten sie keine Kenntnis davon gehabt, dass sie von der Empfehlung des EDÖB abzuweichen gedenke. Die Beschwerdeführerinnen führen weiter aus, die Behörde habe bei bestehendem Streit um ein Zugangsgesuch in jedem Fall zu verfügen, da die Rechtssuchenden nach Abschluss des Schlichtungsverfahrens in jedem Fall ins ordentliche Verwaltungsverfahren gelangen können müssten. Es könne nicht sein, dass die Behörde 20 Tage Zeit habe, um den Inhalt der Empfehlung des EDÖB hoheitlich festzulegen, die Gesuchstellerin jedoch innert der kürzeren Frist von 10 Tagen eine Verfügung verlangen müsse, also bevor sie erkennen könne, dass sie zu einer von der Behörde abweichenden Interpretation der Empfehlung gekommen sei. Im Übrigen habe sie nicht nach Ablauf der Frist von 10 Tagen ihre Meinung geändert, sondern die Vorinstanz messe der Empfehlung des EDÖB eine unzutreffende Bedeutung zu.

7.

7.1 Die vorliegend relevante Ziff. 23 im Dispositiv der Empfehlung des EDÖB lautet:

«Die WEKO gewährt den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes, da sie bisher die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse nicht mit der von der Rechtsprechung erforderlichen Begründung aufzeigte. Vorbehalten bleibt die bereits von der Antragstellerin akzeptierte Anonymisierung der Personendaten.»

7.2 Die Parteien interpretieren die Empfehlung des EDÖB unterschiedlich. Nach Ansicht der Vorinstanz empfahl der EDÖB, den Zugang zu den betroffenen Dokumenten unter Abdeckung von Geschäftsgeheimnissen, soweit diese begründet sind, zu gewähren. Demgegenüber verstehen die Beschwerdeführerinnen die Empfehlung des EDÖB so, dass die Vorinstanz den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten zu gewähren habe, da sie die Geschäftsgeheimnisse nicht genügend begründen konnte; sie sehen die Abdeckung von Geschäftsgeheimnissen durch die Vorinstanz entsprechend als Abweichung von der Empfehlung des EDÖB an.

7.3

7.3.1 Vorab ist zu klären, nach welchen Grundsätzen die Empfehlung des EDÖB auszulegen ist. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (vgl. z.B. bezüglich der Auslegung von Gesetzesbestimmungen: BGE 131 II 697 E. 4.1). Darüber hinaus erscheint es angezeigt, zur Auslegung der Empfehlung die Grundsätze heranzuziehen, die das Bundesgericht zur Auslegung von Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG aufgestellt hat. Empfehlungen des EDÖB legen zwar im Gegensatz zu Verfügungen keine Rechte und Pflichten hoheitlich fest. Dennoch stellen auch sie eine einseitige, behördliche Aussage zu den Rechten und Pflichten von einzelnen Personen dar, weshalb die analoge Anwendung sachgerecht erscheint.

7.3.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind Verfügungen nicht nur aufgrund ihres Wortlautes auszulegen, sondern es ist nach ihrem rechtlichen Gehalt zu fragen. Zur Auslegung ist soweit notwendig der ganze Inhalt der Verfügung heranzuziehen, ergibt sich doch die Tragweite des Dispositivs oft erst aus dem Beizug der Erwägungen. Zudem verlangt das Vertrauensprinzip, dass einer Verfügung jener Sinn beigemessen wird, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Entgegennahme bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste (BGE 132 V 74 E. 2; 121 III 474 E. 4a; 115 II 415 E. 3a; vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 273). Diese Grundsätze sind zur Auslegung der Empfehlung des EDÖB analog heranzuziehen.

7.4

7.4.1 Der tatsächliche rechtliche Gehalt der Empfehlung des EDÖB ergibt sich aus dem Wortlaut von Ziff. 23 nicht ohne Weiteres. Der Formulierung kann nicht entnommen werden, ob der EDÖB der Vorinstanz empfiehlt, den vollständigen Zugang zu gewähren, da sie die Geschäftsgeheimnisse nicht genügend begründet hat, oder ob er der Vorinstanz empfiehlt, den Zugang nur insoweit zu gewähren, als sie nicht in der Lage ist, eine Begründung für die Geschäftsgeheimnisse nachzuliefern.

7.4.2 Im Zuge einer grammatikalischen Auslegung spricht vorab der Umstand, dass der EDÖB ausdrücklich einen «vollständigen» Zugang empfiehlt, die Vollständigkeit des Zugangs damit betont, dafür, dass er keine Einschränkungen durch Abdeckungen empfiehlt. Der zweite Teilsatz («da sie [die Vorinstanz] bisher die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse nicht mit der von der Rechtsprechung erforderlichen Begründung aufzeigte») zeigt zudem, dass der EDÖB der Meinung war, dass die von der Vorinstanz verlangten Abdeckungen aus Gründen von Geschäftsgeheimnissen zum Zeitpunkt des Erlasses der Empfehlung nicht genügend begründet und damit nicht gerechtfertigt waren. Formuliert ist der Teilsatz als Begründung für den ersten Teilsatz («da»). Als Begründung ergibt dieser zweite Teilsatz jedoch nur Sinn, wenn im ersten Teilsatz der vollständige Zugang ohne Einschränkungen empfohlen wird, was entsprechend für dieses Auslegungsergebnis spricht. Schliesslich spricht auch der zweite Satz («Vorbehalten bleibt die bereits von der Antragstellerin akzeptierte Anonymisierung der Personendaten.») für dieses Auslegungsergebnis, da er einen ausdrücklichen Vorbehalt zum «vollständigen Zugang» anbringt, wohingegen die Abdeckung von Geschäftsgeheimnissen nicht als Vorbehalt formuliert wird.

7.4.3 Auch in den Erwägungen äussert sich der EDÖB insgesamt kritisch zur Frage, ob die von der Vorinstanz gemachten Abdeckungen mit Geschäftsgeheimnissen zu rechtfertigen seien. Er stellt aufgrund der möglichen zukünftigen Wettbewerbsbeschränkungen in Frage, ob sich die Parteien überhaupt auf das Geschäftsgeheimnis abstützen können. Zudem hält er fest, dass der Ausnahmegrund der Wettbewerbsnachteile «bis anhin» nicht hinreichend plausibel gemacht worden sei, und schliesst mit der Aussage, dass, wenn nach der erfolgten Prüfung durch die Vorinstanz tatsächlich begründete Geschäftsgeheimnisse ersichtlich sein sollten, die Vorinstanz bei deren Abdeckung (zusätzlich) den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten hätte. Bezeichnend erscheint diesbezüglich insbesondere die Verwendung des Konjunktivs («ersichtlich sein sollten», «hätten sie»). Der EDÖB hält damit zwar die Möglichkeit offen, dass die Vorinstanz nachträglich solche Einschränkungen genügend begründen könnte, gleichzeitig hält er jedoch fest, dass dies zum Zeitpunkt der Empfehlung nicht der Fall sei. Dies lässt darauf schliessen, dass der EDÖB den vollständigen Zugang empfiehlt, die Möglichkeit einer genügenden Begründung jedoch offenlässt, was dann jedoch als Abweichen von der Empfehlung anzusehen wäre. Dies erscheint vorliegend umso mehr sachgemäss, als die Vorinstanz jegliche Einschränkungen des Zugangsrecht neu begründen muss, und von den Beschwerdeführerinnen nicht erwartet werden kann, dass sie diese Einschränkungen ihres Einsichtsrechts hinnimmt, ohne die Begründung der Vorinstanz zu kennen.

7.4.4 Die Vorinstanz macht geltend, der EDÖB habe mit der Formulierung «nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes» ausgedrückt, dass er empfehle, den Zugang insofern nicht zu gewähren, als sie dafür eine Begründung nachliefern könne. Diesbezüglich ist jedoch festzuhalten, dass der EDÖB in der Empfehlung nicht ausdrücklich festhält, er empfehle Abdeckungen soweit Geschäftsgeheimnisse tatsächlich vorlägen. Auch der Beizug der Erwägungen ändert daran nichts, äussert sich der EDÖB doch darin erstens wie dargelegt grundsätzlich kritisch gegenüber Einschränkungen und lässt er zweitens die Möglichkeit von Einschränkungen lediglich als Formulierung im Konjunktiv offen. Zu berücksichtigen ist zudem, dass sich die Formulierung nicht konkret auf Einschränkungen aufgrund von Geschäftsgeheimnissen beschränkt, wie dies in früheren Empfehlungen der Fall war (vgl. z.B Urteil des BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 Ziff. D). Wird der Einschub «nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes» wirklich als Einschränkung des Zugangs verstanden, wie die Vorinstanz dies vertritt, würde dies die Empfehlung des EDÖB faktisch jeglichen Inhalts entleeren. Die Empfehlung würde sich dann nämlich auf die Aussage beschränken, die Vorinstanz müsse sich an das BGÖ halten. Aufgabe des EDÖB ist es jedoch, konkret zu empfehlen, was seines Erachtens dem Öffentlichkeitsgesetz entspricht. Würde der genannte Zusatz wie von der Vorinstanz verstanden, würde der EDÖB jedoch faktisch darauf verzichten, eine Empfehlung abzugeben. Davon ist nicht auszugehen und davon mussten respektive durften die Beschwerdeführerinnen und die Vorinstanz auch nicht ausgehen. Naheliegender erscheint es damit, dass es sich bei dieser Formulierung um eine Floskel handelt, mit der der EDÖB in allgemeiner Weise darauf verweist, dass der Zugang unter der Herrschaft des BGÖ steht.

7.4.5 Damit sprechen einige Elemente der Auslegung für die Interpretation der Empfehlung, wie sie die Beschwerdeführerinnen vertreten, nämlich, dass die Empfehlung lautet, keine Abdeckungen vorzunehmen, da die Einschränkungen aufgrund des Geschäftsgeheimnisses nicht genügend begründet sind.

7.4.6 Zu berücksichtigen ist schliesslich, wie die Beschwerdeführerinnen und die Vorinstanz die Empfehlung in guten Treuen verstehen durften respektive mussten.

Die Interpretation der Beschwerdeführerinnen ist wie gezeigt nachvollziehbar und wird durch verschiedene Auslegungselemente gestützt. Dass die Beschwerdeführerinnen die Empfehlung des EDÖB im Kontext mit früheren Empfehlungen in anderen Verfahren hätten interpretieren müssen - wie die Vorinstanz geltend macht -, kann von ihnen nicht verlangt werden. Zudem liegen keine Hinweise dafür vor, dass sich die Beschwerdeführerinnen in rechtsmissbräuchlicher Weise auf ein unterschiedliches Verständnis der Empfehlung berufen würden, um die 10-Tages-Frist nachträglich zu umgehen.

Zu den Umständen, die vorliegend bei der Auslegung nach Treu und Glauben zu beachten sind, gehören die gemäss BGÖ auf die Empfehlung des EDÖB folgenden Verfahrensschritte. Nach Art. 15 Abs. 1 BGÖ hat der Gesuchsteller nach Erhalt der Empfehlung 10 Tage Zeit, von der zuständigen Behörde eine Verfügung zu verlangen. Die zuständige Behörde ihrerseits muss von Amtes wegen eine Verfügung erlassen, wenn sie zum Nachteil des Gesuchstellers von der Empfehlung des EDÖB abweichen will, wofür sie 20 Tage Zeit hat. Dem Gesuchsteller obliegt es damit, eine Verfügung zu verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1963, S. 2025). Ist der Gesuchsteller hingegen mit der Empfehlung einverstanden, kann er davon ausgehen, dass die Behörde entweder der Empfehlung folgen wird oder er gegen ein Abweichen ein Rechtsmittel wird ergreifen können (vgl. Isabelle Häner, Handkommentar Öffentlichkeitsgesetz, Art. 15 N 6). Der Gesuchsteller muss damit jedoch gegebenenfalls eine Verfügung verlangen, bevor die zuständige Behörde ihre Interpretation der Empfehlung festlegt und mitteilt. Dadurch besteht die Gefahr, dass der Gesuchsteller erst nach Ablauf der 10-Tages-Frist erkennt, dass er von einem anderen Verständnis der Empfehlung ausgeht als die Behörde.

Aufgrund dieses Verfahrensablaufs ist es möglich, dass - wie vorliegend - die zuständige Behörde das Verfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten nach dem BGÖ ohne Verfügung beenden kann, ohne dass der Gesuchsteller entweder mit der Empfehlung einverstanden ist oder sich gerichtlich dagegen wehren kann. Ein solches Ergebnis entspricht jedoch nicht dem Zweck des BGÖ, das gerade zum Ziel hat, Gesuchstellern rechtlich durchsetzbar Zugangsrechte zu verschaffen, um die Transparenz der Verwaltung zu fördern. Die zuständige Behörde trägt - obwohl sie im Schlichtungsverfahren eine Parteirolle einnimmt - als hoheitlich auftretende Behörde, die insbesondere an den Grundsatz von Treu und Glauben gebunden ist, Verantwortung für den rechtsstaatlichen Ablauf des Verfahrens um Zugang zu amtlichen Dokumenten. Entsprechend hat sie eine Empfehlung des EDÖB nach Treu und Glauben so zu verstehen, dass die (Verfahrens-)Rechte der Gesuchsteller möglichst gewahrt bleiben. Vorliegend ist der tatsächliche Gehalt der Empfehlung des EDÖB wie gezeigt nicht ohne Weiteres klar. Der Vorinstanz muss zudem klar gewesen sein oder es hätte ihr zumindest klar sein müssen, dass die Beschwerdeführerinnen nach Erlass der Empfehlung kaum plötzlich auf den vollständigen Zugang zu den Dokumenten verzichten würden, weshalb es für sie erkennbar war, dass die Beschwerdeführerinnen von einer anderen Interpretation der Empfehlung ausgehen könnten.

Unter diesen Umständen hätte die Vorinstanz vorliegend entweder den Beschwerdeführerinnen das rechtliche Gehör zu ihrem Verständnis der Empfehlung gewähren oder direkt verfügen müssen.

7.5 Insgesamt ist damit festzustellen, dass die Empfehlung des EDÖB so zu verstehen war, dass er der Vorinstanz empfiehlt, den Beschwerdeführerinnen den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten zu gewähren, da sie die Abdeckungen aufgrund des Geschäftsgeheimnisses nicht rechtsgenügend begründet hatte (und unter Vorbehalt der von den Beschwerdeführerinnen akzeptierten Anonymisierung von Personendaten). Die Abdeckung von Geschäftsgeheimnissen ist damit als Abweichen von der Empfehlung anzusehen. Entsprechend war die Vorinstanz im Sinne von Art. 15 Abs. 2 BGÖ verpflichtet, eine Verfügung zu erlassen, wenn sie Geschäftsgeheimnisse abdecken und damit das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Zugang zu den betroffenen Dokumenten einschränken wollte.

8.

8.1 Damit ist zu prüfen, ob die Vorinstanz ihrer Verpflichtung, von Amtes wegen eine Verfügung zu erlassen, nachgekommen ist.

8.2 Die Stellungnahme der Vorinstanz vom 19. Mai 2020 stellt wie dargelegt (E. 1.6) keine Verfügung dar.

8.3 Die Beschwerdeführerin 3 forderte die Vorinstanz mit Schreiben vom 8. Juni 2020 auf, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, was die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom 11. Juni 2020 ablehnte. Die Stellungnahme vom 11. Juni 2020, in der die Vorinstanz erneut ausführte, die Voraussetzungen für eine Verfügung seien nicht gegeben, weshalb sie keine Verfügung erlassen müsse, stellt mangels Rechtswirkung (vgl. E. 1.4 f.) ebenfalls keine Verfügung (Nichteintretensverfügung) dar.

8.4 Die Vorinstanz hat damit entgegen ihrer aus Art. 15 Abs. 2 BGÖ folgenden Verpflichtung keine Verfügung erlassen, womit sie eine Rechtsverweigerung beging. Ob sie verpflichtet gewesen wäre, als Reaktion auf das (verspätete) Gesuch um Erlass einer Verfügung vom 8. Juni 2020 einen Nichteintretensentscheid in Form einer anfechtbaren Verfügung zu erlassen, kann damit offenbleiben. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen ist entsprechend gutzuheissen.

8.5 Heisst das Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungsbeschwerde gut, weist es die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine andere Möglichkeit, den rechtmässigen Zustand herzustellen, gibt es grundsätzlich nicht; insbesondere darf das Gericht - unter Vorbehalt von speziellen Konstellationen - nicht anstelle der das Recht verweigernden Behörde entscheiden, würden dadurch doch der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der Verfahrensbeteiligten verletzt (BVGE 2008/15 E. 3.1.2 und 2009/1 E. 4.2).

Da keine solche spezielle Konstellation vorliegt, ist der Antrag der Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz anzuweisen, den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten zu gewähren, abzuweisen. Jedoch ist die Vorinstanz aufzufordern, den Beschwerdeführerinnen ohne Verzug - und jedenfalls innert 20 Tagen ab Erhalt dieses Urteils (vgl. Art. 15 Abs. 3 BGÖ) - entweder den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten zu gewähren (unter Vorbehalt der von den Beschwerdeführerinnen akzeptierten Anonymisierung von Personendaten) oder in Abweichung von der Empfehlung des EDÖB das Recht auf Zugang der Beschwerdeführerinnen mittels einer anfechtbaren Verfügung einzuschränken.

8.6 Da für die Erledigung der Rechtsverweigerungsbeschwerde damit keine materielle Auseinandersetzung mit der Frage das Zugangs zu den betroffenen amtlichen Dokumenten notwendig ist, sind die Anträge der Vorinstanz um Beiladung der beiden von der Offenlegung betroffenen Unternehmen abzuweisen, ebenso der Antrag der Beschwerdeführerinnen, den EDÖB zu einer Stellungnahme einzuladen.

9.

9.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden unterliegenden Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

Der Ausgang des vorliegenden Verfahrens ist als vollständiges Obsiegen der Beschwerdeführerinnen zu werten, weshalb keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- ist den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Die Vorinstanz trägt als Bundesbehörde keine Verfahrenskosten.

9.2 Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung ist zu verzichten, da nicht davon auszugehen ist, dass den nicht vertretenen Beschwerdeführerinnen aus der Einreichung der Beschwerde verhältnismässig hohe Kosten erwachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG) und die Vorinstanz keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).

(Dispositiv nächste Seite)

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde gegen die Stellungnahme der Vorinstanz vom 19. Mai 2020 wird nicht eingetreten.

2.
Die Rechtsverweigerungsbeschwerde wird gutgeheissen. Die Vorinstanz wird angewiesen, den Beschwerdeführerinnen ohne Verzug entweder den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten zu gewähren (unter Vorbehalt der von den Beschwerdeführerinnen akzeptierten Anonymisierung von Personendaten) oder in Abweichung von der Empfehlung des EDÖB das Recht auf Zugang mittels einer anfechtbaren Verfügung einzuschränken.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wird den Beschwerdeführerinnen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.

4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Gerichtsurkunde)

- den EDÖB z.K.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Jürg Marcel Tiefenthal Tobias Grasdorf

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cquater	du procureur général de la Confédération, en matière de rapports de travail des procureurs qu'il a nommés et du personnel du Ministère public de la Confédération;
^cquinquies	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail de son secrétariat;
^cter	de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération, en matière de rapports de travail des membres du Ministère public de la Confédération élus par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies);
^d	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions - 1 Le recours est irrecevable contre:
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 15 Décision - 1 Le demandeur ou la personne qui a été entendue peut demander dans les dix jours qui suivent la réception de la recommandation que l'autorité rende une décision selon l'art. 5 PA15.
¹	Le demandeur ou la personne qui a été entendue peut demander dans les dix jours qui suivent la réception de la recommandation que l'autorité rende une décision selon l'art. 5 PA15.
²	Au surplus, l'autorité rend une décision si, en dérogation à la recommandation:
^a	elle entend limiter, différer ou refuser le droit d'accès;
^b	elle entend accorder l'accès à un document officiel dont la consultation est susceptible de porter atteinte à la sphère privée de tiers.
³	Une décision est rendue dans un délai de 20 jours à compter de la date de réception de la recommandation ou de la requête en décision au sens de l'al. 1.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 10 Demande d'accès - 1 La demande d'accès à des documents officiels est adressée à l'autorité qui les a produits ou qui les a reçus en tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à la présente loi.
¹	La demande d'accès à des documents officiels est adressée à l'autorité qui les a produits ou qui les a reçus en tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à la présente loi.
²	Le Conseil fédéral peut prévoir une procédure spéciale pour l'accès aux documents officiels des représentations suisses à l'étranger et des missions auprès d'organisations internationales.
³	La demande doit être formulée de manière suffisamment précise.
⁴	Le Conseil fédéral règle les modalités de la procédure:
^a	il tient compte des besoins particuliers des médias;
^b	il peut prévoir d'autres modalités d'accès lorsqu'un grand nombre de demandes portent sur les mêmes documents;
^c	il peut prolonger les délais de traitement des demandes nécessitant un surcroît important de travail.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 12 Prise de position de l'autorité - 1 L'autorité prend position aussitôt que possible, mais au plus tard dans un délai de 20 jours à compter de la date de la réception de la demande.
¹	L'autorité prend position aussitôt que possible, mais au plus tard dans un délai de 20 jours à compter de la date de la réception de la demande.
²	Ce délai peut être exceptionnellement prolongé de 20 jours lorsque la demande d'accès porte sur un grand nombre de documents ou sur des documents complexes ou difficiles à se procurer. Il est prolongé de la durée nécessaire lorsque la demande porte sur des documents officiels dont la consultation est susceptible de porter atteinte à la sphère privée de tiers.11
³	Lorsque la demande porte sur des documents officiels dont la consultation est susceptible de porter atteinte à la sphère privée de tiers, l'autorité diffère l'accès jusqu'à droit connu.12
⁴	L'autorité informe le demandeur, en motivant sommairement sa prise de position, lorsque le délai est prolongé ou le droit d'accès limité ou refusé. La limitation ou le refus du droit d'accès et son motif sont communiqués par écrit.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50 - 1 Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52 - 1 Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 6 Principe de la transparence - 1 Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
¹	Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
²	Elle peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie. La législation sur le droit d'auteur est réservée.
³	Si les documents officiels ont déjà été publiés par la Confédération sur papier ou sous forme électronique, les conditions énoncées aux al. 1 et 2 sont réputées remplies.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 7 Exceptions - 1 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
¹	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
^a	est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;
^b	entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;
^c	risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;
^d	risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;
^e	risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;
^f	risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;
^g	peut révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;
^h	peut avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret.
²	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 13 Médiation - 1 Toute personne peut déposer une demande en médiation:
¹	Toute personne peut déposer une demande en médiation:
^a	lorsque sa demande d'accès à des documents officiels est limitée, différée ou refusée;
^b	lorsque l'autorité n'a pas pris position sur sa demande dans les délais;
^c	lorsque l'autorité, après l'avoir entendue selon l'art. 11, entend accorder l'accès aux documents malgré son opposition.
²	La demande en médiation est déposée par écrit auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) dans un délai de 20 jours à compter de la date de réception de la prise de position de l'autorité ou à l'échéance des délais fixés à l'autorité pour prendre position.13
³	Lorsque la médiation aboutit, l'affaire est classée.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 61 - 1 L'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives à l'autorité inférieure.
¹	L'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des instructions impératives à l'autorité inférieure.
²	La décision sur recours contient un résumé des faits essentiels, des considérants et le dispositif.
³	Elle est communiquée aux parties et à l'autorité inférieure.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 48 Observation - 1 Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
¹	Les mémoires doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse.
²	En cas de transmission électronique, le moment déterminant pour l'observation d'un délai est celui où est établi l'accusé de réception qui confirme que la partie a accompli toutes les étapes nécessaires à la transmission.20
³	Le délai est également réputé observé si le mémoire est adressé en temps utile à l'autorité précédente ou à une autorité fédérale ou cantonale incompétente. Le mémoire doit alors être transmis sans délai au Tribunal fédéral.
⁴	Le délai pour le versement d'avances ou la fourniture de sûretés est observé si, avant son échéance, la somme due est versée à La Poste Suisse ou débitée en Suisse d'un compte postal ou bancaire en faveur du Tribunal fédéral.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.