2C_632/2016 - 2017-11-06 - Énergie - Vorrang bei der Zuteilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 632/2016

Urteil vom 6. November 2017

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

Verfahrensbeteiligte
Stadt Winterthur,
Beschwerdeführerin, vertreten durch
Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner,

gegen

Swissgrid AG,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom.

Gegenstand
Vorrang bei der Zuteilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 26. Mai 2016 (A-5836/2015).

Sachverhalt:

A.
Seit 1. Januar 2014 beschafft die Stadt Winterthur elektrische Energie an den europäischen Börsen und im Over-the-counter (OTC) -Markt, nachdem sie die Lieferverträge mit den Elektrizitätswerken des Kantons Zürich auf diesen Zeitpunkt beendet hatte. Mit Schreiben vom 26. September 2013 verlangte sie von der Swissgrid AG eine Bestätigung, wonach ihre mit ausländischen Lieferanten abgeschlossenen Bezugsverträge für die Belieferung grundversorgter Endverbraucher mit Strom Vorrang im Sinne von Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 23. März 2007 über die Stromversorgung (Stromversorgungsgesetz, StromVG, SR 734.7) geniessen würden und von der Auktionierung ausgeschlossen seien. Daraufhin forderte die Swissgrid AG sie mit Schreiben vom 27. November 2013 auf nachzuweisen, dass die fragliche Beschaffung ausschliesslich der Versorgung fester Endkunden diene, sie ohne Importe ihre diesbezügliche Lieferpflicht nicht erfüllen könne und nicht gleichzeitig Lieferungen an Dritte im Ausland angemeldet seien. Die Stadt Winterthur bestritt mit Schreiben vom 13. Dezember 2013, nachweisen zu müssen, dass sie ohne Importe ihre die Grundversorgung betreffende Lieferpflicht nicht erfüllen könne und bestätigte die übrigen beiden Punkte.
Nach mehreren informellen Besprechungen ersuchte die Stadt Winterthur die Swissgrid AG mit formellem Antrag vom 20. Oktober 2014 um Vorrang bei der Zuteilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz. Die Swissgrid AG wies das Gesuch mit Schreiben vom 6. November 2014 ab.

B.
In der Folge gelangte die Stadt Winterthur mit Schreiben vom 25. November 2014 an die ElCom und beantragte in materieller Hinsicht, die Swissgrid AG sei zu verpflichten, ihr bei der Zuteilung von Kapazitäten für Jahres-, Monats- und Tagesauktionen sowie Intraday Auktionen im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz an den Grenzen der Schweiz zu Deutschland, Österreich und Frankreich in physischer und/oder finanzieller Hinsicht Vorrang einzuräumen.
Mit Verfügung vom 13. August 2015 wies die ElCom das Gesuch ab.

C.
Dagegen erhob die Stadt Winterthur mit Eingabe vom 17. September 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung der ElCom vom 13. August 2015. Sie stellte dasselbe Rechtsbegehren wie im vorinstanzlichen Verfahren mit der Ergänzung, dass ihr dieser Vorrang seit dem 1. Januar 2014 einzuräumen sei. Mit Urteil vom 26. Mai 2016 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab.

D.
Die Stadt Winterthur erhebt mit Eingabe vom 4. Juli 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Rechtsbegehren, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Swissgrid AG sei zu verpflichten, ihr bei der Zuteilung von Kapazitäten für die Jahres-, Monats- und Tagesauktionen sowie Intraday Auktionen im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz an den Grenzen der Schweiz zu Deutschland, Österreich und Frankreich in physischer und/oder finanzieller Hinsicht seit dem 1. Januar 2014 Vorrang einzuräumen.
Das Bundesverwaltungsgericht, die ElCom und die Swissgrid AG beantragen Abweisung der Beschwerde. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) stimmt den Ausführungen der Vorinstanzen zu und verzichtet auf eine weitergehende Stellungnahme.
Die Stadt Winterthur repliziert am 10. Oktober 2016, die Swissgrid AG dupliziert am 21. Oktober 2016, die Stadt Winterthur tripliziert am 4. November 2016, wobei je an den Anträgen festgehalten wird.

E.
Die Bundesversammlung beschloss am 17. März 2017 eine Änderung des StromVG. Dadurch wurde Art. 17 Abs. 2 StromVG geändert und in Bezug auf diese Änderung eine Übergangsbestimmung (Art. 33b StromVG) aufgenommen. Diese Änderung trat am 1. Oktober 2017 in Kraft (AS 2017 4999).

Erwägungen:

1.
Gegen den angefochtenen Entscheid ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG). Die Stadt Winterthur, die das Stadtwerk als unselbständige Anstalt betreibt, ist als Stromversorgerin durch den Entscheid besonders berührt und zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. Urteil 2C 116/2014 vom 16. August 2016 E. 2.3). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Streitig ist, ob den Strombezügen der Beschwerdeführerin im grenzüberschreitenden Übertragungsnetzein Vorrang gemäss Art. 17 Abs. 2 StromVG einzuräumen sei. Zu klären sind vorab das anwendbare Recht und der genaue Streitgegenstand.

2.1. Die Swissgrid AG betreibt das schweizerische Übertragungsnetz (Art. 18 Abs. 1 StromVG) und damit insbesondere auch denjenigen Teil, der dem Verbund mit den ausländischen Netzen dient (Art. 4 Abs. 1 lit. h StromVG). Sie sorgt dauernd für einen diskriminierungsfreien, zuverlässigen und leistungsfähigen Betrieb des Übertragungsnetzes und legt die grenzüberschreitenden Übertragungskapazitäten in Koordination mit den Netzbetreibern der Nachbarländer fest (Art. 20 Abs. 1 StromVG). Überschreitet die Nachfrage nach grenzüberschreitender Übertragungskapazität die verfügbare Kapazität, so kann sie die verfügbare Kapazität nach marktorientierten Verfahren wie Auktionen zuteilen. Die ElCom kann das Verfahren regeln (Art. 17 Abs. 1 StromVG). Art. 17 Abs. 2 StromVG (in der ursprünglichen Fassung, AS 2007 3425) lautet sodann:

"Bei der Zuteilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz haben Lieferungen auf Grund von internationalen Bezugs- und Lieferverträgen, die vor dem 31. Oktober 2002 abgeschlossen worden sind, sowie Lieferungen nach Artikel 13 Absatz 3 Vorrang."

Art. 13 Abs. 3 StromVG lautet:

"Bei der Zuteilung von Kapazität im Netz haben gegenüber sonstigen Lieferungen Vorrang in der nachstehenden Reihenfolge:
a) Lieferungen an Endverbraucher nach Artikel 6 Absatz 1;
b)...
c) Lieferungen von Elektrizität aus erneuerbaren Energien, insbesondere Wasserkraft."

Art. 20 Abs. 2 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV, SR 734.71) in der ursprünglichen Fassung (AS 2008 1223) lautet wie folgt:

"Importeure können bei der Zuteilung der Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz den Vorrang für Lieferungen an Endverbraucher mit Grundversorgung nach Artikel 17 Absatz 2 StromVG nur geltend machen, wenn sie nachweisen, dass sie ohne Importe diese Lieferpflicht nicht erfüllen können und dass sie nicht gleichzeitig Lieferungen an Dritte im Ausland angemeldet haben."

2.2. Das von der Beschwerdeführerin gestellte Rechtsbegehren bezieht sich auf einen in der Zukunft offenen Zeitraum. Ein in die Zukunft gerichtetes Leistungsurteil steht jeweils unter dem Vorbehalt seiner Anpassung, wenn sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse in der Zukunft ändern (BGE 143 II 1 E. 5.1 S. 5; 139 II 185 E. 10.2.3 S. 202 f.; 136 II 177 E. 2 S. 181 f.; 97 I 748 E. 4b S. 752 f.). Vorliegend hat am 1. Oktober 2017 die Rechtsgrundlage, auf welche die Beschwerdeführerin ihren Vorranganspruch stützt (Art. 17 Abs. 2 StromVG), geändert. Diese neue Bestimmung lautet wie folgt:

"Bei der Zuteilung von Kapazitäten im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz haben Lieferungen aufgrund von internationalen Bezugs- und Lieferverträgen, die vor dem 31. Oktober 2002 abgeschlossen worden sind, Vorrang. Vorrang haben auch Lieferungen aus Grenzwasserkraftwerken, soweit die grenzüberschreitende Übertragung zur Sicherstellung der jeweiligen Hoheitsanteile nötig ist."

Mit Geltung ab 1. Oktober 2017 wurde auch Art. 20 StromVV geändert (AS 2017 5001).
Gemäss dem neuen Art. 33b Abs. 1 und 2 StromVG werden nach bisherigem Recht gestellte Gesuche, die am 1. Oktober 2017 hängig waren, sowie Beschwerden gegen solche Gesuche nach bisherigem Recht beurteilt. Die nach bisherigem Recht gewährten Vorränge gelten gemäss Art. 33b Abs. 3 StromVG längstens zwölf Monate ab Inkrafttreten der Änderung vom 17. März 2017, d.h. bis längstens 30. September 2018.

2.3. Die vorliegende Beschwerde wurde vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts eingereicht und beurteilt sich somit nach bisherigem Recht. Nach dem neuen Recht werden die Vorränge gegenüber dem bisherigen deutlich eingeschränkt. Es ist nicht ersichtlich, dass die streitbetroffenen Lieferungen unter einen der unter dem neuen Recht noch bestehenden Vorränge fallen könnte. Zu beurteilen ist daher nur, ob Vorrang nach bisherigem Recht besteht, wobei ein nach diesem Recht allenfalls zugesprochener Vorrang noch bis 30. September 2018 gilt. In diesem Sinne ist auch der Streitgegenstand eingeschränkt.

2.4. Die ElCom hat in ihrer Verfügung erwogen, die Beschwerdeführerin habe den in Art. 20 Abs. 2 StromVV vorgeschriebenen Nachweis nicht erbracht, dass sie ohne Importe ihre Lieferpflicht nicht erfüllen können. Art. 20 Abs. 2 StromVV sei gesetzmässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Auffassung bestätigt.

2.5. Die Beschwerdeführerin ist in erster Linie der Auffassung, soweit in Art. 20 Abs. 2 StromVV ein Nachweis verlangt werde, dass ohne Importe die Lieferpflicht nicht erfüllt werden könne, verstosse dies gegen die Vorrangregelung gemäss Art. 17 Abs. 2 StromVG (hinten E. 3); zudem sei Art. 20 Abs. 2 StromVV auch aus anderen Gründen gesetz- und verfassungswidrig (hinten E. 4). Dieser Nachweis dürfe daher von ihr nicht verlangt werden. Im Eventualstandpunkt bringt sie vor, sie erfülle die Voraussetzungen von Art. 20 Abs. 2 StromVV (hinten E. 5).

2.6. Wie sich aus dieser Argumentation ergibt, beruft sich die Beschwerdeführerin einzig auf einen Vorrang für die Belieferung grundversorgter Endverbraucher im Sinne von Art. 6 Abs. 1 StromVG, mithin auf den Vorrangtatbestand von Art. 17 Abs. 2 i.V.m. Art. 13 Abs. 3 lit. a StromVG. Soweit sie Elektrizität aus erneuerbarer Energie liefert, könnte allenfalls auch ein Vorrang gestützt auf lit. c von Art. 13 Abs. 3 StromVG in Betracht gezogen werden. Die Beschwerdeführerin hat sich jedoch selber im ganzen Verfahren nicht auf diesen Vorrangtatbestand berufen. Zudem müsste für die Geltendmachung dieses Anspruchs jeweils für den konkret grenzüberschreitend gelieferten Strom echtzeitlich die Herkunft aus erneuerbarer Energie nachgewiesen werden (vgl. Urteil 2C 390/2016, 2C 391/2016 vom heutigen Tag E. 4.7.3). Ein solcher Nachweis liegt nicht vor. Streitgegenstand ist somit einzig ein auf Art. 13 Abs. 3 lit. a i.V.m. Art. 17 Abs. 2 StromVG gestützter Vorrang.

3.
Streitig ist zunächst, ob Art. 20 Abs. 2 StromVV eine genügende gesetzliche Grundlage hat.

3.1. Das StromVG enthält im hier interessierenden Bereich keine Ermächtigung an den Bundesrat zum Erlass gesetzesvertretender oder -ergänzender rechtsetzender Bestimmungen (Art. 164 Abs. 2 BV). Art. 20 Abs. 2 StromVV kann sich daher nur auf die Kompetenz des Bundesrates stützen, Ausführungs- oder Vollziehungsverordnungen zu erlassen (Art. 182 Abs. 2 BV; Art. 30 Abs. 2 StromVG). Gestützt darauf kann der Bundesrat nur Vorschriften erlassen, welche die nach ihrem wahren Sinn ausgelegten Bestimmungen des formellen Bundesgesetzes durch Detailvorschriften näher ausführen oder konkretisieren, aber nicht Bestimmungen, welche das Gesetz abändern oder ergänzen (spezifisch bzgl. Art. 30 Abs. 2 StromVG; BGE 142 II 451 E. 5.2.7.1 S. 474; ferner BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172; 139 II 460 E. 2.1 und 2.2 S. 462 f.). Im Rahmen der Rechtsanwendung ist vorfrageweise zu prüfen, ob eine Vollziehungsverordnung gesetz- und - soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Bundesverfassung abzuweichen - verfassungsmässig ist (BGE 141 II 169 E. 3.4 S. 172 f.; 139 II 460 E. 2.3 S. 463 f.).
Vorliegend ist somit zu prüfen, ob die in Art. 20 Abs. 2 StromVV enthaltene Voraussetzung des Nachweises, dass ohne Importe die Lieferpflicht nicht erfüllt werden kann, den gesetzlichen Anspruch auf Vorrang einschränkt (was unzulässig wäre) oder lediglich konkretisiert (was zulässig wäre). Dazu ist Art. 17 Abs. 2 StromVG auszulegen.

3.2. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Normen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu. Auch von einem auf den ersten Blick klaren Gesetzeswortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht (BGE 142 V 368 E. 5.1 S. 374 f.; 142 II 80 E.
4.1 S. 91.; 140 IV 162 E. 4.6 S. 166 f.; 140 V 449 E. 4.2 S. 455). Eine Gesetzesinterpretation lege artis kann ergeben, dass ein Wortlaut zu weit gefasst und auf einen an sich davon erfassten Sachverhalt nicht anzuwenden ist (teleologische Reduktion; BGE 141 V 191 E. 3 S. 194 f.). Der Auslegungsvorgang soll zu einem vernünftigen, praktikablen und befriedigenden Ergebnis führen, das dem Problemlösungsbedarf Rechnung trägt, ohne die Wertungsentscheidungen des geschichtlichen Normsetzers zu missachten (BGE 141 II 262 E. 4.1 S. 272).

3.3. Art. 13 Abs. 3 lit. a StromVG, auf welchen Art. 17 Abs. 2 StromVG verweist, lautet: "Lieferungen an Endverbraucher nach Artikel 6 Absatz 1" (franz.: "la fourniture aux consommateurs finaux visée à l'art. 6, al. 1"; ital.: "le forniture a consumatori finali secondo l'articolo 6 capoverso 1"). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ergibt sich aus diesem Wortlaut nicht klar, dass für die streitbetroffenen Lieferungen Vorrang besteht: Die Beschwerdeführerin kauft einerseits Strom auf dem Markt ein und verkauft ihn andererseits an die Endverbraucher in ihrem Netzgebiet. Den Vorrang beansprucht sie nicht für ihre Stromlieferungen an die Endverbraucher, sondern für den Bezug von Elektrizität von ihren (ausländischen) Stromverkäufern. Der Wortlaut "Lieferungen an Endverbraucher" kann durchaus so verstanden werden, dass damit nur die direkten Lieferungen des Verteilnetzbetreibers an die Endverbraucher gemeint sind. Dieses Verständnis dürfte bei rein wörtlicher Auslegung sogar näher liegen als dasjenige der Beschwerdeführerin, wonach auch die Lieferungen im Verhältnis zwischen Verkäufer und Verteilnetzbetreiber erfasst sind, die nur indirekt zu einer Lieferung an den Endverbraucher führen.

3.4. In systematischer Hinsicht ist der Zusammenhang von Art. 17 Abs. 2 StromVG mit Abs. 1 zu beachten: Abs. 2 ist nämlich eine Ausnahme von der in Abs. 1 festgelegten Möglichkeit der Swissgrid AG, die verfügbaren Übertragungsnetzkapazitäten nach marktorientierten Verfahren zuzuteilen. Das StromVG bezweckt, die Voraussetzungen für eine sichere Elektrizitätsversorgung sowie für einen wettbewerbsorientierten Elektrizitätsmarkt zu schaffen (Art. 1 Abs. 1 StromVG). Die beiden Ziele sind grundsätzlich gleichwertig. Die gesetzliche Konkretisierung setzt sie insofern differenziert um, als im Rahmen der Grundversorgung kein Wettbewerb, sondern eine staatlich regulierte Versorgungspflicht des zuständigen Verteilnetzbetreibers besteht (Art. 6 StromVG), während im Übrigen die Elektrizitätsversorgung wettbewerbsorientiert erfolgt, soweit nicht aufgrund des natürlichen Netzmonopols ein Regulierungsbedarf besteht. Namentlich erfolgt die Stromlieferung ausserhalb der Grundversorgung auf vertraglicher, marktwirtschaftlicher Basis (BGE 142 II 451 E. 4.2.1 S. 464 f.). Entsprechend diesem Wettbewerbsgrundsatz müssen die Netzbetreiber (als Inhaber des natürlichen Netzmonopols) Dritten diskriminierungsfrei den Netzzugang gewähren (Art. 13 Abs. 1
StromVG). Konsequenterweise soll auch die Verteilung knapper Kapazität im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz grundsätzlich auf marktwirtschaftlichem Weg erfolgen, wie das in Art. 17 Abs. 1 StromVG vorgesehen ist. Das entspricht auch dem gesetzgeberischen Willen, sich beim Engpassmanagement an die EU-rechtliche Regelung anzulehnen (BBl 2005 1625, 1638, 1656, 1672). Diese sieht für den Fall von Netzengpässen ebenfalls marktorientierte Zuteilungsverfahren vor (Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1228/2003 des europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel [ABl L 176 15. Juli 2013 S. 1]; inzwischen ersetzt durch Art. 16 der Verordnung (EG) Nr. 714/2009 des europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1228/2003 [ABl L 211 vom 14. August 2009 S. 15]; vgl. FRANZ J. KESSLER, in: Kratz et al [Hrsg.], Kommentar zum Energierecht, 2016, Bd. I, Art. 17 StromVG N. 15 S. 1484). Vorrangregeln, wie sie in Art. 17 Abs. 2 StromVG enthalten sind, diskriminieren alle nicht priorisierten Lieferungen und sind rechtfertigungsbedürftige Ausnahmen;
sie sind daher im Zweifel eher eng auszulegen (BENEDIKT PIRKER/ ASTRID EPINEY, Zur vorrangigen Vergabe von Stromübertragungskapazitäten bei "Grenzkraftwerken" - Anwendbarkeit und Verhältnis von schweizerischem, Völker- und Unionsrecht, 2015, S. 11). Dasselbe ergibt sich aus Art. 13 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 22. Juli 1972 (SR 0.632.401), weil die Zuweisung von Vorrangrechten als mengenmässige Einfuhrbeschränkung oder Massnahme gleicher Wirkung im Sinne dieser Bestimmung betrachtet werden kann (PIRKER/EPINEY, a.a.O., S. 19 ff.).

3.5. Art. 13 Abs. 3 lit. a StromVG, auf den in Art. 17 Abs. 2 verwiesen wird, betrifft nicht spezifisch die grenzüberschreitenden Kapazitäten, sondern generell die Netzkapazitäten, auch und primär im innerstaatlichen Bereich: Er steht historisch und systematisch in Zusammenhang mit der nur teilweisen Liberalisierung des Netzzugangs: Der Netzzugang, der den freien Kunden grundsätzlich zusteht (Art. 13 Abs. 1 StromVG), kann daran scheitern, dass die Netzkapazitäten nicht ausreichen, so dass der Netzbetreiber den Netzzugang verweigern kann (Art. 13 Abs. 2 lit. b StromVG). Endverbraucher im Sinne von Art. 6 Abs. 1 StromVG haben keinen Netzzugang, dafür jedoch einen gesetzlichen Anspruch auf Grundversorgung durch den Verteilnetzbetreiber. Weil der jeweilige Netzbetreiber eine entsprechende Lieferpflicht hat, ist der Vorrang nötig (Botschaft vom 3. Dezember 2004 zur Änderung des Elektrizitätsgesetzes und zum Stromversorgungsgesetz, BBl 2005 1651); denn andernfalls könnte der Verteilnetzbetreiber in die Lage kommen, seine gesetzlichen Pflichten gegenüber den Endverbrauchern in der Grundversorgung nicht erfüllen zu können. Die ratio legis des Vorrangs besteht also darin, dass die Verteilnetzbetreiber ihre gesetzliche Lieferpflicht
gegenüber den Endverbrauchern erfüllen können, auch wenn Netzengpässe bestehen (vgl. WEBER/ KRATZ, Stromversorgungsrecht, Ergänzungsband Elektrizitätswirtschaftsrecht, 2009, § 4 Rz. 43 f.; MARC BERNHEIM/GAUDENZ GEIGER, in: Kratz et al [a.a.O.], Art. 13 Rz. 15 und 24 f.; Bericht der UREK Ständerat zur P.Iv. 15.430 "Streichung von Vorrängen im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz", BBl 2016 8317). Es entspricht dieser ratio legis, die sich von derjenigen für den Vorrang für erneuerbare Energien (Art. 13 Abs. 3 lit. c StromVG; dazu Urteil 2C 390/2016, 2C 391/2016 vom heutigen Tag E. 4.5.2/3) unterscheidet, wenn der Vorrang auf Fälle eingeschränkt wird, in denen er effektiv notwendig ist, um die gesetzliche Lieferpflicht erfüllen zu können. Das gilt insbesondere auch für die Lieferungen von Strom im Verhältnis Stromproduzent/Verteilnetzbetreiber, die höchstens indirekt als Lieferungen an den Endverbraucher betrachtet werden können (vorne E. 3.3) und die als solche nicht im regulierten Bereich, sondern im Wetttbewerbsbereich liegen (Urteil 2A 518/2012 vom 23. November 2012 E. 2, nicht publ. in: BGE 138 I 468; 138 I 454 E. 3.6.3 S. 463 f.; Urteil 2C 12/2016 vom 16. August 2016 E. 3.3.2).

3.6. Ein Grund für eine einschränkende Auslegung der Vorränge kann sich zudem aus den Realien ergeben:

3.6.1. Die Kapazitäten des grenzüberschreitenden Übertragungsnetzes sind beschränkt, während die nach dem Wortlaut des Gesetzes priorisierten Lieferungen praktisch unbeschränkt sind. Denn bei wörtlicher Auslegung des Gesetzes wäre jegliche in der Schweiz oder im Ausland aus erneuerbarer Energie produzierte Elektrizität priorisiert, auch wenn sie durch die Schweiz transitiert wird, sowie alle Lieferungen an Endverbraucher, auch wenn sie nicht aus erneuerbaren Energien stammen. Würden alle nach dem Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 StromVG vorgesehenen Vorränge beansprucht, wäre die verfügbare Kapazität bei Weitem überschritten, was die Netzstabilität beeinträchtigen würde (Protokoll der Instruktionsverhandlung in den Fällen 2C 390/2016, 2C 391/2016 vom 2. Mai 2017 S. 3 und 4; Bericht der UREK Ständerat zur P.Iv. 15.430 "Streichung von Vorrängen im grenzüberschreitenden Übertragungsnetz", BBl 2016 8313, 8318; Stellungnahme des Bundesrates zur gleichen Initiative, BBl 2016 8333, 8335). Damit würde die gesamte grenzüberschreitende Übertragungsnetzkapazität nicht einmal ausreichen für alle priorisierten Lieferungen. Für die nicht priorisierten Lieferungen bliebe gar keine Netzkapazität mehr übrig. Das, was der Gesetzgeber als Grundsatz
statuierte, nämlich eine marktwirtschaftliche Aufteilung der Kapazitäten, käme überhaupt nicht zum Tragen. Ein Vorrang für alle bei wörtlicher Auslegung priorisierten Lieferungen ist somit praktisch gar nicht möglich. Diese Erkenntnis war der wesentliche Grund für die mit der Gesetzesänderung vom 17. März 2017 erfolgte Einschränkung der Vorränge (BBl 2016 8318 f., 8327 f.; 8335).

3.6.2. Diese Gesetzesänderung gilt allerdings erst in der Zukunft. Jedoch kann auch für die bisherige Fassung dem Gesetzgeber nicht ohne Weiteres unterstellt werden, er habe eine Regelung treffen wollen, die in der Praxis gar nicht möglich ist. In Bezug auf den Vorrang für erneuerbare Energien (Art. 13 Abs. 3 lit. c i.V.m. Art. 17 Abs. 2 StromVG) hat das Bundesgericht mit Urteil 2C 390/2016, 2C 391/2016 vom heutigen Tag erkannt, dass dieses rein faktische Element nicht ausreicht, um entgegen dem klaren Wortlaut des Gesetzes den Vorrang einzuschränken. Dabei war auch zu berücksichtigen, dass sich in Bezug auf die Energie aus erneuerbaren Energien das Problem der faktischen Unmöglichkeit praktisch jedenfalls bisher nicht stellt, weil die Herkunft der Elektrizität nicht echtzeitlich nachweisbar ist (dort E. 4.7.3).

3.6.3. Dies verhält sich bei den Lieferungen für grundversorgte Endverbraucher anders: Solche Lieferungen können ohne Weiteres nachgewiesen werden. Rund die Hälfte des Stromverbrauchs in der Schweiz entfällt auf Endverbraucher in der Grundversorgung. Würden alle diese Vorränge geltend gemacht, wären besondere Massnahmen zur Sicherstellung der Netzstabilität erforderlich (BBl 2016 8318). Sodann ist anders als in Bezug auf die erneuerbaren Energien der Wortlaut von Art. 13 Abs. 3 lit. a StromVG nicht klar (vorne E. 3.3) und die ratio legis ist eine andere (vorne E. 3.5). Die Rechtslage ist daher für die beiden Vorrangtatbestände unterschiedlich.

3.7.

3.7.1. Die Beschwerdeführerin stellt nicht ernsthaft in Frage, dass ein physischer Vorrang nicht realisierbar ist. Sie macht allerdings einen kaufmännischen oder finanziellen Vorrang geltend, der unabhängig von der Realisierbarkeit eines physischen Vorrangs möglich sei. Eine finanzielle Vorranggewährung würde gemäss dem von der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Gutachten dadurch erfolgen, dass alle Marktakteure, die Interesse an grenzüberschreitenden Kapazitäten haben, an den Auktionen teilnehmen, die vorrangberechtigten Auktionsteilnehmer jedoch Ende des Jahres aus den Auktionserlösen eine Kompensationszahlung erhalten.

3.7.2. Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, die von der Beschwerdeführerin anvisierte Rückerstattung sei gesetzlich nicht vorgesehen. Zudem seien aufgrund der gesetzgeberischen Intention die Vorränge in erster Linie physisch zu gewähren (E. 7.1.7.2).

3.7.3. Das erscheint zutreffend:

3.7.3.1. Art. 17 Abs. 2 StromVG geht davon aus, dass die dort geregelten Vorränge nicht nach den in Abs. 1 genannten marktorientierten Verfahren, sondern vorab bzw. ausserhalb dieser Verfahren zugeteilt werden. Mit dem von der Beschwerdeführerin skizzierten Vorgehen müssten jedoch auch die Vorrangberechtigten zunächst an diesen marktorientierten Verfahren teilnehmen; es würden somit entgegen dem Wortlaut von Art. 17 Abs. 2 StromVG nicht Vorränge "bei der Zuteilung von Kapazitäten" gewährt, sondern nachträgliche finanzielle Kompensationen geleistet. Die Auktionspreise, welche die Vorrangberechtigten zunächst an die Swissgrid bezahlen, wären somit Teil der Auktionserlöse. Deren Verwendungszwecke sind aber in Art. 17 Abs. 5 StromVG abschliessend geregelt: Rückerstattungen an Vorrangberechtigte gehören nicht dazu; sie können insbesondere nicht als Kosten zur Gewährleistung der Verfügbarkeit der zugeteilten Kapazität (lit. a) betrachtet werden, würde doch durch eine nachträgliche Kompensation gerade nicht eine zugeteilte Kapazität verfügbar gehalten. Dies ist ein Hinweis, dass der Gesetzgeber offenbar nicht an einen kaufmännischen Vorrang im Sinne der Beschwerdeführerin dachte.

3.7.3.2. Die ratio legis des Vorrangs von Art. 13 Abs. 3 lit. a StromVG besteht darin, bei Netzengpässen durch prioritäre Kapazitätszuteilung die Versorgung der grundversorgten Endverbraucher sicherzustellen (vorne E. 3.5). Es muss demzufolge primär darum gehen, dass diese Endverbraucher effektiv Elektrizität beziehen können bzw. dass die Verteilnetzbetreiber ihre gesetzlichen Lieferpflichten einhalten können; ein System, in welchem auch die Vorrangberechtigten an der Auktionierung teilnehmen müssten, würde indessen nicht sicherstellen, dass die Kapazität effektiv denjenigen Grundversorgern zugute kommt, die sie benötigen, um ihre Lieferpflicht erfüllen zu können. Demgegenüber ist es nicht das primäre Ziel der Vorrangregelung, dass die grundversorgten Endverbraucher möglichst preisgünstige Elektrizitätspreise haben. Die Tarife müssen zwar "angemessen" sein (Art. 6 Abs. 1 StromVG), doch ist das auch bei der Auslegung der ElCom gewährleistet (vgl. hinten E. 4.1 und 5).

3.7.3.3. Fraglich ist zudem, wie bei einem kaufmännischen Vorrang die Auktionserlöse unter die Vorrangberechtigten verteilt würden. Im Modell der Beschwerdeführerin sollen offenbar diejenigen Vorrangberechtigten, die eine Kapazität ersteigert haben, den Auktionspreis zurückerhalten. Dadurch würden aber diejenigen Vorrangberechtigten benachteiligt, welche ebenfalls mitgeboten haben, aber überboten wurden und deshalb den Zuschlag nicht erhalten haben; sie müssten mangels grenzüberschreitender Übertragungsnetzkapazität (teureren) inländischen Strom kaufen, während diejenigen, die den Zuschlag erhalten haben, (billigeren) ausländischen Strom einkaufen könnten. Um die Gleichbehandlung unter den Vorrangberechtigten zu wahren, müssten dann wohl alle Vorrangberechtigten an der Kompensation teilhaben oder zumindest diejenigen, die an der Auktionierung teilgenommen haben (was dann wiederum Anreize schaffen würde, dass alle Vorrangberechtigten an der Aktion teilnehmen, um kompensationsberechtigt zu werden). Insgesamt würde ein solches System zahlreiche Fragen aufwerfen, die gesetzlich nicht geregelt sind (vgl. auch BBl 2016 8324 f.). Dies ist ein weiterer Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber einen solchen kaufmännischen Vorrang nicht in
Betracht gezogen hat. Mit Art. 17 Abs. 5 StromVG vereinbar wäre jedenfalls - wenn überhaupt - höchstens ein System, bei welchem derjenige Teil der Auktionserlöse an die Vorrang- bzw. Kompensationsberechtigten verteilt wird, der von Vorrangberechtigten stammt. Die Swissgrid weist zudem darauf hin, dass die Auktionserlöse (mindestens) hälftig den ausländischen Übertragungsnetzbetreibern zustehen, was die Beschwerdeführerin nicht bestreitet. Effektiv würde somit höchstens die Hälfte der von den Vorrangberechtigten bezahlten Auktionspreise zurückerstattet. Es ist ungewiss, ob und in welchem Umfang ein solches System überhaupt zu einer substanziellen Reduktion der Grundversorgungspreise führen würde.

3.8. Insgesamt ergibt sich, dass Art. 17 Abs. 2 i.V.m. Art. 13 Abs. 3 lit. a StromVG nicht so auszulegen ist, dass damit ein voraussetzungsloser Vorrang für alle Elektrizitätslieferungen besteht, die (indirekt) der Versorgung von Endverbrauchern dienen. Es entspricht dem Sinn des Gesetzes, diesen Vorrang nur insoweit zu gewähren, als er notwendig ist, damit die Verteilnetzbetreiber ihre Lieferpflicht gegenüber den Endverbrauchern wahrnehmen können. Das entsprechende Nachweiserfordernis gemäss Art. 20 Abs. 2 StromVV ist somit nicht eine unzulässige Einschränkung, sondern eine zulässige Konkretisierung des gesetzlichen Vorrangs.

4.
Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Regelung von Art. 20 Abs. 2 StromVV sei aus anderen Gründen gesetz- und verfassungswidrig.

4.1. Sie rügt zunächst, Art. 20 Abs. 2 StromVV verletze Art. 6 Abs. 1 StromVG, weil er dazu führe, dass in der Grundversorgung unangemessen hohe Elektrizitätstarife resultieren.

4.1.1. Die Betreiber der Verteilnetze treffen die erforderlichen Massnahmen, damit sie in ihrem Netzgebiet den festen Endverbrauchern und den Endverbrauchern, die auf den Netzzugang verzichten, jederzeit die gewünschte Menge an Elektrizität mit der erforderlichen Qualität und zu angemessenen Tarifen liefern können (Art. 6 Abs. 1 StromVG). Zur Festlegung des Tarifbestandteils für die Netznutzung gelten die Art. 14 und 15 StromVG; für den Tarifbestandteil der Energielieferung hat der Netzbetreiber eine Kostenträgerrechnung zu führen (Art. 6 Abs. 4 StromVG). Der Tarifanteil für die Energielieferung an Endverbraucher mit Grundversorgung orientiert sich an den Gestehungskosten einer effizienten Produktion und an langfristigen Bezugsverträgen des Verteilnetzbetreibers (Art. 4 Abs. 1 StromVV). Die Tarife sowohl für die Netznutzung als auch für die Energielieferung in der Grundversorgung unterliegen der Regulierung durch die ElCom (Art. 22 Abs. 2 lit. a und b StromVG; vgl. BGE 142 II 451 E. 4 S. 464 ff.).

4.1.2. Wenn die Beschwerdeführerin für den von ihr eingekauften Strom Übertragungskapazität ersteigern muss, werden naturgemäss ihre Gestehungskosten höher als wenn sie einen (kostenlosen) Vorrang genösse. Für die Beschwerdeführerin stellen dies jedoch effektive Kosten dar, die - unter Überwachung durch die ElCom - in die kostenorientierten Grundversorgungstarife einfliessen (Verfügung der ElCom vom 13. August 2015 Rz. 62). Die Beschwerdeführerin kann ihren Mehraufwand via Tarife auf die Endverbraucher überwälzen, so dass sie keine Verluste erleidet.

4.1.3. Zwar verteuern sich dadurch die Elektrizitätskosten für die Endverbraucher. Aus deren Sicht wäre ein Vorrang somit wünschbar. Diese Überlegung könnte dazu führen, den Begriff "Lieferungen an Endverbraucher" im Sinne von Art. 13 Abs. 3 lit. a StromVG weit zu verstehen und auch die indirekten Lieferungen (vgl. vorne E. 3.3) darunter zu erfassen. Allerdings steht zum einen nicht fest, ob eine Vorgehensweise im Sinne der Beschwerdeführerin wirklich zu einer substanziellen Verbilligung der Elektrizitätskosten führen würde: Denn die finanziellen Kompensationen, welche die Verteilnetzbetreiber erhalten würden, könnten nicht den gesamten Auktionspreis abdecken, den sie bezahlt haben (vorne E. 3.7.3). Zudem würden durch die Kompensationszahlungen (soweit sie überhaupt mit Art. 17 Abs. 5 StromVG vereinbar wären) die der Swissgrid zustehenden Auktionseinnahmen erheblich vermindert; diese für die Erfüllung der Aufgaben gemäss Art. 17 Abs. 5 StromVG dienenden Einnahmen müssten durch Erhöhungen des Netznutzungsentgelts kompensiert werden, die wiederum von der Gesamtheit der Endverbraucher bezahlt werden müssten (vgl. BBl 2016 8324 f.). Zum andern ist es nicht das Ziel des StromVG, dass die Tarife in der Grundversorgung möglichst tief
sind: Der Gesetzgeber hat bewusst in der ersten Phase der Marktöffnung den Netzzugang für feste Endverbraucher ausgeschlossen (Art. 6 Abs. 6 StromVG), weil er die Liefergarantie und Versorgungssicherheit für die Endverbraucher (Art. 6 Abs. 1 StromVG) höher gewichtete als die Möglichkeit, durch Marktteilnahme möglichst günstige Strompreise erzielen zu können. Zwar müssen die Verteilnetzbetreiber Preisvorteile aufgrund ihres freien Netzzugangs anteilsmässig an die festen Endverbraucher weitergeben (Art. 6 Abs. 5 StromVG), doch sind die Tarife nicht schon dann unangemessen, wenn sie höher sind als die Marktpreise (vgl. BGE 142 II 451 E. 5.2 S. 469 ff.).

4.1.4. Insgesamt kann von einem Verstoss gegen Art. 6 Abs. 1 StromVG jedenfalls solange keine Rede sein, als sich die Tarife in einem vernünftigen Rahmen bewegen, was auch durch die Auslegung der ElCom sichergestellt ist (vgl. hinten E. 5).

4.2. Die Beschwerdeführerin ist sodann der Ansicht, Art. 20 Abs. 2 StromVV bzw. die Auslegung, welche die Vorinstanz dem Art. 17 Abs. 2 StromVG beimisst, führe zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung, indem die gebundenen Kunden gegenüber den privilegierten Altverträgen benachteiligt würden. Sie beruft sich auf eine Gleichbehandlung der Vorrangberechtigten.

4.2.1. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Gleiches muss nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt werden. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Verhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 138 I 225 E. 3.6.1 S. 229; 137 I 167 E. 3.5 S. 175; 136 I 1 E. 4.1 S. 5).

4.2.2. Zunächst ist festzuhalten, dass es vorliegend nicht um die Frage geht, ob die verschiedenen Vorrangberechtigten unter sich gleich zu behandeln seien, sondern um die Frage, ob für die streitbetroffenen Lieferungen überhaupt ein Vorrang besteht. Ist dies zu verneinen, stellt sich die Frage einer Gleichbehandlung unter verschiedenen Vorrangberechtigten nicht.

4.2.3. Die in Art. 17 Abs. 2 StromVG eingeräumten Vorränge stellen eine Privilegierung dar gegenüber allen anderen Netznutzern, welche im Falle von Engpässen ihre Kapazitäten auf dem Markt ersteigern müssen. Solche Privilegierungen sind in einem marktwirtschaftlich ausgerichteten System grundsätzlich systemwidrig, weil sie eine Einschränkung des diskriminierungsfreien Netzzugangs darstellen. Je mehr Privilegien es gibt, desto stärker sind die Systemwidrigkeiten. Rechtfertigungsbedürftig ist nicht die Verweigerung weiterer Vorränge, sondern die Einräumung von Vorrängen an sich. Diese Überlegung spricht für eine eher restriktive Auslegung der Vorrangtatbestände, jedenfalls nicht für eine ausdehnende (vorne E. 3.4).

4.2.4. Der Vorrang für die vor dem 31. Oktober 2002 abgeschlossenen Bezugs- und Lieferverträge wurde im Gesetzgebungsverfahren damit begründet, dass die Anwendung marktorientierter Zuteilungsverfahren für das Engpassmanagement von den EU-Regulatoren im November 2002 beschlossen worden sei; für Verträge, welche nach diesem Zeitpunkt abgeschlossen wurden, werde vorausgesetzt, dass sie in Kenntnis des kommenden Systems erfolgten, so dass sich eine Vorrangstellung nach diesem Datum nicht mehr rechtfertigen lasse (BBl 2005 1638, 1656 f.). Das Privileg für die altrechtlich abgeschlossenen Verträge lässt sich mit dem legitimen Anliegen rechtfertigen, Rechtssicherheit zu erhalten und das Vertrauen in die Geltung abgeschlossener Verträge zu schützen. Darin liegt ein zulässiger Grund für eine unterschiedliche Behandlung. Diese Rechtfertigung gilt aber nicht für andere Lieferungen (AB 2006 S 847, Kommissionssprecher Schmid; KESSLER, a.a.O., Art. 17 Rz. 22 ff.; so auch das revidierte Recht, rev. Art. 17 Abs. 2 StromVG und dazu BBl 2016 8321 f.; vgl. auch Art. 1 SchlT ZGB; BGE 131 I 321 E. 5.3 S. 327 f.; 122 V 405 E. 3b/bb S. 409; 117 V 229 E. 5b S. 235 f.; 106 Ia 163 E. 1b S. 167 ff.). Der Vorrang für Lieferungen an Endverbraucher wird mit
anderen Überlegungen begründet (vorne E. 3.5). Es ist daher nicht rechtsungleich, wenn die in Art. 20 Abs. 2 StromVV enthaltene Konkretisierung des Vorrangs eine Voraussetzung aufstellt, die für die altrechtlichen Verträge nicht gilt. Dass dadurch diese Lieferungen gegenüber den nicht priorisierten Lieferungen privilegiert werden und so eine Wettbewerbsverzerrung erfolgt, liegt in der Natur jeder Vorrangregelung. Daraus kann nicht abgeleitet werden, dass allen anderen dasselbe Privileg gewährt werden müsste; denn ein Vorrang, der allen zustünde, wäre kein Vorrang mehr, sondern würde wieder auf eine Gleichbehandlung aller Marktteilnehmer hinauslaufen, was der Gesetzgeber mit Art. 17 Abs. 2 StromVG für das Bundesgericht verbindlich (Art. 190 BV) gerade ablehnte. Es ist deshalb auch unerheblich, ob ein solches Modell die Versorgungssicherheit und die Netzstabilität gefährden würde, was die Beschwerdeführerin bestreitet.

4.3. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, Art. 20 Abs. 2 StromVV sei unverhältnismässig und verletze Art. 5 Abs. 2 BV, weil diese Regelung nicht geeignet sei, zur Erreichung der Ziele des StromVG (Versorgungssicherheit, angemessene Tarife in der Grundversorgung [Art. 6 Abs. 1 StromVG], Gleichbehandlung der Lieferverträge) beizutragen. Das StromVG verfolgt unterschiedliche und zum Teil gegensätzliche Ziele, die nicht alle gleichermassen in maximaler Weise erfüllt werden können. Die Vorrangregelung gemäss Art. 17 Abs. 2 StromVG und Art. 20 Abs. 2 StromVV steht im Spannungsfeld zwischen den Realien einer begrenzten grenzüberschreitenden Übertragungsnetzkapazität (vorne E. 3.6) und den Zielen, grundsätzlich diese Kapazität nach marktwirtschaftlichen Kriterien zuzuteilen (Art. 17 Abs. 1 StromVG), aber trotzdem aus bestimmten Gründen gewisse Vorränge festzusetzen (vorne E. 4.2). Dabei müssen diese Vorränge naturgemäss irgendwie begrenzt werden, was ebenso naturgemäss die nicht priorisierten Lieferungen benachteiligt. Dass auch andere Lösungen denkbar wären, macht diese Regelung nicht unverhältnismässig, zumal die daraus resultierenden Tariferhöhungen in einem begrenzten Rahmen bleiben (hinten E. 5).

5.

5.1. Nach dem in den E. 3 und 4 Gesagten hat die Swissgrid mit Recht von der Beschwerdeführerin den Nachweis verlangt, dass sie ohne Importe ihre Lieferpflicht an Endverbraucher mit Grundversorgung nicht erfüllen kann. Zu prüfen bleibt, ob dieser Nachweis erbracht ist.

5.2. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, sie habe infolge des fehlenden Vorrangs ihren Endverbrauchern physikalisch nicht genügend Strom liefern können. Zur Diskussion steht nur eine wirtschaftliche Unmöglichkeit durch zu hohe Stromkosten. Die ElCom ist davon ausgegangen, der Nachweis, dass ohne Importe die Lieferpflicht nicht erfüllt werden könne, sei dann erbracht, wenn eine deutlich überhöhte Preisnotierung für die Schweiz im Verhältnis zu den umliegenden Märkten in den entsprechenden Zeitperioden vorliege (Verfügung vom 13. August 2015 Rz. 68). Dieses Kriterium entspricht dem gesetzlichen Ziel, übermässig hohe Endverbraucher-Tarife zu vermeiden (vorne E. 4.1). Weiter hat die ElCom erwogen, in der Schweiz sei (in den Jahren 2012-2014) jederzeit Strom auf dem Markt verfügbar gewesen. Der Strom sei in der Schweiz pro kWh durchschnittlich rund 0,4 Rp. bzw. ca. 10 % teurer gewesen als in Deutschland. Damit sei die Preisnotierung gegenüber Deutschland nicht deutlich überhöht und somit der Nachweis nicht erbracht (a.a.O., Rz. 69-74). Die Vorinstanz hat auf diese Zahlen abgestellt (E. 7.2.4.1) und in Übereinstimmung mit der ElCom eine Preisdifferenz von 10 % im Vergleich zu Deutschland nicht als deutlich überhöht betrachtet (E.
7.2.4.2).

5.3. Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Frage, dass die Preisdifferenz zu Deutschland ca. 10 % beträgt. Sie ist aber der Auffassung, dass diese Preisdifferenz nicht tragbar und deshalb die Notwendigkeit von Importen zu bejahen sei. Sie beruft sich dazu auf das von ihr vor der Vorinstanz eingereichte Gutachten, woraus hervorgeht, dass die Beschwerdeführerin bei einer solchen Preisdifferenz den Strom nicht zu wettbewerbsgerechten Konditionen anbieten könne; marktberechtigte Kunden würden dadurch aus der Grundversorgung in den freien Markt gedrängt.

5.4. Es liegt auf der Hand, dass dies eintreten könnte. Indessen entspricht es dem klaren Willen des Gesetzes, dass die marktzugangsberechtigten Kunden die freie Wahl haben, entweder auf den Netzzugang zu verzichten und in der Grundversorgung zu bleiben (Art. 6 Abs. 1 StromVG) oder aber in den freien Markt mit Netzzugang zu wechseln (Art. 11 Abs. 2 StromVV; vgl. Urteil 2C 739/2010 vom 6. Juli 2011). Es ist nicht das Ziel des Gesetzes, dass möglichst viele der marktzugangsberechtigten Endverbraucher in der Grundversorgung bleiben. Wenn auf dem freien Markt bessere preisliche Konditionen erreichbar sind und Kunden daher von der Beschwerdeführerin abwandern, so mag dies aus betriebswirtschaftlicher Sicht der Beschwerdeführerin zwar unerwünscht sein, doch entsteht dadurch kein gesetzwidriger Zustand. Die festen Endverbraucher, die nicht marktzugangsberechtigt sind (Art. 6 Abs. 2 und 6 StromVG), haben zwar diese Möglichkeit nicht. Muss die Beschwerdeführerin ihre Grundversorgungspreise erhöhen, so können sie nicht auf billigere Alternativen ausweichen. Das ist aber die Konsequenz des klaren gesetzgeberischen Willens, den festen Endverbrauchern zur Zeit (noch) keinen Marktzugang zu ermöglichen; sie haben stattdessen eine
Versorgungsgarantie (Art. 6 Abs. 1 StromVG), wofür sie tendenziell höhere Elektrizitätspreise in Kauf nehmen müssen (vorne E. 4.1.3). Die Preisdifferenz von 0,4 Rp/kWh zu den Preisen in Deutschland führt bei einem durchschnittlichen Pro-Kopf-Elektrizitätsverbrauch von ca. 7'000 kWh/Jahr (Bundesamt für Energie, Schweizerische Elektrizitätsstatistik 2016, S. 26 f.) zu einer durchschnittlichen Mehrbelastung von knapp 30 Franken pro Person und Jahr. Da nur rund die Hälfte des Stromverbrauchs auf grundversorgte Endverbraucher entfällt (vorne E. 3.6.3), reduziert sich der Mehrpreis noch einmal um die Hälfte. Dieser Betrag liegt deutlich unterhalb der Preisunterschiede, die auch innerhalb der Schweiz zwischen verschiedenen Verteilnetzbetreibern bestehen. Derartige Preisunterschiede führen nicht zu übermässig hohen Tarifen und bedeuten noch nicht, dass die Lieferpflicht ohne Importe nicht erfüllt werden könnte.

6.
Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet. Die Beschwerdeführerin, um deren Vermögensinteressen es geht, trägt die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die ElCom und die nicht anwaltlich vertretene Swissgrid haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, der Eidgenössischen Elektrizitätskommission ElCom, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. November 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 17 Accès au réseau en cas de congestion au niveau du réseau de transport transfrontalier - 1 Si la demande de transport transfrontalier dépasse les disponibilités du réseau, la société nationale du réseau de transport peut attribuer les capacités disponibles selon des procédures axées sur les règles du marché, telles que la mise aux enchères. L'ElCom peut régler la procédure.
¹	Si la demande de transport transfrontalier dépasse les disponibilités du réseau, la société nationale du réseau de transport peut attribuer les capacités disponibles selon des procédures axées sur les règles du marché, telles que la mise aux enchères. L'ElCom peut régler la procédure.
²	Lors de l'attribution de capacités au niveau du réseau de transport transfrontalier, les livraisons reposant sur des contrats d'achat et de fourniture internationaux conclus avant le 31 octobre 2002 ont la priorité. Les livraisons provenant de centrales hydroélectriques transfrontalières ont également la priorité, pour autant que le transport transfrontalier soit nécessaire pour assurer les parts de souveraineté respectives.58
³	L'utilisation d'une capacité attribuée ne peut être restreinte que si la sécurité du réseau de transport est compromise et que la société nationale du réseau de transport ne peut recourir à aucune autre mesure raisonnablement exigible et économiquement supportable pour équilibrer la charge du réseau.
⁴	Une capacité attribuée qui n'est pas utilisée doit être réattribuée selon une procédure axée sur les règles du marché.
⁵	Les recettes provenant de procédures d'attribution axées sur les règles du marché doivent servir à:
^a	couvrir les coûts de la fourniture transfrontalière d'électricité ne pouvant pas être directement imputés à un consommateur spécifique, notamment les coûts de maintien de la disponibilité de la capacité attribuée;
^b	couvrir les dépenses nécessaires au maintien ou à l'extension du réseau de transport;
^c	couvrir les coûts imputables du réseau de transport au sens de l'art. 15.
⁶	Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions limitées dans le temps concernant l'accès au réseau et le calcul des coûts de réseau imputables afin d'encourager le développement de la capacité du réseau de transport transfrontalier.59

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 17 Accès au réseau en cas de congestion au niveau du réseau de transport transfrontalier - 1 Si la demande de transport transfrontalier dépasse les disponibilités du réseau, la société nationale du réseau de transport peut attribuer les capacités disponibles selon des procédures axées sur les règles du marché, telles que la mise aux enchères. L'ElCom peut régler la procédure.
¹	Si la demande de transport transfrontalier dépasse les disponibilités du réseau, la société nationale du réseau de transport peut attribuer les capacités disponibles selon des procédures axées sur les règles du marché, telles que la mise aux enchères. L'ElCom peut régler la procédure.
²	Lors de l'attribution de capacités au niveau du réseau de transport transfrontalier, les livraisons reposant sur des contrats d'achat et de fourniture internationaux conclus avant le 31 octobre 2002 ont la priorité. Les livraisons provenant de centrales hydroélectriques transfrontalières ont également la priorité, pour autant que le transport transfrontalier soit nécessaire pour assurer les parts de souveraineté respectives.58
³	L'utilisation d'une capacité attribuée ne peut être restreinte que si la sécurité du réseau de transport est compromise et que la société nationale du réseau de transport ne peut recourir à aucune autre mesure raisonnablement exigible et économiquement supportable pour équilibrer la charge du réseau.
⁴	Une capacité attribuée qui n'est pas utilisée doit être réattribuée selon une procédure axée sur les règles du marché.
⁵	Les recettes provenant de procédures d'attribution axées sur les règles du marché doivent servir à:
^a	couvrir les coûts de la fourniture transfrontalière d'électricité ne pouvant pas être directement imputés à un consommateur spécifique, notamment les coûts de maintien de la disponibilité de la capacité attribuée;
^b	couvrir les dépenses nécessaires au maintien ou à l'extension du réseau de transport;
^c	couvrir les coûts imputables du réseau de transport au sens de l'art. 15.
⁶	Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions limitées dans le temps concernant l'accès au réseau et le calcul des coûts de réseau imputables afin d'encourager le développement de la capacité du réseau de transport transfrontalier.59

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 33^b Disposition transitoire relative à la modification du 17 mars 2017 - 1 Les demandes de priorité dans le réseau de transport transfrontalier pour des livraisons au sens de l'art. 13, al. 3, effectuées conformément à l'ancien art. 17, al. 2115, et qui sont pendantes lors de l'entrée en vigueur de la modification du 17 mars 2017, sont traitées selon l'ancien droit.
¹	Les demandes de priorité dans le réseau de transport transfrontalier pour des livraisons au sens de l'art. 13, al. 3, effectuées conformément à l'ancien art. 17, al. 2115, et qui sont pendantes lors de l'entrée en vigueur de la modification du 17 mars 2017, sont traitées selon l'ancien droit.
²	Les recours contre les décisions relatives aux demandes visées à l'al. 1 sont également traitées selon l'ancien droit.
³	Les priorités au niveau du réseau de transport transfrontalier pour des livraisons au sens de l'art. 13, al. 3, qui ont été accordées ou qui seront encore accordées sur la base de l'ancien art. 17, al. 2, sont valables douze mois au plus après l'entrée en vigueur de la modification du 17 mars 2017.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 18 Société nationale du réseau de transport - 1 Le réseau de transport à l'échelon de la Suisse est exploité par une société nationale du réseau de transport; celle-ci revêt la forme d'une société anonyme de droit privé ayant son siège en Suisse.
¹	Le réseau de transport à l'échelon de la Suisse est exploité par une société nationale du réseau de transport; celle-ci revêt la forme d'une société anonyme de droit privé ayant son siège en Suisse.
²	La société nationale doit être propriétaire du réseau qu'elle exploite. Sont exclues les lignes créées par des tiers, pendant la durée pour laquelle l'exception leur a été accordée conformément à l'art. 17, al. 6.74
³	La société nationale veille à ce que son capital et les droits de vote en résultant soient détenus en majorité, directement ou indirectement, par les cantons et les communes.
⁴	En cas d'aliénation d'actions de la société nationale, disposent d'un droit de préemption, dans l'ordre suivant:
^a	les cantons;
^b	les communes;
^c	les entreprises d'approvisionnement en électricité à majorité suisse ayant leur siège en Suisse.75
^4bis	Les statuts de la société nationale règlent les modalités du droit de préemption.76
⁵	Les parts de la société nationale ne peuvent être cotées en bourse.
⁶	La société nationale ne peut ni exercer d'activités dans les secteurs de la production, de la distribution ou du commerce d'électricité, ni détenir de participations dans des sociétés exerçant de telles activités. L'acquisition et la fourniture d'électricité pour les besoins de l'exploitation, notamment pour les services-système, sont admises. Est également admise l'acquisition de services-système au-delà de la zone de réglage, en association avec des gestionnaires étrangers d'un réseau de transport.77
⁷	La majorité des membres et le président du conseil d'administration ainsi que les membres de la direction ne peuvent ni appartenir à des organes de personnes morales actives dans le secteur de la production ou du commerce d'électricité, ni être sous contrat de service avec de telles personnes morales.
⁸	Les statuts accordent aux cantons le droit de déléguer deux représentants au conseil d'administration. Les cantons veillent à cet égard à une représentation équilibrée des régions.
⁹	La représentation des différentes régions de production et de consommation doit être assurée au sein des organes.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 4 Définitions - 1 Au sens de la présente loi, on entend par:
¹	Au sens de la présente loi, on entend par:
^a	réseau électrique: l'ensemble d'installations constitué d'un grand nombre de lignes et des équipements annexes nécessaires au transport et à la distribution d'électricité; ne sont pas considérées comme des réseaux les installations de peu d'étendue destinées à la distribution fine telles que celles que l'on trouve sur des périmètres industriels ou dans les bâtiments;
^b	consommateur final: le client soutirant de l'électricité du réseau pour ses propres besoins ou à des fins de stockage;
^c	énergies renouvelables: l'énergie hydraulique, l'énergie solaire, l'énergie géothermique, la chaleur ambiante, l'énergie éolienne ainsi que l'énergie tirée de la biomasse et des déchets de biomasse;
^cbis	production propre élargie: production d'électricité à partir d'installations propres et qui provient de prélèvements reposant sur des participations; est également inclue, l'électricité découlant de l'obligation de reprise au sens de l'art. 15 de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie (LEne)6;
^d	accès au réseau: le droit d'utiliser le réseau afin d'acquérir de l'électricité auprès d'un fournisseur de son choix ou d'injecter de l'électricité;
^e	énergie de réglage: l'électricité dont l'apport est automatique ou commandé manuellement et qui est destinée à maintenir les échanges d'électricité au niveau prévu ainsi qu'à garantir le bon fonctionnement du réseau;
^ebis	groupe-bilan: le groupement de nature juridique d'acteurs du marché de l'électricité visant à constituer vis-à-vis de la société nationale du réseau de transport une unité de mesure et de décompte dans le cadre de la zone de réglage Suisse;
^eter	énergie d'ajustement: l'énergie électrique facturée servant à compenser la différence entre la consommation ou la fourniture effectives d'un groupe-bilan et sa consommation ou sa fourniture programmées;
^f	zone de réglage: le secteur du réseau dont le réglage incombe à la société nationale du réseau de transport; ce secteur est délimité physiquement par des points de mesure;
^g	services-système: les prestations nécessaires à une exploitation sûre des réseaux; elles comprennent notamment la coordination du système, la gestion des bilans d'ajustement, le réglage primaire, l'aptitude au démarrage autonome et à la marche en îlotage pour les producteurs, le maintien de la tension (part d'énergie réactive comprise), les mesures pour l'exploitation et la compensation des pertes de transport;
^h	réseau de transport: le réseau électrique qui sert au transport d'électricité sur de grandes distances à l'intérieur du pays ainsi qu'à l'interconnexion avec les réseaux étrangers; il est généralement exploité à 220/380 kV;
ⁱ	réseau de distribution: le réseau électrique à haute, à moyenne ou à basse tension servant à l'alimentation de consommateurs finaux ou d'entreprises d'approvisionnement en électricité.
²	Le Conseil fédéral peut préciser les définitions données à l'al. 1 ainsi que d'autres notions employées dans la présente loi et les adapter aux conditions techniques nouvelles.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 20 Tâches de la société nationale du réseau de transport - 1 Pour assurer un approvisionnement en électricité sûr de la Suisse, la société nationale du réseau de transport veille continuellement à ce que l'exploitation du réseau soit non discriminatoire, fiable et performante. Elle fixe les capacités de transport transfrontalier en coordination avec les gestionnaires de réseau des pays limitrophes.78
¹	Pour assurer un approvisionnement en électricité sûr de la Suisse, la société nationale du réseau de transport veille continuellement à ce que l'exploitation du réseau soit non discriminatoire, fiable et performante. Elle fixe les capacités de transport transfrontalier en coordination avec les gestionnaires de réseau des pays limitrophes.78
²	La société nationale a notamment les tâches suivantes:
^a	elle exploite et surveille l'ensemble du réseau de transport de la Suisse et le gère comme une seule zone de réglage; elle est responsable de la planification et du contrôle de l'ensemble du réseau de transport;
^b	elle assume la responsabilité de la gestion des bilans d'ajustement et assure les autres services-système, y compris la mise à disposition des énergies de réglage; dans la mesure où elle ne fournit pas elle-même les services-système, elle les acquiert selon des procédures axées sur le marché, transparentes et non discriminatoires; concernant la consommation, elle prend en compte prioritairement les offres comportant une utilisation efficace de l'énergie;
^c	elle prend les mesures nécessaires pour faire face à une menace pour la sécurité de l'exploitation du réseau de transport (art. 20a);
^d	elle élabore des procédures transparentes et non discriminatoires pour remédier aux congestions du réseau;
^e	elle collabore avec les gestionnaires de réseau de transport étrangers et représente les intérêts de la Suisse au sein des organes concernés;
^f	elle participe à la planification des réseaux de transport d'électricité européens et garantit, en tenant compte du scénario-cadre, que le réseau de transport suisse soit suffisamment connecté avec le réseau de transport international;
^g	elle informe le public des raisons et de l'état d'avancement des projets qu'elle met en place sur la base du plan pluriannuel et explique l'importance de ces projets pour l'approvisionnement en électricité de la Suisse;
^h	elle communique à l'OFEN et aux cantons les renseignements nécessaires à l'information du public visée à l'art. 9e et met à leur disposition les documents correspondants.
³	...84
⁴	Lorsque l'accomplissement de ses tâches l'exige, la société nationale peut proposer à l'ElCom d'exproprier un propriétaire. Les règles de procédure de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation85 ne sont pas applicables.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 13 Accès au réseau - 1 Les gestionnaires de réseau sont tenus de garantir l'accès au réseau de manière non discriminatoire.
¹	Les gestionnaires de réseau sont tenus de garantir l'accès au réseau de manière non discriminatoire.
²	L'accès au réseau peut être refusé, motivation écrite à l'appui, dans les dix jours ouvrables qui suivent le dépôt de la demande si le gestionnaire du réseau démontre:
^a	que l'exploitation sûre du réseau de transport serait compromise;
^b	qu'il n'existe pas de capacités disponibles;
^c	que l'État étranger ne respecte pas la clause de réciprocité en cas d'utilisation transfrontalière du réseau, ou
^d	qu'il existe une exception au sens de l'art. 17, al. 6.
³	...40

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 6 - 1 Les gestionnaires d'un réseau de distribution prennent les mesures requises pour pouvoir fournir en tout temps aux consommateurs captifs et aux autres consommateurs finaux de leur zone de desserte qui ne font pas usage de leur droit d'accès au réseau la quantité d'électricité qu'ils désirent au niveau de qualité requis et à des tarifs équitables.
¹	Les gestionnaires d'un réseau de distribution prennent les mesures requises pour pouvoir fournir en tout temps aux consommateurs captifs et aux autres consommateurs finaux de leur zone de desserte qui ne font pas usage de leur droit d'accès au réseau la quantité d'électricité qu'ils désirent au niveau de qualité requis et à des tarifs équitables.
²	Sont considérés comme consommateurs captifs au sens du présent article les ménages et les autres consommateurs finaux qui consomment annuellement moins de 100 MWh par site de consommation.
^2bis	Dans l'approvisionnement de base, les gestionnaires d'un réseau de distribution proposent par défaut une offre de fourniture d'électricité basée en particulier sur l'utilisation d'énergie indigène issue de sources renouvelables (produit électrique standard).12
³	Les gestionnaires d'un réseau de distribution fixent dans leur zone de desserte un tarif uniforme pour les consommateurs captifs raccordés au même niveau de tension et présentant les mêmes caractéristiques de consommation. Les tarifs sont valables pour un an au moins et font l'objet d'une publication présentant séparément l'utilisation du réseau, la fourniture d'énergie, les redevances et les prestations fournies à des collectivités publiques.
⁴	La composante du tarif correspondant à l'utilisation du réseau est calculée conformément aux art. 14 à 15a. Pour la composante concernant la fourniture d'énergie, le gestionnaire du réseau de distribution doit tenir une comptabilité par unité d'imputation.13 Le fait que les consommateurs finaux captifs puissent le cas échéant injecter de l'énergie ne doit pas être pris en compte dans la fixation de la composante concernant la fourniture d'énergie.14
⁵	Les gestionnaires d'un réseau de distribution affectent pour l'approvisionnement de base les parts minimales d'électricité suivantes, fixées par le Conseil fédéral:
^a	une part minimale de leur production propre élargie issue d'énergies renouvelables en Suisse;
^b	une part minimale d'électricité issue d'énergies renouvelables produites par des installations sises en Suisse; si leur production propre élargie ne suffit pas, ils doivent acquérir les quantités d'électricité indigènes nécessaires par des contrats d'achat à moyen ou long terme.15
^5bis	Les gestionnaires de réseau de distribution respectent par ailleurs les principes suivants:
^a	ils achètent l'électricité nécessaire selon des stratégies qui les prémunissent le mieux possible contre les fluctuations de prix du marché;
^b	ils séparent les acquisitions destinées à l'approvisionnement de base, d'une part, et celles destinées aux consommateurs finaux qui font usage de leur droit d'accès au réseau, d'autre part; ils attribuent les contrats au segment correspondant, avec la totalité ou une partie de la quantité d'électricité, avec effet pour toute la durée contractuelle, et le documentent;
^c	ils peuvent procéder aux achats sans appel d'offres, mais garantissent une procédure transparente et non discriminatoire;
^d	en plus d'un bénéfice approprié, les tarifs de l'approvisionnement de base peuvent inclure:
^d1	pour les installations propres ou les prélèvements reposant sur des participations: les coûts de revient moyens de l'ensemble de cette production,
^d2	pour les contrats d'achat: les coûts d'acquisition,
^d3	pour la reprise selon l'art. 15 LEne16: la rétribution correspondante.17
^5ter	Les gestionnaires d'un réseau de distribution ne peuvent mettre les coûts occasionnés par les objectifs visant à accroître l'efficacité visés à l'art. 46b LEne à la charge des consommateurs captifs et des consommateurs ayant renoncé à un accès au réseau que de manière proportionnelle. Le Conseil fédéral peut fixer des limites à cette répercussion des coûts.18
⁶	Les consommateurs captifs ne bénéficient pas de l'accès au réseau visé à l'art. 13, al. 1.
⁷	Les art. 17 et 18 LEne s'appliquent au regroupement dans le cadre de la consommation propre.19

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 164 Législation - 1 Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
¹	Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale. Appartiennent en particulier à cette catégorie les dispositions fondamentales relatives:
^a	à l'exercice des droits politiques;
^b	à la restriction des droits constitutionnels;
^c	aux droits et aux obligations des personnes;
^d	à la qualité de contribuable, à l'objet des impôts et au calcul du montant des impôts;
^e	aux tâches et aux prestations de la Confédération;
^f	aux obligations des cantons lors de la mise en oeuvre et de l'exécution du droit fédéral;
^g	à l'organisation et à la procédure des autorités fédérales.
²	Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d'édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l'exclue.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 182 Législation et mise en oeuvre - 1 Le Conseil fédéral édicte des règles de droit sous la forme d'une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent.
¹	Le Conseil fédéral édicte des règles de droit sous la forme d'une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent.
²	Il veille à la mise en oeuvre de la législation, des arrêtés de l'Assemblée fédérale et des jugements rendus par les autorités judiciaires fédérales.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 30 Exécution - 1 Les cantons exécutent les art. 5, al. 1 à 4, et 14, al. 4, 1re phrase.
¹	Les cantons exécutent les art. 5, al. 1 à 4, et 14, al. 4, 1re phrase.
^1bis	Le DETEC exécute l'art. 23a.111
²	Le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution.
³	Le Conseil fédéral peut charger l'OFEN d'édicter des prescriptions techniques ou administratives.
⁴	Le Conseil fédéral peut associer des organisations privées à l'exécution de la présente loi.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 1 Buts - 1 La présente loi a pour objectif de créer les conditions propres à assurer un approvisionnement en électricité sûr ainsi qu'un marché de l'électricité axé sur la concurrence.
¹	La présente loi a pour objectif de créer les conditions propres à assurer un approvisionnement en électricité sûr ainsi qu'un marché de l'électricité axé sur la concurrence.
²	Elle fixe également les conditions générales pour:
^a	garantir dans toutes les parties du pays un approvisionnement en électricité fiable et conforme aux principes du développement durable;
^b	maintenir et renforcer la compétitivité du secteur suisse de l'électricité sur le plan international.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 14 Rémunération pour l'utilisation du réseau - 1 La rémunération pour l'utilisation du réseau ne doit pas dépasser la somme des coûts imputables et des redevances et prestations fournies à des collectivités publiques.
¹	La rémunération pour l'utilisation du réseau ne doit pas dépasser la somme des coûts imputables et des redevances et prestations fournies à des collectivités publiques.
²	La rémunération pour l'utilisation du réseau doit être versée par les consommateurs finaux par point de prélèvement.
³	Les tarifs d'utilisation du réseau doivent:
^a	présenter des structures simples et refléter les coûts occasionnés par les consommateurs finaux;
^b	être fixés indépendamment de la distance entre le point d'injection et le point de prélèvement;
^c	se baser sur le profil de soutirage et être uniformes par niveau de tension et par catégorie de clients pour le réseau d'un même gestionnaire;
^d	...
^e	tenir compte d'une infrastructure de réseau et d'une utilisation de l'électricité efficaces.
^3bis	La rémunération pour l'utilisation du réseau ne peut pas inclure les coûts facturés individuellement par les gestionnaires de réseau.44
⁴	Les cantons prennent des mesures propres à réduire les différences disproportionnées entre les tarifs d'utilisation du réseau pratiqués sur leur territoire. Si ces mesures ne suffisent pas, le Conseil fédéral en prend d'autres. Il peut en particulier prévoir l'institution d'un fonds de compensation auquel tous les gestionnaires de réseau sont tenus de participer. L'efficacité de l'exploitation du réseau ne doit pas être compromise. Si des gestionnaires de réseau fusionnent, un délai transitoire de cinq ans est prévu pour adapter les tarifs.
⁵	Les prestations découlant des concessions hydrauliques en vigueur, notamment la fourniture d'énergie, ne sont pas touchées par les dispositions sur la rémunération pour l'utilisation du réseau.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 15 Coûts de réseau imputables - 1 Les coûts de réseau imputables englobent les coûts d'exploitation et les coûts de capital d'un réseau sûr, performant et efficace ainsi que, à titre exceptionnel, les coûts de mesures novatrices pour des réseaux intelligents dans la mesure où ils présentent les fonctionnalités déterminées par le Conseil fédéral. Ils comprennent un bénéfice d'exploitation approprié.48
¹	Les coûts de réseau imputables englobent les coûts d'exploitation et les coûts de capital d'un réseau sûr, performant et efficace ainsi que, à titre exceptionnel, les coûts de mesures novatrices pour des réseaux intelligents dans la mesure où ils présentent les fonctionnalités déterminées par le Conseil fédéral. Ils comprennent un bénéfice d'exploitation approprié.48
²	On entend par coûts d'exploitation les coûts des prestations directement liées à l'exploitation des réseaux. En font notamment partie:
^a	les coûts des services-système et les coûts liés à la réserve d'énergie;
^b	les coûts de l'entretien des réseaux;
^c	les indemnités accordées pour l'octroi de droits et de servitudes en lien avec l'exploitation du réseau.50
³	Les coûts de capital doivent être déterminés sur la base des coûts initiaux d'achat ou de construction des installations existantes. Sont seuls imputables en tant que coûts de capital:
^a	les amortissements comptables;
^b	les intérêts calculés sur les valeurs patrimoniales nécessaires à l'exploitation des réseaux.
^3bis	Le Conseil fédéral définit les conditions et l'étendue de l'imputablité ainsi que l'attribution aux coûts d'exploitation et de capital pour:
^a	les coûts des systèmes de mesure, de commande et de réglage intelligents, y compris certains coûts de sensibilisation dans le domaine de la réduction de la consommation;
^b	les coûts des mesures d'information nécessaires et spécifiques au projet prises par le gestionnaire de réseau dans le cas des projets soumis à approbation selon l'art. 16 de la loi du 24 juin 1902 sur les installations électriques51;
^c	les émoluments versés par le gestionnaire de réseau en vertu de l'art. 3a, al. 2, de la loi sur les installations électriques;
^d	les coûts des mesures novatrices selon l'al. 1.52
⁴	Le Conseil fédéral fixe:
^a	les bases de calcul des coûts d'exploitation et de capital;
^b	les principes régissant la répercussion des coûts ainsi que des redevances et des prestations fournies à des collectivités publiques de manière uniforme et conforme au principe de l'origine des coûts, en tenant compte de l'injection d'électricité à des niveaux de tension inférieurs.

SR 734.71 Ordonnance du 14 mars 2008 sur l'approvisionnement en électricité (OApEl) OApEl Art. 4 Tarifs de l'approvisionnement de base - 1 Le gestionnaire du réseau de distribution fixe les tarifs de l'approvisionnement de base par année civile (année tarifaire).
¹	Le gestionnaire du réseau de distribution fixe les tarifs de l'approvisionnement de base par année civile (année tarifaire).
²	La rémunération pour l'électricité livrée dans l'approvisionnement de base (art. 6, al. 5bis, let. d, LApEl) ne doit pas dépasser les coûts énergétiques imputables.
³	Les principes suivants s'appliquent au calcul des coûts énergétiques imputables:
^a	sont considérés comme des coûts énergétiques imputables:
^a1	les coûts de revient engendrés par la production issue d'une exploitation efficace, déduction faite des éventuels encouragements,
^a2	les coûts moyens d'acquisition relevant de l'approvisionnement de base fixés dans des contrats d'achat conclus à des conditions appropriées,
^a3	la rétribution visée à l'art. 15, al. 1, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie (LEne)13, y compris l'éventuelle rétribution de la garantie d'origine,
^a4	les coûts de distribution et d'administration relevant de l'approvisionnement de base,
^a5	un bénéfice approprié correspondant au maximum aux intérêts calculés annuels sur le capital de roulement net nécessaire à l'exploitation; le capital de roulement net est calculé sur la base des coûts imputables visés aux ch. 1 à 4, en tenant compte du rythme de facturation; le taux d'intérêt calculé visé à l'annexe 1 s'applique;
^b	sont considérés comme des coûts de revient imputables engendrés par la production issue d'une exploitation efficace, y compris la valeur des garanties d'origine:
^b1	les coûts d'exploitation pour les prestations directement liées à l'exploitation des installations de production, et
^b2	les coûts de capital, comportant au maximum les amortissements comptables et les intérêts calculés qui se fondent sur les valeurs résiduelles des coûts initiaux d'acquisition ou de fabrication des installations de production existantes à la fin de l'exercice; les amortissements annuels sont effectués avant le calcul des intérêts; les intérêts sont calculés en appliquant le taux d'intérêt calculé visé à l'annexe 3 de l'ordonnance du 1er novembre 2017 sur l'encouragement de la production d'électricité issue d'énergies renouvelables (OEneR)14;
^c	les coûts de revient moyens sont calculés sur l'ensemble de la production d'électricité issue des installations propres et des prélèvements reposant sur des participations, que l'électricité produite soit vendue ou non dans l'approvisionnement de base;
^d	le gestionnaire du réseau de distribution utilise en priorité les garanties d'origine provenant de sa production propre élargie (art. 4, al. 1, let. cbis, LApEl);
^e	les coûts suivants sont imputables dans le cadre de la rétribution visée à l'art. 15, al. 1, LEne:
^e1	dans le cas où la garantie d'origine est reprise: au plus les coûts de revient visés à l'art. 4, al. 3, dans sa version en vigueur le 1er juillet 202415, déduction faite des éventuels encouragements visés à l'art. 4a dans sa version en vigueur le 1er juillet 202416,
^e2	dans le cas où la garantie d'origine n'est pas reprise: au plus le prix harmonisé au niveau suisse visé à l'art. 15, al. 1, LEne au moment de l'injection ou la rétribution minimale.
⁴	L'attribution des contrats d'achat conformément à l'art. 6, al. 5bis, let. b, LApEl doit figurer dans la comptabilité par unité d'imputation au 31 août de chaque année pour l'année tarifaire suivante. Les contrats d'achat nouvellement conclus ne peuvent être attribués à l'approvisionnement de base que dans la mesure où ils sont nécessaires pour couvrir la consommation prévue dans l'approvisionnement de base.

SR 734.7 Loi du 23 mars 2007 sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) LApEl Art. 22 Tâches - 1 L'ElCom surveille le respect des dispositions de la présente loi, prend les mesures et rend les décisions nécessaires à l'exécution de la présente loi et de ses dispositions d'exécution.
¹	L'ElCom surveille le respect des dispositions de la présente loi, prend les mesures et rend les décisions nécessaires à l'exécution de la présente loi et de ses dispositions d'exécution.
²	Elle a, en cas de litige ou d'office, notamment les tâches suivantes:
^a	statuer sur l'accès au réseau et sur les conditions d'utilisation du réseau; elle peut accorder l'accès au réseau à titre provisionnel;
^bàd	...
^e	ordonner si nécessaire, par voie de décision, en relation avec des mesures en cas de menace pour la sécurité de l'exploitation du réseau de transport (art. 20a), la conclusion d'une convention entre les différentes parties, dont elle fixe la teneur minimale; l'ElCom statue en outre sur la recevabilité et les coûts des mesures ordonnées et des mesures de substitution décrétées en cas de non-respect des mesures ordonnées;
^f	prendre les décisions concernant la réserve d'énergie (art. 8b), notamment prononcer des sanctions ou ordonner d'autres mesures;
^g	contrôler les coûts et les rémunérations de l'exploitant de la plateforme visé à l'art. 17h, al. 1, pour la création et l'exploitation de la plateforme, son indépendance et la limitation de ses activités aux tâches prévues.91
^2bis	L'ElCom examine le plan pluriannuel soumis par la société nationale du réseau de transport et se prononce en particulier sur la nécessité des projets présentés. Elle communique par écrit à ladite société le résultat de son examen dans un délai de neuf mois après le dépôt du plan.92
³	L'ElCom observe et surveille l'évolution des marchés de l'électricité en vue d'assurer un approvisionnement sûr et abordable dans toutes les régions du pays. À cet effet, elle vérifie notamment l'état et l'entretien du réseau de transport ainsi que l'adéquation régionale des investissements de la société nationale du réseau de transport.
⁴	Si la sécurité de l'approvisionnement du pays est sérieusement compromise à moyen ou à long terme, l'ElCom propose au Conseil fédéral de prendre les mesures visées à l'art. 9.
⁵	L'ElCom coordonne son activité avec celle des autorités de régulation étrangères et représente la Suisse dans les organes internationaux correspondants.
⁶	L'ElCom informe le public sur son activité et présente un rapport d'activité annuel au Conseil fédéral.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 734.71 Ordonnance du 14 mars 2008 sur l'approvisionnement en électricité (OApEl) OApEl Art. 11 Accès au réseau pour les consommateurs finaux - 1 La consommation annuelle des douze mois précédant le dernier relevé effectué est déterminante pour fixer le droit d'accès au réseau des consommateurs finaux. La consommation annuelle est la somme de l'énergie électrique qu'un consommateur final soutire ou produit lui-même par site de consommation et par année. Le site de consommation est le lieu d'activité d'un consommateur final qui constitue une unité économique et géographique et qui présente sa propre consommation annuelle effective, indépendamment du nombre de ses points d'injection et de soutirage.
¹	La consommation annuelle des douze mois précédant le dernier relevé effectué est déterminante pour fixer le droit d'accès au réseau des consommateurs finaux. La consommation annuelle est la somme de l'énergie électrique qu'un consommateur final soutire ou produit lui-même par site de consommation et par année. Le site de consommation est le lieu d'activité d'un consommateur final qui constitue une unité économique et géographique et qui présente sa propre consommation annuelle effective, indépendamment du nombre de ses points d'injection et de soutirage.
^2bis	La participation à un regroupement pour la consommation propre, existant ou à venir, d'un site de consommation pour lequel il a déjà été fait usage du droit d'accès au réseau ne délie pas le gestionnaire du réseau de distribution de son obligation de fourniture. Si le regroupement requiert l'exécution de cette obligation, le droit d'accès au réseau peut à nouveau être exercé pour le site de consommation concerné au plus tôt sept ans après son entrée dans le regroupement.92
³	Si un consommateur final ayant une consommation annuelle estimée à au moins 100 MWh doit être nouvellement raccordé au réseau de distribution, il indique au gestionnaire du réseau deux mois avant la mise en service de son raccordement s'il entend faire usage de son droit d'accès au réseau.
⁴	Les consommateurs finaux reliés à un réseau de distribution fine de peu d'étendue au sens de l'art. 4, al. 1, let. a, LApEl, disposent eux aussi du droit d'accès au réseau si leur consommation annuelle est d'au moins 100 MWh. Les parties concernées conviennent des modalités d'utilisation de ces lignes électriques.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.