1C_248/2015 - 2015-07-02 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - ordine di cessare l'utilizzazione non autorizzata di un fondo (tardività del ricorso)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 248/2015

Sentenza del 2 luglio 2015

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________ SA,
patrocinata dall'avv. dott. Gianmaria Mosca,
ricorrente,

contro

Municipio di X.________,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Servizi generali, Ufficio delle domande di costruzioni, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona.

Oggetto
ordine di cessare l'utilizzazione non autorizzata di un fondo (tardività del ricorso),

ricorso contro la sentenza emanata il 17 marzo 2015 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
A.________ SA è locataria di un vasto terreno di proprietà del Comune del X.________, situato in una zona AP-EP, sul quale sorge un centro commerciale. Con decisione del 25 aprile 2013 il Municipio, accertato che sul terreno annesso al centro commerciale erano depositati numerosi veicoli a motore in parte privi di targhe, posteggiati anche fuori dagli appositi stalli destinati ai clienti, ha ordinato alla società di allontanare quelli non targati, vietandole altresì di utilizzare il terreno non adibito a posteggio per parcheggiare i veicoli dei clienti del centro. Il provvedimento è stato annullato dal Consiglio di Stato il 12 giugno 2013. Contemporaneamente il Municipio aveva disdetto il contratto di locazione e richiesto lo sfratto immediato, decisioni dichiarate per finire inammissibili dalla Seconda Camera civile del Tribunale d'appello.

B.
Constatato che il terreno annesso al centro commerciale era ulteriormente utilizzato da sublocatari di A.________ SA per posteggiarvi automobili non targate e che uno degli spazi interni era stato trasformato senza permesso in garage-carrozzeria, con decisione del 13 marzo 2014 il Municipio ha ordinato alla società di sospendere o far sospendere immediatamente tali attività, indicando che contro il provvedimento era dato ricorso al Consiglio di Stato nel termine di trenta giorni. La decisione è stata notificata il 17 marzo 2014 direttamente alla società, che l'ha poi trasmessa al suo legale. Questi, avutane conoscenza il 31 marzo dopo essere stato dimesso dall'ospedale dov'era stato ricoverato il 24 marzo, l'ha impugnata con ricorso del 9 aprile 2014. Il 29 aprile 2014 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile siccome tardivo il gravame, poiché, trattandosi di un provvedimento cautelare, avrebbe dovuto essere impugnato entro 15 giorni. Con giudizio del 17 marzo 2015 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto un ricorso della società.

C.
Avverso questa decisione A.________ SA presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullare il provvedimento municipale, la decisione governativa, nonché quella della Corte cantonale: subordinatamente di rinviare l'incarto alle autorità amministrative cantonali per nuovo giudizio e di considerare tempestiva la procedura ricorsuale.

Non sono state chieste osservazioni al gravame.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 140 I 252 consid. 1).

1.2. La legittimazione della ricorrente è pacifica. Essa, invocando la sospensione dei termini per le ferie pasquali (art. 46 cpv. 1 lett. a LTF), disattende che la richiamata disposizione non si applica nei procedimenti concernenti l'effetto sospensivo e le altre misure provvisionali (art. 46 cpv. 2 LTF; cfr. al riguardo DTF 138 IV 186 consid. 1.2 e 1.3). Come si vedrà, sebbene contestato dalla ricorrente ma come rettamente ritenuto dai giudici cantonali, è infatti manifesto che il criticato provvedimento di sospensione costituisce una misura provvisionale, alla quale le ferie giudiziarie non si applicano (art. 46 cpv. 2 LTF; sentenza 1C 283/2007 del 20 febbraio 2008 consid. 2.1, 2.3 e 2.4). In concreto tuttavia oggetto dell'impugnativa non è tanto il provvedimento cautelare litigioso, quanto la decisione con la quale la Corte cantonale ha stabilito la tardività del gravame proposto contro lo stesso.

Presentato contro una decisione dell'ultima istanza cantonale nell'ambito del diritto edilizio, non vi sono altri impedimenti per esaminare il ricorso in materia di diritto pubblico.

1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 140 I 320 consid. 3.2; 139 I 306 consid. 1.2 pag. 309). Per di più, quando la ricorrente invoca, come in concreto (tutela della buona fede), la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 141 I 36 consid. 1.3 pag. 41).

1.4. Chiamato a esaminare l'applicazione di norme del diritto cantonale o comunale sotto il profilo dell'arbitrio, il Tribunale federale si scosta dalla soluzione ritenuta dall'ultima istanza cantonale solo se appaia manifestamente insostenibile, in palese contraddizione con la situazione effettiva, non sorretta da ragioni oggettive e lesiva di un diritto certo. Non basta, inoltre, che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel suo risultato (DTF 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta alla ricorrente dimostrare (DTF 133 II 396 consid. 3.2).

2.

2.1. La Corte cantonale ha ritenuto che l'ordine di cessare immediatamente l'utilizzazione non autorizzata di un edificio o di un fondo configura un provvedimento di natura cautelare, fondato sulla normativa edilizia e volto a inibire una fruizione non conforme alla destinazione permessa fintanto che non verrà semmai stabilito, nell'ambito di un procedimento di rilascio del permesso in sanatoria, se l'uso litigioso sia conforme al diritto materiale applicabile. Questa misura sarebbe paragonabile all'ordine di sospendere i lavori di costruzione dell'art. 42 della Legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE) e, quale provvedimento cautelare, è immediatamente esecutivo, con un termine per impugnarlo di 15 giorni (art. 68 cpv. 2 della Legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013, LPAmm). La natura provvisionale del provvedimento risulterebbe dalla sua motivazione ( "adozione di urgenti provvedimenti cautelari" ), dalle invocate norme di leggi (art. 42 e 45 LE) e dal genere della prestazione richiesta ("sospensione" e non "cessazione" delle attività abusive).

Ha poi ritenuto che l'erronea indicazione del termine di ricorso da parte del Municipio (30 giorni invece di 15), di per sé non sarebbe atta ad indurre la destinataria, e ancor meno il suo legale, a ravvisarvi un provvedimento di merito, considerato che la sua natura cautelare, espressamente indicata come tale, non poteva sfuggirgli. La misura, intimata alla ricorrente il 17 marzo 2014, non contestata entro il termine di 15 giorni, ossia entro il 1° aprile 2014, è stata impugnata soltanto con ricorso del 9 aprile e quindi tardivamente.

2.2. La ricorrente censura in maniera del tutto generica queste conclusioni, limitandosi ad asserire, senza confrontarsi con i predetti argomenti, che il criticato provvedimento costituirebbe una decisione di merito, impugnata pertanto tempestivamente. Non dimostra tuttavia l'arbitrarietà, nei motivi e nel risultato, della criticata conclusione.

Ora, secondo costante giurisprudenza, quando l'ultima autorità cantonale dichiara un ricorso inammissibile per ragioni formali o conferma una siffatta decisione presa da un'istanza precedente e non procede all'esame di merito, la ricorrente deve addurre perché la stessa avrebbe accertato in modo arbitrario l'assenza dei presupposti formali e si sarebbe a torto rifiutata di procedere all'esame di merito (DTF 118 Ib 26 consid. 2b). In effetti, quando un'autorità non si pronuncia sul merito del ricorso, avverso un tale giudizio sono ammissibili soltanto le conclusioni ricorsuali tendenti all'annullamento e al rinvio della causa: sono per converso inammissibili quelle di merito, le quali presuppongono che l'autorità precedente abbia vagliato nel merito il ricorso (DTF 138 III 46 consid. 1.2 pag. 48; 135 II 145 consid. 3 e 4).

Ne segue che le questioni di merito sulle quali si diffonde la ricorrente, in particolare quelle inerenti alla natura delle attività asseritamente lecite svolte sul fondo litigioso, ai contestati accertamenti di fatto, al principio della proporzionalità in relazione ai contratti di locazione, alle asserite questioni di diritto privato e alla procedura di sfratto, non esaminate dalle istanze cantonali, nemmeno possono essere esaminate in questa sede. L 'unica questione litigiosa è infatti quella di sapere se il gravame della ricorrente era tempestivo.

2.3. La Corte cantonale ha ricordato che secondo l'art. 46 cpv. 2 LPAmm la decisione deve menzionare il rimedio giuridico ordinario ammissibile e il termine per interporlo. Ha nondimeno osservato che, se questa istruzione è errata, l'interessato non può prevalersi del principio della buona fede, dovendo dare prova della diligenza processuale esigibile nelle circostanze concrete quando l'inesattezza gli era nota o era facilmente riconoscibile, richiamando al proposito la prassi del Tribunale federale relativa all'analogo art. 49 LTF e la dottrina cantonale, per la quale quando, come in concreto, l'errata indicazione poteva essere rilevata dal suo patrocinatore con la semplice consultazione dei testi di legge, senza dover esaminare la giurisprudenza e la dottrina (DTF 135 III 374 consid. 1.2.2.1 pag. 376; 134 I 199 consid. 1.3.1 pag. 202 seg.; Jean-Maurice Frésard, in Commentaire de la LTF, n. 11 ad art. 49).

2.3.1. La ricorrente, richiamando il principio della buona fede e sostenendo che sarebbe notorio che un patrocinatore confidi nella correttezza delle autorità, non si confronta con detta giurisprudenza, né dimostra che la relativa conclusione dei giudici cantonali sarebbe insostenibile e quindi arbitraria. Si limita a rilevare che la decisione municipale del 13 marzo 2014 non è stata intimata direttamente al suo legale, ma ad essa medesima, che l'ha trasmessa senza particolare urgenza al patrocinatore, il quale dal 24 al 28 marzo 2014 era degente in ospedale, per cui ne ha preso conoscenza solo il 31 marzo successivo. Poiché detta degenza costituiva un motivo di restituzione dei termini, ne deduce che il ricorso, presentato entro 15 giorni dalla data di dimissione dall'ospedale, sarebbe tempestivo: al suo dire, una domanda di restituzione in intero non sarebbe quindi stata necessaria.

2.3.2. L'assunto chiaramente non regge. Al riguardo la Corte cantonale ha infatti rettamente ritenuto che secondo l'art. 15 cpv. 2 LPAmm la domanda di restituzione in intero doveva essere presentata al Consiglio di Stato entro 10 giorni dalla cessazione dell'impedimento, ciò che non è avvenuto. A torto la ricorrente sostiene che l'ospedalizzazione del patrocinatore non sarebbe stata riconosciuta per la restituzione dei termini: decisivo al riguardo è il fatto che una tale domanda non è stata presentata tempestivamente.

2.4. L'istanza precedente ha poi osservato che pure difettosa è una notifica intimata direttamente alla parte e non al suo rappresentante legale (art. 20 LPAmm; cfr. DTF 132 I 249 consid. 6 pag. 253). Ha tuttavia ritenuto che, nella fattispecie, la comunicazione non è irrita, poiché i procedimenti anteriori avviati dinanzi al Governo e alle autorità giudiziarie civili si erano conclusi da tempo: nulla imponeva quindi al Municipio di ritenere che il legale rappresentasse ulteriormente la ricorrente anche nell'ambito della nuova procedura da esso promossa dopo la conclusione di quelle precedenti. La ricorrente nemmeno tenta di dimostrare l'insostenibilità e quindi l'arbitrarietà di questa conclusione. Ora, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, la ricorrente è tenuta, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 138 I 97 consid. 4.1.4; 133 IV 119 consid. 6.3 pag. 121).

3.
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Municipio di X.________, al Dipartimento del territorio, Servizi generali, Ufficio delle domande di costruzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 2 luglio 2015

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.18

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.18

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.18

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.