VPB-54.9 - 1989-04-12 - Conseil fédéral - Strassenverkehr. Beschwerdeverfahren.

VPB 54.9

(Entscheid des Bundesrates vom 12. April 1989)

Strassenverkehr. Beschwerdeverfahren.

Art. 106 SSV. Wenn die Markierung einer Parkbeschränkung vorgängig veröffentlicht wird, so ist sie schon vor ihrer Anbringung anfechtbar.

Art. 48 Bst. a VwVG. Schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der teilweisen Aufhebung eines Parkverbots, beziehungsweise am Erlass eines beschränkten Parkverbots.

Circulation routière. Procédure de recours.

Art. 106 OSR. Lorsque le marquage d'une restriction de stationner fait l'objet d'une publication préalable, il est déjà sujet à recours avant d'avoir été apposé.

Art. 48 let. a PA. Intérêt digne de protection à l'annulation de la levée partielle d'une interdiction de stationner, soit au prononcé d'une telle interdiction limitée.

Circolazione stradale. Procedura ricorsuale.

Art. 106 OSStr. Se la demarcazione di una restrizione di parcheggio è oggetto di una pubblicazione preventiva, è impugnabile già prima di essere apposta.

Art. 48 lett. a PA. Interesse degno di essere protetto all'annullamento della revoca parziale di un divieto di parcheggio, rispettivamente all'emanazione di un tale divieto limitato.

I

Die Polizeidirektion des Kantons Zürich dehnte am 16. April 1985 das auf einem Teilstück einer Strasse bestehende Parkverbot auf den ganzen Strassenzug bis zu dessen Verzweigung aus. Diese Verfügung hob sie aufgrund eines Rekurses am 25. November 1986 wiedererwägungsweise auf und ordnete gleichzeitig zwischen den Liegenschaften Nrn. 7/9 und 72 am nordwestlichen Fahrbahnrand die Markierung von Parkfeldern für insgesamt zehn Personenwagen gemäss Vormarkierungen an.

Gegen diese Verfügung beschwerte sich X beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Er beantragte die Aufhebung von zwei Parkfeldern auf der gegenüberliegenden Seite seiner Liegenschaft. Der Regierungsrat trat auf die Beschwerde mit Entscheid vom 24. Februar 1988 nicht ein.

Diesen Entscheid ficht X beim Bundesrat an... .

II

...

4. Die Vorinstanz führt im wesentlichen an, die Anordnung von Parkfeldern allein stelle keinen rekursfähigen Verwaltungsakt im Sinne des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) dar. Die in der Verfügung vom 25. November 1986 und der entsprechenden amtlichen Publikation enthaltene Rechtsmittelbelehrung sei nur deshalb erforderlich gewesen, weil mit derselben Verfügung die formelle Aufhebung der Verfügung vom 16. April 1985 erfolgt sei. Weil der Beschwerdeführer den Verbotsinhalt der Verfügung vom 25. November 1986 nicht anfechte, brauche nicht geprüft zu werden, ob die Polizeidirektion insoweit eine Verkehrsanordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG getroffen habe. Mit der Markierung von Parkfeldern werde der Gemeingebrauch einer öffentlichen Strasse, welche grundsätzlich jedermann ohne besondere Bewilligung offen stehe, nur insoweit eingeschränkt, als das Parkieren ausserhalb dieser Parkfelder damit untersagt werde; vorab werde aber deklaratorisch angezeigt, dass das Parkieren von Fahrzeugen, welches grundsätzlich ebenfalls zum bestimmungsgemässen Gemeingebrauch der öffentlichen Strasse gehöre, am fraglichen Ort zulässig sei. Da einem Privaten kein Anspruch darauf zustehe, dass dieser Gemeingebrauch durch
behördliche Anordnungen beschränkt werde, sei auf das Rekursbegehren nicht einzutreten. Zudem sei festzuhalten, dass dem Eintreten auf den Rekurs auch die Tatsache entgegenstehe, dass dieser durch die Markierung der beanstandeten Parkfelder weder in rechtlich geschützten noch in schutzwürdigen faktischen Interessen betroffen werde. Es stehe ihm frei, eines der am gegenüberliegenden Fahrbahnrand vor seiner Liegenschaft vorgesehenen Parkfelder zu benützen. Überdies bedeute das Verbot des Parkierens ausserhalb dieser Parkfelder nicht, dass dort kein Güterumschlag getätigt werden dürfe. Dass der Rekurrent bei anderweitig besetzten Parkfeldern gegenüber seiner Liegenschaft zur Vermeidung von Behinderungen wenige Meter weiter entfernt zwecks Güterumschlags anhalten müsste, stelle keine Beeinträchtigung in schutzwürdigen Interessen dar.

a. Parkbeschränkungen stellen - wie erwähnt - Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 des BG vom 19. Dezember 1958 über den Strassenverkehr (SVG, SR 741.01) dar. Derartige Verkehrsmassnahmen müssen verfügt und veröffentlicht werden, wenn sie durch Signale angezeigt werden (Art. 107 Abs. 1 der V vom 5. September 1979 über die Strassensignalisation [Signalisationsverordnung, SSV], SR 741.21[1]). Demgegenüber besteht eine solche Pflicht bei Strassenmarkierungen nicht. Diese sind lediglich anzuordnen (Art. 101 Abs. 2 SSV). Dass Markierungen, soweit sie Verkehrsmassnahmen nach Art. 3 Abs. 4 SVG darstellen, nicht verfügt und veröffentlicht werden müssen, beruht auf Gründen der Praktikabilität. Trotzdem sind auch sie anfechtbar, und zwar im Einsprache- und Beschwerdeverfahren gemäss Art. 106 SSV, wobei die Behörden dann zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 4 SVG erfüllt sind. Ob Signale und Markierungen Verfügungscharakter haben, hängt von deren rechtlichem Inhalt ab. So legen beispielsweise Gefahrensignale und die Wegweiser in der Regel keine Rechte und Pflichten fest. Erstere machen den ortsunkundigen Strassenbenützer auf eine nicht oder zu spät erkennbare Gefahr aufmerksam, letztere dienen dem raschen und
sicheren Auffinden des Fahrziels und erfüllen insoweit lediglich einen Informationszweck. Ebenso sind Leit-, Vorwarn-, Rand- und Führungslinien nicht verpflichtend. Leitlinien kennzeichnen die Fahrbahnmitte oder Fahrstreifengrenzen, Randlinien den Rand einer Fahrbahn. Vorwarnlinien dienen zur Voranzeige von Sicherheits- und Doppellinien, Führungslinien der optischen Führung des Verkehrs. Anders verhält es sich jedoch mit Signalen und Markierungen mit Vorschriftscharakter. Diese schreiben dem Verkehrsteilnehmer ein bestimmtes Verhalten vor. Es stellt sich in diesem Zusammenhang nun die Frage, zu welchem Zeitpunkt Verkehrsanordnungen anfechtbar sind. Während bei Verkehrsmassnahmen, die durch Signale angezeigt werden, die Beschwerdemöglichkeit mit der Veröffentlichung der Verfügung zu laufen beginnt, erhält ein Betroffener von Markierungen in der Regel erst Kenntnis, wenn diese bereits angebracht sind. Das Beschwerdeverfahren nach Art. 106 SSV trägt diesem Umstand Rechnung, indem solche Markierungen jederzeit anfechtbar sind. Im vorliegenden Fall hob die Polizeidirektion des Kantons Zürich in der Verfügung vom 25. November 1986 das am 16. April 1985 erlassene Parkierungsverbot wiedererwägungsweise auf und ordnete die
Markierung von Parkfeldern an. Aus dem oben Gesagten ergibt sich, dass sie diese Markierungen gar nicht hätte verfügen und veröffentlichen müssen, sondern sich mit deren Anordnung hätte begnügen können. In einem solchen Fall hätte aber eine Anfechtungsmöglichkeit bestanden, sobald die Markierung angebracht worden wäre. Es spricht nun aber nichts dagegen, dass sich ein Betroffener schon vor der Anbringung einer Markierung gegen diese wehrt, falls er von deren Anordnung Kenntnis erhält. Dieses Vorgehen drängt sich geradezu dort auf, wo die Behörde die Anordnung von Markierungen veröffentlicht, zumal das Bundesrecht eine solche Veröffentlichung nicht verbietet und Markierungen mit Vorschriftscharakter alle Merkmale einer (Allgemein-) Verfügung aufweisen. Es wäre folglich widersinnig, dem Betroffenen die Anfechtungsmöglichkeit erst dann einzuräumen, wenn die Markierung auf der Strasse aufgemalt ist. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass sich der Beschwerdeführer schon in einem Schreiben vom 30. Juni 1986 an die Gemeinde gegen die versuchsweise angebrachten, umstrittenen Markierungen beschwerte.

b. Aus dem Bundesrecht ergibt sich, dass nicht bloss die Anordnung einer verkehrspolizeilichen Massnahme, sondern auch deren ganze oder teilweise Aufhebung angefochten werden kann. Der Bundesrat hat ferner in einem neuesten Entscheid festgehalten, dass die zuständige Behörde auf ein Begehren um Erlass einer Verkehrsbeschränkung eintreten und einen materiellen Entscheid treffen müsse, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse daran habe. Daraus erhellt, dass die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf die Beschwerde eintrat. Hätte nämlich die Polizeidirektion in der Verfügung vom 25. November 1986 lediglich das Parkverbot wiedererwägungsweise aufgehoben, so wäre ein Parkieren gemäss den allgemeinen Parkvorschriften auf dem in Frage stehenden Bereich erlaubt gewesen. Gegen diese Aufhebungsverfügung hätte aber, wie der Regierungsrat selber ausführt, eine Beschwerdemöglichkeit bestanden. Die Polizeidirektion hob indessen das Parkverbot nur teilweise auf, indem sie das Parkieren in den markierten Parkfeldern gestattete und somit ausserhalb diesen untersagte. Der Beschwerdeführer beschwert sich nun gegen zwei solcher Parkfelder, was aber nichts anderes bedeutet, als dass er sich gegen die Aufhebung des Parkverbots teilweise
beschwert. Dass sich der Beschwerdeführer gegen diese teilweise Aufhebung zur Wehr setzt, ergibt sich aus dem bisherigen Verfahrensablauf. Im Ergebnis verlangt er nämlich den Erlass eines beschränkten Parkverbots gegenüber seiner Liegenschaft, und ein solches Begehren ist, wie dargelegt, zulässig, sofern daran ein schutzwürdiges Interesse besteht.

c. Gemäss Art. 48 Bst. a VwVG, der eine Minimalvorschrift für das kantonale Recht darstellt, ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das gleiche gilt auch bei einem Begehren auf Erlass einer Verfügung. - Dieses Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerdeführung dem Rekurrenten eintragen würde, oder in der Abwendung eines irgendwie gearteten Nachteils, den die angefochtene Verfügung zur Folge hätte. Es braucht kein rechtlich geschütztes Interesse zu sein; ein tatsächliches, ja sogar ein rein egoistisches, genügt. Der Beschwerdeführer muss ferner unmittelbar, jedenfalls mehr als jedermann betroffen sein. Erforderlich ist eine beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand. Der Bundesrat hat sich schon verschiedentlich mit der Beschwerdebefugnis bei Verkehrsmassnahmen befasst (vgl. Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 87, 1986, S. 231 und S. 237). Nach seiner gefestigten Praxis kommt das Beschwerderecht namentlich den Bewohnern einer von einer Verkehrsanordnung betroffenen Strasse zu, ferner Anwohnern anderer Strassen, die wegen Verkehrsverlagerungen
Nachteile erleiden könnten. Schliesslich sind zur Beschwerde auch alle Verkehrsteilnehmer berechtigt, welche die von der Beschränkung berührte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen. Die Betroffenheit im beschriebenen Sinn besteht nicht zwangsläufig nur gegen eine beschränkende Massnahme. Je nach Interessenlage kann jemand auch wegen einer fehlenden Verkehrsanordnung beschwert sein.

Der Beschwerdeführer wohnt auf der gegenüberliegenden Seite der umstrittenen Parkfelder an der betreffenden Strasse 14. Er ist deshalb entgegen der Meinung der Vorinstanz von der angefochtenen Verkehrsanordnung offensichtlich betroffen. Ob indessen seine Einwände stichhaltig sind, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf die Beschwerde eingetreten ist.

Aus diesen Gründen ist der angefochtene Entscheid, einschliesslich Verfahrenskosten, aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

[1] Der vorliegende Entscheid basiert auf der Fassung von AS 1979 2005-2008, welche inhaltlich der neuen Fassung von AS 1989 449-450 entspricht.

Dokumente des Bundesrates

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 3 - 1 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
¹	La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
²	Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
³	La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. ...17
⁴	D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales.18 Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.19...20.21
⁵	Tant qu'elles ne sont pas nécessaires pour régler la circulation des véhicules automobiles et des cycles, les mesures concernant les autres catégories de véhicules ou les autres usagers de la route sont déterminées par le droit cantonal.
⁶	Dans des cas exceptionnels, la police peut prendre les mesures qui s'imposent, en particulier pour restreindre ou détourner temporairement la circulation.

SR 741.21 Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR) OSR Art. 107 Principes - 1 Il incombe à l'autorité ou à l'OFROU d'arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations locales du trafic (art. 3, al. 3 et 4, LCR) suivantes:
¹	Il incombe à l'autorité ou à l'OFROU d'arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations locales du trafic (art. 3, al. 3 et 4, LCR) suivantes:
^a	réglementations indiquées par des signaux de prescription ou de priorité ou par d'autres signaux ayant un caractère de prescription;
^b	cases de stationnement indiquées exclusivement par une marque.311
^1bis	Les signaux et les marques visés à l'al. 1 ne peuvent être mis en place que lorsque la décision est exécutoire.312
²	Lorsque la sécurité routière l'exige, l'autorité ou l'OFROU peuvent mettre en place des signaux indiquant des réglementations locales du trafic au sens de l'al. 1 avant que la décision n'ait été publiée; ils ne peuvent toutefois le faire que pour 60 jours au plus.313
^2bis	Les réglementations locales du trafic introduites à titre expérimental ne seront pas ordonnées pour une durée supérieure à une année.314
³	Aucune décision formelle ou publication n'est nécessaire pour:
¹	signaux lumineux,
¹⁰	«Police» (2.52),
¹¹	«Route principale» (3.03),
¹²	«Autoroute» (4.01),
¹³	«Semi-autoroute» (4.03);
²	signaux non mentionnés à l'al. 1,
³	«Circulation interdite aux véhicules transportant des marchandises dangereuses» (2.10.1),
⁴	«Circulation interdite aux véhicules dont le chargement peut altérer les eaux» (2.11),
⁵	«Largeur maximale» (2.18) sur les routes principales énumérées à l'annexe 2, let. C, de l'ordonnance du 18 décembre 1991 concernant les routes de grand transit315,
⁶	«Hauteur maximale» (2.19),
⁷	«Vitesse maximale» (2.30), prescrivant la limitation générale de vitesse sur les semi-autoroutes,
⁸	«Vitesse maximale 50, Limite générale» (2.30.1),
⁹	«Arrêt à proximité d'un poste de douane» (2.51),
^c	les réglementations liées à des chantiers d'une durée maximale de 6 mois.316
⁴	Lorsqu'elles doivent être appliquées pendant plus de huit jours, les mesures temporaires prises par la police (art. 3, al. 6, LCR) doivent faire l'objet d'une décision et d'une publication de l'autorité ou de l'OFROU, selon la procédure ordinaire.317
⁵	S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
⁶	Lorsque la construction ou la réfection d'une route nécessite une réglementation locale du trafic, la construction d'îlots, etc., on prendra l'avis de l'autorité et de la police cantonale de la circulation au moment d'établir les plans.
⁷	Si un emplacement réservé à l'arrêt des véhicules publics en trafic de ligne est prévu, la police cantonale de la circulation doit être entendue avant l'approbation des plans.318

SR 741.21 Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR) OSR Art. 101 Principes - 1 Les signaux et les marques non prévus par la présente ordonnance ne sont pas admis; sont réservés les art 54, al. 9, et 115.285
¹	Les signaux et les marques non prévus par la présente ordonnance ne sont pas admis; sont réservés les art 54, al. 9, et 115.285
²	Les signaux et les marques ne peuvent être mis en place ou enlevés que si l'autorité ou l'OFROU l'ordonne; il y a lieu de se conformer à la procédure fixée à l'art. 107.286
³	Les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables. Ils seront disposés d'une manière uniforme, particulièrement sur une même artère.
^3bis	...287
⁴	Les signaux valent pour toute la chaussée, s'il ne ressort pas clairement qu'ils sont destinés uniquement à certaines voies ou à des aires de circulation spéciales, du fait qu'ils sont placés au-dessus de la chaussée ou en raison de certaines dispositions (p. ex. art. 59).
⁵	Les signaux ne doivent pas se suivre à peu de distance les uns des autres.
⁶	Deux signaux peuvent être installés sur le même support; exceptionnellement et dans des cas impérieux ce nombre peut être porté à trois; ce principe ne s'applique pas aux indicateurs de direction. En règle générale, il y a lieu de placer de haut en bas: les signaux de danger, les signaux de prescription ou de priorité, les signaux d'indication.288
⁷	Les signaux peuvent figurer sur un panneau rectangulaire blanc:
^a	lorsqu'ils sont placés au-dessus de la chaussée ou au-dessus de certaines voies;
^b	à l'intérieur des localités lorsque des informations complémentaires sont nécessaires;
^c	à l'extérieur des localités sur des routes secondaires peu importantes (art. 22, al. 4) lorsque des informations complémentaires sont nécessaires;
^d	sur les systèmes à signaux variables.
^7bis	Les signaux en version lumineuse peuvent figurer sur des panneaux rectangulaires noirs.290
⁸	Les signaux jaunes et noirs, à l'exception des signaux «Route principale»(3.03) et «Fin de la route principale» (3.04), sont destinés uniquement aux conducteurs de véhicules militaires.291 Les signaux ont un fond jaune; la bordure, l'inscription et le symbole sont noirs. Les dispositions relatives à la protection des signaux (art. 98 LCR) sont applicables.
⁹	Les indicateurs de direction blancs et orange montrent la direction à suivre pour atteindre des centres de formation, des postes sanitaires de secours ainsi que des abris publics relativement grands de la protection civile, difficiles à repérer sans indicateur de direction. Les indicateurs de direction ont un fond blanc; la bordure est orange et l'inscription noire; le signe distinctif international de la protection civile peut figurer dans un champ complémentaire situé à leur base. Les dispositions relatives à la protection des signaux (art. 98 LCR) sont applicables.292

SR 741.01 Loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) LCR Art. 3 - 1 La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
¹	La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
²	Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale.
³	La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées. ...17
⁴	D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales.18 Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.19...20.21
⁵	Tant qu'elles ne sont pas nécessaires pour régler la circulation des véhicules automobiles et des cycles, les mesures concernant les autres catégories de véhicules ou les autres usagers de la route sont déterminées par le droit cantonal.
⁶	Dans des cas exceptionnels, la police peut prendre les mesures qui s'imposent, en particulier pour restreindre ou détourner temporairement la circulation.

SR 741.21 Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR) OSR Art. 106 - 1 Peuvent faire l'objet d'une requête:
¹	Peuvent faire l'objet d'une requête:
^a	les signalisations et les marques qui ne sont pas conformes aux prescriptions, notamment lorsque des signaux ou des marques non prévus sont utilisés, lorsque des signaux ou des marques ont été placés alors qu'ils n'étaient pas nécessaires ou lorsqu'ils font défaut à un endroit où ils sont nécessaires;
^b	les signaux qui, selon l'art. 107, al. 1, 3 et 4, ne doivent faire l'objet ni d'une décision ni d'une publication, ainsi que les marques, dans la mesure où le requérant dénonce une infraction aux exigences légales posées pour leur mise en place. Est exclue toute requête contre des signaux et des marques dont la mise en place a été ordonnée ou admise par la Confédération (art. 104, al. 3 et 4; art. 13, al. 2, SDR309 en relation avec l'art. 19, al. 1, let. g et h).
²	...310