TPF 2017 107 - 2017-09-06 - Art. 36 DPA, art. 26 e segg., 27 cpv. 1 lett. c PA Anche dopo l'entrata in vigore del CPP e della LOAP il 1° gennaio 2011,... - Diritto penale amministrativo; campo d'applicazione; esame degli atti

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20. Auszug aus dem Beschluss der Beschwerdekammer in Sachen A. AG gegen Eidgenössische Zollverwaltung vom 6. September 2017 (BV.2017.26)

Verwaltungsstrafrecht; Geltungsbereich; Akteneinsicht
Art. 36 VStrR, Art. 26 ff ., 27 Abs. 1 lit. c VwVG
Auch nach Inkrafttreten der StPO und des StBOG am 1. Januar 2011 bleibt das VStrR auf Fälle der Bundesgerichtsbarkeit in Verwaltungsstrafsachen anwendbar. Soweit das VStrR einzelne Fragen nicht abschliessend regelt, sind die Bestimmungen der StPO grundsätzlich analog anwendbar (E. 1.2). Die StPO kann zur Auslegung des VStrR beigezogen werden (E. 1.3).
Mit der Verweisung auf das VwVG erfährt das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren nicht nur in persönlicher und sachlicher, sondern auch in zeitlicher Hinsicht eine Regelung, weshalb sich diesbezüglich eine Übernahme der Regelung der StPO verbietet (E. 4.2). Die Verweigerung der Akteneinsicht, weil das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert, darf nur solange aufrechterhalten bleiben, wie für die laufende Untersuchung eine tatsächliche Gefährdung besteht (E. 4.3).

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Droit pénal administratif; champ d'application; accès au dossier
Art. 36 DPA, art. 26 ss., 27 al. 1 let. c PA

Le DPA reste applicable, même après l'entrée en vigueur du CPP et de la LOAP le 1er janvier 2011, aux cas relevant de la juridiction fédérale en matière de droit pénal administratif. Dans la mesure où certaines questions ne sont pas réglées de manière exhaustive par le DPA, les dispositions du CPP sont en principe applicables par analogie (consid. 1.2). Le CPP peut être utilisé pour interpréter le DPA (consid. 1.3).

Le droit d'accès au dossier dans la procédure de droit pénal administratif est réglé, par renvoi à la PA, quant à ses champs d'application personnel, matériel et temporel; une reprise des règles posées par le CPP n'est donc pas permise à cet égard (consid. 4.2). Le refus d'octroyer l'accès au dossier motivé par l'existence d'une enquête en cours ne peut être maintenu que tant que l'exercice de ce droit est effectivement propre à compromettre ladite enquête (consid. 4.3).

Diritto penale amministrativo; campo d'applicazione; esame degli atti
Art. 36 DPA, art. 26 e segg., 27 cpv. 1 lett. c PA
Anche dopo l'entrata in vigore del CPP e della LOAP il 1° gennaio 2011, la DPA rimane applicabile ai casi della giurisdizione federale nelle cause di diritto penale amministrativo. Nella misura in cui la DPA non regoli in maniera completa alcune questioni, sono di principio applicabili le disposizioni del CPP per analogia (consid. 1.2). Il CPP può essere utilizzato per interpretare le disposizioni della DPA (consid. 1.3).

Tramite il rinvio alla PA, l'esame degli atti nella procedura penale amministrativa soggiace ad una regolamentazione non solo sotto il profilo personale e materiale, ma anche temporale. A questo proposito, una ripresa delle regole del CPP è dunque esclusa (consid. 4.2). Il rifiuto di concedere l'esame degli atti, nell'interesse di un'indagine ufficiale non ancora conclusa, può essere mantenuto solamente fino a quando sussiste un'effettiva messa in pericolo degli interessi investigativi (consid. 4.3).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Die A. AG ersuchte in einer gegen sie eröffneten Zollstrafuntersuchung bei der verfahrensführenden Zollkreisdirektion um Akteneinsicht. Die Einsichtnahme in die Akten wurde nur partiell gewährt. Die von der A. AG dagegen erhobene Beschwerde wies die Oberzolldirektion ab. Dagegen gelangte die A. AG an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts. Sie beantragte, es seien die Verfügungen der Oberzolldirektion sowie der

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Zollkreisdirektion aufzuheben und die Oberzolldirektion sowie die Zollkreisdirektion zu verpflichten, der A. AG unverzüglich vollumfängliche Akteneinsicht zu gewähren.

Die Beschwerdekammer wies die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten wurde.

Aus den Erwägungen:

1.2 Auch nach dem Inkrafttreten der StPO und des Bundesgesetzes vom 19. März 2010 über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG; SR 173.71) am 1. Januar 2011 bleibt das VStrR auf Fälle der Bundesgerichtsbarkeit in Verwaltungsstrafsachen weiterhin anwendbar. Gemäss Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (nachfolgend «Botschaft»; BBl 2006 S. 1085 ff.) hat der Gesetzgeber das Verwaltungsstrafverfahren bewusst von der Vereinheitlichung ausgenommen (a.a.O., S. 1095 f.). Er hat das VStrR zwar in Hinblick auf die neue StPO angepasst, allerdings eben nur partiell. Die Bestimmungen der StPO sind grundsätzlich nur analog anwendbar, soweit das VStrR einzelne Fragen nicht abschliessend regelt (BGE 139 IV 246 E. 1.2; Urteil des Bundesgerichts 1B_672/2012 vom 8. Mai 2013 E. 1.2; auch GFELLER, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2014, Vor Art. 241254 StPO N. 67). Bei Vorliegen einer Regelung im VStrR können deshalb nicht explizit übernommene Regelungen der StPO nicht einfach über die Rechtsprechung eingeführt werden, einfach weil sie richtiger oder der abstrakten Interessenlage adäquater erscheinen (KELLER, Grundrechtskonformität und Tauglichkeit des Verwaltungsstrafrechts als Prozessgesetz, in: Eicker [Hrsg.], Aktuelle Herausforderungen für die Praxis im Verwaltungsstrafverfahren, 2013, S. 165 ff., 168; im Ergebnis auch der Beschluss des Bundesstrafgerichts BV.2012.1 vom 15. März 2012 E. 5.3.3 betreffend die Erweiterung von Beschlagnahmemöglichkeiten auf Verfahrenskosten entsprechend der StPO; zum Ganzen TPF 2016 55 E. 2.3).

1.3 Davon ist die Gesetzesanwendung und -auslegung zu unterscheiden, die auch dazu dient zu ermitteln, ob eine zu füllende Lücke vorliegt (BGE 143 IV 49 E. 1.4.2 S. 55; 141 IV 298 E. 1.3.2 S. 299 m.w.H.). Das Gesetz ist nach ständiger Rechtsprechung in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, das heisst, nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen

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Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (BGE 143 IV 49 E. 1.4.1; 142 IV 1 E. 2.4.1 S. 3 m.w.H., 142 IV 401 E. 3.3 S. 404 m.w.H.; 141 IV 298 E. 1.3.2 m.w.H.).

Nachdem sich die Rechtspraxis im Interesse eines fairen Verfahrens zweifellos notwendig allgemein in Richtung einer stärkeren Beachtung und Einhaltung prozessualer Regeln entwickelt hatte, wollte man diese Grundrechtskonformität mit der Gesetzgebung zur neuen StPO besser gewährleisten (Botschaft, a.a.O., S. 1101; KELLER, a.a.O., S. 166). Als relativ neues Prozessgesetz bildet die StPO mithin Regeln eines nach aktuellem Verständnis fairen Strafverfahrens ab (vgl. KELLER, a.a.O., S. 170; vgl. auch im Zusammenhang mit Lückenfüllung EICKER/ACHERMANN/LEHNER, Zur Zulässigkeit eines Rückgriffs auf Bestimmungen der StPO im Verwaltungsstrafverfahren, AJP 2013, S. 1450 ff., 1454), so dass es sich anbietet, zur Auslegung des VStrR gegebenenfalls auch die StPO beizuziehen.

4.2 Während einer laufenden verwaltungsstrafrechtlichen Untersuchung richtet sich die Akteneinsicht gemäss Art. 36 VStrR nach den Art. 2628 VwVG. Das Recht auf Akteneinsicht ist Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör, welcher aus den Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) abgeleitet wird (vgl. TPF 2013 159 E. 2.2 m.w.H.).

Mit Art. 2628 VwVG erhält das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren eine Regelung sowohl in persönlicher als auch in sachlicher Hinsicht (vgl. EICKER/FRANK/ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungsstrafverfahrensrecht, 2012, S. 233 ff.): Gemäss Art. 26 Abs. 1 VwVG hat die Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden (lit. a), alle als Beweismittel dienende Aktenstücke (lit. b) und Niederschriften eröffneter Verfügungen (lit. c) am Sitz der verfügenden Behörde oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen. Art. 27 VwVG regelt die Ausnahmen. Gemäss Art. 27 Abs. 1 VwVG darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn wesentliche öffentliche Interessen des Bundes

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oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern (lit. a), wesentliche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern (lit. b) oder das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert (lit. c). Die Verweigerung der Einsichtnahme darf sich nur auf die Aktenstücke erstrecken, für die Geheimhaltungsgründe bestehen (Art. 27 Abs. 2 VwVG). Die Einsichtnahme in eigene Eingaben der Partei, ihre als Beweismittel eingereichten Urkunden und ihr eröffnete Verfügungen darf nicht, die Einsichtnahme in Protokolle über eigene Aussagen der Partei nur bis zum Abschluss der Untersuchung verweigert werden (Art. 27 Abs. 3 VwVG). Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG).

Weniger klar ist, ob das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren auch in zeitlicher Hinsicht geregelt ist. Im VStrR selbst findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der Eröffnung des Schlussprotokolls die Gelegenheit zur Akteneinsicht und Anträgen auf Untersuchungsergänzung gegeben wird (vgl. KELLER, a.a.O., S. 177). Indes besteht der Anspruch auf Akteneinsicht nach VwVG in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich ab der Eröffnung bis zur rechtskräftigen Erledigung eines Verwaltungsverfahrens (BRUNNER, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, Art. 26 VwVG N. 16; WALDMANN/OESCHGER, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016, Art. 26 VwVG N. 49; je m.w.H.). Entsprechend wird der Aufschub der Akteneinsicht bis zur Schlussphase des Verfahrens nach dem VwVG als Einschränkung des Akteneinsichtsrechts betrachtet (BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 45), welche nur aufgrund einer Interessenabwägung nach Art. 27 VwVG möglich ist (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 26 VwVG N. 89 m.w.H., Art. 27 VwVG N. 8, 39). Mit der Verweisung auf das VwVG erfährt das Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsstrafverfahren somit auch in zeitlicher Hinsicht eine Regelung, womit sich eine Übernahme der Regelung der StPO verbietet (vgl. vorn E. 1.2; so im Ergebnis auch KELLER, a.a.O., S. 177; a.M. EICKER/FRANK/ACHERMANN, a.a.O., S. 235).
4.3 Nach dem Gesagten ist Akteneinsicht grundsätzlich zu gewähren und nur ausnahmsweise zu verweigern (vgl. die Randtitel der Art. 26 f . VwVG). Verweigern darf die Behörde die Einsichtnahme in die Akten u.a., wenn das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert (Art. 27 Abs. 1 lit. c VwVG), somit immer dann, wenn die

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Akteneinsicht die Ermittlung des Sachverhalts erheblich behindern bzw. den Zweck eines Verfahrens vereiteln könnte. Die Verweigerung der Akteneinsicht ist allerdings immer nur vorläufiger Natur; sie darf nur solange aufrecht erhalten bleiben, wie für die laufende Untersuchung eine tatsächliche Gefährdung besteht (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 21). Die Gefährdung hat sehr wahrscheinlich zu sein. In der Regel sind klare Hinweise zu verlangen (Beschluss des Bundesstrafgerichts BV.2013.31 vom 27. Juni 2014 E. 5.3 m.H. auf BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 38 ff.), wobei sich die Hinweise nicht nur aufgrund der Sachlage im konkreten Fall, sondern auch aufgrund der allgemeinen Erfahrung in bestimmten Sachbereichen ergeben können (BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 40). Beispiele für die Verletzung eines solchen Interesses, die sich durch die Gewährung von Akteneinsicht ergeben könnten, sind etwa die Anpassung eigener Aussagen einer Partei an bestehende Beweismittel oder die Beeinflussung von möglichen Auskunftspersonen oder Zeugen (BRUNNER, a.a.O., Art. 27 VwVG N. 39; vgl. zum Ganzen den Entscheid des Bundesstrafgerichts BV.2010.47 vom 17. September 2010 E. 3.1 m.w.H.).

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SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26
¹	Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti:
^a	le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità;
^b	tutti gli atti adoperati come mezzi di prova;
^c	le copie delle decisioni notificate.
^1bis	Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64
²	L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27
¹	L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se:
^a	un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto;
^b	un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto;
^c	l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga.
²	Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto.
³	A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
¹	Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
²	Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.
³	Ogni accusato ha segnatamente diritto a:
^a	essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico;
^b	disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa;
^c	difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia;
^d	interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
^e	farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26
¹	Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti:
^a	le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità;
^b	tutti gli atti adoperati come mezzi di prova;
^c	le copie delle decisioni notificate.
^1bis	Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64
²	L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse.