TPF 2017 107 - 2017-09-06 - Art. 36 VStrR, Art. 26 ff., 27 Abs. 1 lit. c VwVG Auch nach Inkrafttreten der StPO und des StBOG am 1. Januar 2011 bleibt... - Verwaltungsstrafrecht; Geltungsbereich; Akteneinsicht

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20. Auszug aus dem Beschluss der Beschwerdekammer in Sachen A. AG gegen Eidgenössische Zollverwaltung vom 6. September 2017 (BV.2017.26)

Verwaltungsstrafrecht; Geltungsbereich; Akteneinsicht
Art. 36 VStrR, Art. 26 ff ., 27 Abs. 1 lit. c VwVG
Auch nach Inkrafttreten der StPO und des StBOG am 1. Januar 2011 bleibt das VStrR auf Fälle der Bundesgerichtsbarkeit in Verwaltungsstrafsachen anwendbar. Soweit das VStrR einzelne Fragen nicht abschliessend regelt, sind die Bestimmungen der StPO grundsätzlich analog anwendbar (E. 1.2). Die StPO kann zur Auslegung des VStrR beigezogen werden (E. 1.3).
Mit der Verweisung auf das VwVG erfährt das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren nicht nur in persönlicher und sachlicher, sondern auch in zeitlicher Hinsicht eine Regelung, weshalb sich diesbezüglich eine Übernahme der Regelung der StPO verbietet (E. 4.2). Die Verweigerung der Akteneinsicht, weil das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert, darf nur solange aufrechterhalten bleiben, wie für die laufende Untersuchung eine tatsächliche Gefährdung besteht (E. 4.3).

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Droit pénal administratif; champ d'application; accès au dossier
Art. 36 DPA, art. 26 ss., 27 al. 1 let. c PA

Le DPA reste applicable, même après l'entrée en vigueur du CPP et de la LOAP le 1er janvier 2011, aux cas relevant de la juridiction fédérale en matière de droit pénal administratif. Dans la mesure où certaines questions ne sont pas réglées de manière exhaustive par le DPA, les dispositions du CPP sont en principe applicables par analogie (consid. 1.2). Le CPP peut être utilisé pour interpréter le DPA (consid. 1.3).

Le droit d'accès au dossier dans la procédure de droit pénal administratif est réglé, par renvoi à la PA, quant à ses champs d'application personnel, matériel et temporel; une reprise des règles posées par le CPP n'est donc pas permise à cet égard (consid. 4.2). Le refus d'octroyer l'accès au dossier motivé par l'existence d'une enquête en cours ne peut être maintenu que tant que l'exercice de ce droit est effectivement propre à compromettre ladite enquête (consid. 4.3).

Diritto penale amministrativo; campo d'applicazione; esame degli atti
Art. 36 DPA, art. 26 e segg., 27 cpv. 1 lett. c PA
Anche dopo l'entrata in vigore del CPP e della LOAP il 1° gennaio 2011, la DPA rimane applicabile ai casi della giurisdizione federale nelle cause di diritto penale amministrativo. Nella misura in cui la DPA non regoli in maniera completa alcune questioni, sono di principio applicabili le disposizioni del CPP per analogia (consid. 1.2). Il CPP può essere utilizzato per interpretare le disposizioni della DPA (consid. 1.3).

Tramite il rinvio alla PA, l'esame degli atti nella procedura penale amministrativa soggiace ad una regolamentazione non solo sotto il profilo personale e materiale, ma anche temporale. A questo proposito, una ripresa delle regole del CPP è dunque esclusa (consid. 4.2). Il rifiuto di concedere l'esame degli atti, nell'interesse di un'indagine ufficiale non ancora conclusa, può essere mantenuto solamente fino a quando sussiste un'effettiva messa in pericolo degli interessi investigativi (consid. 4.3).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Die A. AG ersuchte in einer gegen sie eröffneten Zollstrafuntersuchung bei der verfahrensführenden Zollkreisdirektion um Akteneinsicht. Die Einsichtnahme in die Akten wurde nur partiell gewährt. Die von der A. AG dagegen erhobene Beschwerde wies die Oberzolldirektion ab. Dagegen gelangte die A. AG an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts. Sie beantragte, es seien die Verfügungen der Oberzolldirektion sowie der

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Zollkreisdirektion aufzuheben und die Oberzolldirektion sowie die Zollkreisdirektion zu verpflichten, der A. AG unverzüglich vollumfängliche Akteneinsicht zu gewähren.

Die Beschwerdekammer wies die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten wurde.

Aus den Erwägungen:

1.2 Auch nach dem Inkrafttreten der StPO und des Bundesgesetzes vom 19. März 2010 über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG; SR 173.71) am 1. Januar 2011 bleibt das VStrR auf Fälle der Bundesgerichtsbarkeit in Verwaltungsstrafsachen weiterhin anwendbar. Gemäss Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (nachfolgend «Botschaft»; BBl 2006 S. 1085 ff.) hat der Gesetzgeber das Verwaltungsstrafverfahren bewusst von der Vereinheitlichung ausgenommen (a.a.O., S. 1095 f.). Er hat das VStrR zwar in Hinblick auf die neue StPO angepasst, allerdings eben nur partiell. Die Bestimmungen der StPO sind grundsätzlich nur analog anwendbar, soweit das VStrR einzelne Fragen nicht abschliessend regelt (BGE 139 IV 246 E. 1.2; Urteil des Bundesgerichts 1B_672/2012 vom 8. Mai 2013 E. 1.2; auch GFELLER, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2014, Vor Art. 241254 StPO N. 67). Bei Vorliegen einer Regelung im VStrR können deshalb nicht explizit übernommene Regelungen der StPO nicht einfach über die Rechtsprechung eingeführt werden, einfach weil sie richtiger oder der abstrakten Interessenlage adäquater erscheinen (KELLER, Grundrechtskonformität und Tauglichkeit des Verwaltungsstrafrechts als Prozessgesetz, in: Eicker [Hrsg.], Aktuelle Herausforderungen für die Praxis im Verwaltungsstrafverfahren, 2013, S. 165 ff., 168; im Ergebnis auch der Beschluss des Bundesstrafgerichts BV.2012.1 vom 15. März 2012 E. 5.3.3 betreffend die Erweiterung von Beschlagnahmemöglichkeiten auf Verfahrenskosten entsprechend der StPO; zum Ganzen TPF 2016 55 E. 2.3).

1.3 Davon ist die Gesetzesanwendung und -auslegung zu unterscheiden, die auch dazu dient zu ermitteln, ob eine zu füllende Lücke vorliegt (BGE 143 IV 49 E. 1.4.2 S. 55; 141 IV 298 E. 1.3.2 S. 299 m.w.H.). Das Gesetz ist nach ständiger Rechtsprechung in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, das heisst, nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen

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Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (BGE 143 IV 49 E. 1.4.1; 142 IV 1 E. 2.4.1 S. 3 m.w.H., 142 IV 401 E. 3.3 S. 404 m.w.H.; 141 IV 298 E. 1.3.2 m.w.H.).

Nachdem sich die Rechtspraxis im Interesse eines fairen Verfahrens zweifellos notwendig allgemein in Richtung einer stärkeren Beachtung und Einhaltung prozessualer Regeln entwickelt hatte, wollte man diese Grundrechtskonformität mit der Gesetzgebung zur neuen StPO besser gewährleisten (Botschaft, a.a.O., S. 1101; KELLER, a.a.O., S. 166). Als relativ neues Prozessgesetz bildet die StPO mithin Regeln eines nach aktuellem Verständnis fairen Strafverfahrens ab (vgl. KELLER, a.a.O., S. 170; vgl. auch im Zusammenhang mit Lückenfüllung EICKER/ACHERMANN/LEHNER, Zur Zulässigkeit eines Rückgriffs auf Bestimmungen der StPO im Verwaltungsstrafverfahren, AJP 2013, S. 1450 ff., 1454), so dass es sich anbietet, zur Auslegung des VStrR gegebenenfalls auch die StPO beizuziehen.

4.2 Während einer laufenden verwaltungsstrafrechtlichen Untersuchung richtet sich die Akteneinsicht gemäss Art. 36 VStrR nach den Art. 2628 VwVG. Das Recht auf Akteneinsicht ist Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör, welcher aus den Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) abgeleitet wird (vgl. TPF 2013 159 E. 2.2 m.w.H.).

Mit Art. 2628 VwVG erhält das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren eine Regelung sowohl in persönlicher als auch in sachlicher Hinsicht (vgl. EICKER/FRANK/ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungsstrafverfahrensrecht, 2012, S. 233 ff.): Gemäss Art. 26 Abs. 1 VwVG hat die Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden (lit. a), alle als Beweismittel dienende Aktenstücke (lit. b) und Niederschriften eröffneter Verfügungen (lit. c) am Sitz der verfügenden Behörde oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen. Art. 27 VwVG regelt die Ausnahmen. Gemäss Art. 27 Abs. 1 VwVG darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn wesentliche öffentliche Interessen des Bundes

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oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern (lit. a), wesentliche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern (lit. b) oder das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert (lit. c). Die Verweigerung der Einsichtnahme darf sich nur auf die Aktenstücke erstrecken, für die Geheimhaltungsgründe bestehen (Art. 27 Abs. 2 VwVG). Die Einsichtnahme in eigene Eingaben der Partei, ihre als Beweismittel eingereichten Urkunden und ihr eröffnete Verfügungen darf nicht, die Einsichtnahme in Protokolle über eigene Aussagen der Partei nur bis zum Abschluss der Untersuchung verweigert werden (Art. 27 Abs. 3 VwVG). Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG).

Weniger klar ist, ob das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren auch in zeitlicher Hinsicht geregelt ist. Im VStrR selbst findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der Eröffnung des Schlussprotokolls die Gelegenheit zur Akteneinsicht und Anträgen auf Untersuchungsergänzung gegeben wird (vgl. KELLER, a.a.O., S. 177). Indes besteht der Anspruch auf Akteneinsicht nach VwVG in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich ab der Eröffnung bis zur rechtskräftigen Erledigung eines Verwaltungsverfahrens (BRUNNER, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 26 VwVG N. 16; WALDMANN/OESCHGER, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 26 VwVG N. 49; je m.w.H.). Entsprechend wird der Aufschub der Akteneinsicht bis zur Schlussphase des Verfahrens nach dem VwVG als Einschränkung des Akteneinsichtsrechts betrachtet (BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 45), welche nur aufgrund einer Interessenabwägung nach Art. 27 VwVG möglich ist (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 VwVG N. 89 m.w.H., Art. 27 VwVG N. 8, 39). Mit der Verweisung auf das VwVG erfährt das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren somit auch in zeitlicher Hinsicht eine Regelung, womit sich eine Übernahme der Regelung der StPO verbietet (vgl. vorn E. 1.2; so im Ergebnis auch KELLER, a.a.O., S. 177; a.M. EICKER/FRANK/ACHERMANN, a.a.O., S. 235).
4.3 Nach dem Gesagten ist Akteneinsicht grundsätzlich zu gewähren und nur ausnahmsweise zu verweigern (vgl. die Randtitel der Art. 26 f . VwVG). Verweigern darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten u.a., wenn das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert (Art. 27 Abs. 1 lit. c VwVG), somit immer dann, wenn die

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Akteneinsicht die Ermittlung des Sachverhalts erheblich behindern bzw. den Zweck eines Verfahrens vereiteln könnte. Die Verweigerung der Akteneinsicht ist allerdings immer nur vorläufiger Natur; sie darf nur solange aufrecht erhalten bleiben, wie für die laufende Untersuchung eine tatsächliche Gefährdung besteht (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 21). Die Gefährdung hat sehr wahrscheinlich zu sein. In der Regel sind klare Hinweise zu verlangen (Beschluss des Bundesstrafgerichts BV.2013.31 vom 27. Juni 2014 E. 5.3 m.H. auf BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 38 ff.), wobei sich die Hinweise nicht nur aufgrund der Sachlage im konkreten Fall, sondern auch aufgrund der allgemeinen Erfahrung in bestimmten Sachbereichen ergeben können (BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 40). Beispiele für die Verletzung eines solchen Interesses, die sich durch die Gewährung von Akteneinsicht ergeben könnten, sind etwa die Anpassung eigener Aussagen einer Partei an bestehende Beweismittel oder die Beeinflussung von möglichen Auskunftspersonen oder Zeugen (BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 39; vgl. zum Ganzen den Entscheid des Bundesstrafgerichts BV.2010.47 vom 17. September 2010 E. 3.1 m.w.H.).

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SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 26 - 1 Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen:
¹	Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen:
^a	Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden;
^b	alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke;
^c	Niederschriften eröffneter Verfügungen.
^1bis	Die Behörde kann die Aktenstücke auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zustellen, wenn die Partei oder ihr Vertreter damit einverstanden ist.66
²	Die verfügende Behörde kann eine Gebühr für die Einsichtnahme in die Akten einer erledigten Sache beziehen; der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühr.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 27 - 1 Die Behörde darf die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn:
¹	Die Behörde darf die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn:
^a	wesentliche öffentliche Interessen des Bundes oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern;
^b	wesentliche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern;
^c	das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert.
²	Die Verweigerung der Einsichtnahme darf sich nur auf die Aktenstücke erstrecken, für die Geheimhaltungsgründe bestehen.
³	Die Einsichtnahme in eigene Eingaben der Partei, ihre als Beweismittel eingereichten Urkunden und ihr eröffnete Verfügungen darf nicht, die Einsichtnahme in Protokolle über eigene Aussagen der Partei nur bis zum Abschluss der Untersuchung verweigert werden.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

IR 0.101 Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) EMRK Art. 6 Recht auf ein faires Verfahren - (1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
^a	innerhalb möglichst kurzer Frist in einer ihr verständlichen Sprache in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigung unterrichtet zu werden;
^b	ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung ihrer Verteidigung zu haben;
^c	sich selbst zu verteidigen, sich durch einen Verteidiger ihrer Wahl verteidigen zu lassen oder, falls ihr die Mittel zur Bezahlung fehlen, unentgeltlich den Beistand eines Verteidigers zu erhalten, wenn dies im Interesse der Rechtspflege erforderlich ist;
^d	Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder stellen zu lassen und die Ladung und Vernehmung von Entlastungszeugen unter denselben Bedingungen zu erwirken, wie sie für Belastungszeugen gelten;
^e	unentgeltliche Unterstützung durch einen Dolmetscher zu erhalten, wenn sie die Verhandlungssprache des Gerichts nicht versteht oder spricht.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 26 - 1 Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen:
¹	Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen:
^a	Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden;
^b	alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke;
^c	Niederschriften eröffneter Verfügungen.
^1bis	Die Behörde kann die Aktenstücke auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zustellen, wenn die Partei oder ihr Vertreter damit einverstanden ist.66
²	Die verfügende Behörde kann eine Gebühr für die Einsichtnahme in die Akten einer erledigten Sache beziehen; der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühr.