2008/2

B

Verwaltungsrechtliche Praxis Pratique administrative Prassi amministrativa

B1

Sekretariat der Wettbewerbskommission Secrétariat de la Commission de la concurrence Segretaria della Commissione della concorrenza

B1

1.

Vorabklärung Enquêtes préalables Inchieste preliminari

B 1.1

1.

Terminierungsgebühren beim SMS-Versand via Large Account

Schlussbericht vom 14. Februar 2007 in Sachen Vorabklärung gemäss Art. 26

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 26 Inchiesta preliminare
1	La segreteria può effettuare inchieste preliminari d'ufficio, su richiesta degli interessati o su denuncia di terzi.
2	Essa può proporre misure per sopprimere o impedire limitazioni della concorrenza.
3	La procedura di inchiesta preliminare non dà diritto alla consultazione degli atti.

Kartellgesetz (KG) betreffend Terminierungsgebühren beim SMS-Versand via Large Account wegen allenfalls unzulässiger Verhaltensweise gemäss Art. 7

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 7
1	Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2	Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a	il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b	la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c	l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d	la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e	la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f	la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g	la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.

KG.

Abkürzungen KG

Kartellgesetz

FMG

Fernmeldegesetz

LA

Large Account

LAI

Large Account Inhaber

MFA

Mobilfunkanbieter

SMS

Short Message Services

A

SACHVERHALT

1. Das Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) hat am 3. Februar 2004 aufgrund einer Anzeige eine Vorabklärung in Sachen Terminierungsgebühren beim Versand von Short Message Services (nachfolgend: SMS) über ein sog. Large Account (nachfolgend: LA) eröffnet. Darin war zu prüfen, ob die von Swisscom Mobile AG (nachfolgend: Swisscom) und Orange Communications SA (nachfolgend: Orange) per 1. Januar 2004 eingeführten Terminierungsgebühren allenfalls einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 7

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 7
1	Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2	Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a	il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b	la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c	l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d	la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e	la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f	la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g	la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.

Kartellgesetz (KG) darstellen könnten.

2. Nach Aussagen der Mobilfunkanbieter (nachfolgend: MFA) Swisscom, Orange und Sunrise Communications AG (nachfolgend: Sunrise) existiert nur zwischen Swisscom und Orange ein Vertrag, der auch zur Anwendung kommt. Zwischen Orange und Sunrise wurde eine entsprechende Vereinbarung getroffen, die jedoch nur zur Anwendung kommt, wenn eine asymmetrische Volumenverteilung vorliegt. Die Vereinbarung zwischen Orange und Sunrise kommt gemäss den Bestimmungen der Vereinbarung nur zur Anwendung, falls die Volumendifferenz mehr als [...] ausmacht. In einem solchen Fall würde die Differenz mit [...] verrechnet. [...] Zwi-

242

schen Swisscom und Sunrise existiert kein solcher Vertrag, da sich die Parteien nicht über die Vertragsbestimmungen einigen konnten.

3. Bei der sog. Terminierung handelt es sich um die Zustellung des SMS auf das Endgerät. Die Terminierung ist sowohl bei einem Versand on-net wie auch bei einem Versand off-net Voraussetzung, damit ein SMS vom Endkunden empfangen werden kann. Ein Versand onnet bedeutet, dass der Absender und der Empfänger der SMS im selben Mobilfunknetz angemeldet sind, d.h. sie sind Kunden desselben MFA. Bei einem Versand off-net befinden sich Absender und Empfänger in verschiedenen Mobilfunknetzen. Grundsätzlich bedeutet die Terminierung die Zustellung eines SMS an das Endgerät der Zielperson. Die Terminierung erfolgt, technisch bedingt, immer durch den Betreiber des Mobilfunknetzes, bei dem das Endgerät registriert ist.

4. Die Terminierungsgebühr ist die Gebühr, die MFA für die Terminierung eines SMS auf ihrem jeweiligen Netz erheben. Bei einem off-net Versand kann für die Terminierung eine Gebühr vom Betreiber des Zielnetzes erhoben und dem Betreiber des Ursprungsnetzes in Rechnung gestellt werden. Der Betreiber des Ursprungsnetzes wiederum verrechnet diese Gebühr in der Regel seinen Endkunden weiter.

5. Gegenstand dieser Vorabklärung ist die Terminierungsgebühr, die von Swisscom und Orange per 1. Januar 2004 für den Versand von SMS via LA eingeführt wurde (vlg. unten Rz. 8). Die Terminierung bei der Sprachtelefonie oder die Terminierung beim Versand von normalen SMS, die von Endkunde zu Endkunde versendet werden, sind nicht Gegenstand dieser Vorabklärung.

6. Durch den Abschluss eines LA-Vertrages erhält der Inhaber des LA (nachfolgend LAI) Zugriff auf das SMSCenter des entsprechenden MFA. Dem Inhaber wird dadurch die Möglichkeit eingeräumt, über einen bestimmten Zeitraum Massen-SMS zu versenden. Unter Massen-SMS ist hier der Versand von SMS an eine beliebig grosse Anzahl von Endkunden zu verstehen.

2008/2

Der Inhalt eines einzelnen SMS beim Massenversand kann abhängig vom angebotenen Service für den einzelnen Empfänger individualisiert werden oder für alle Empfänger gleich sein. Für die Abfrage eines Sportresultates wird der Inhalt der zugestellten SMS für alle Empfänger gleich sein, bei der Abfrage des Kontostandes nicht. Grundsätzlich berechnet sich bei einem LA der Preis pro SMS nach der Menge der insgesamt versendeten SMS. Dabei nimmt der Preis pro SMS grundsätzlich mit zunehmender Anzahl versendeter SMS ab. Hinzu kommt oft eine einmalige Aufschaltgebühr sowie eine monatlich zu entrichtende Grundgebühr. Bei den meis-

243

ten LA-Angeboten sind in dieser Grundgebühr eine gewisse Anzahl SMS bereits enthalten.

7. In Abbildung 1 wird der Verlauf eines SMS dargestellt, das von einem LAI des MFA 1 ausgelöst wurde. Dabei wird das SMS vom MFA 1 an einen eigenen Endkunden (on-net) und das gleiche SMS ebenfalls an einen Endkunden des MFA 2 versendet (off-net). Nur beim letzteren SMS kommt es zur Zahlung einer Terminierungsgebühr, die der MFA 2 dem MFA 1 in Rechnung stellt und letzterer dann wiederum seinem LAI.

Abbildung 1: Schematische Darstellung eines on-net- und eines off-net-SMS, das von einem LAI des MFA 1 an zwei verschiedene Endkunden gesendet wird.

LAI

MFA 1

MFA 2

8. Der von Swisscom und Orange abgeschlossene Interworkingvertrag, welcher am 1. Januar 2004 in Kraft trat, sieht vor, dass pro SMS, welches off-net versendet wird, eine Terminierungsgebühr von 9 Rappen zu bezahlen ist1. Diese Terminierungsgebühr wird vom MFA des Zielnetzes dem MFA in Rechnung gestellt, über dessen SMS-Center das SMS versendet wurde.

9. Die LAI können einen Vertrag mit einem der drei schweizerischen MFA, also Swisscom, Orange und Sunrise, abschliessen. Alle Endkunden der LAI sind auch gleichzeitig Endkunden eines MFA. Wenn der Endkunde eines LAI nicht beim selben MFA ist wie der LAI, so kommt es zu einem off-net-SMS: Der LAI sendet sein SMS via seinen MFA zum Endkunden des anderen MFA. Bei Swisscom und Orange wird für solche SMS jeweils eine Terminierungsgebühr verlangt, die dann wiederum dem LAI in Rechnung gestellt wird.

10. Die Einführung dieser Terminierungsgebühr bedeutete für die LAI eine erhebliche Preissteigerung, jedenfalls für die sog. off-net-SMS. Je nach Volumen der versendeten SMS bezahlte ein LAI bisher zwischen 4 und 15 Rappen pro SMS. Bei einem off-net-SMS stieg der Preis somit pro SMS auf 13 bis 24 Rappen.

11. Das Sekretariat hat im Februar 2004 Fragebogen an die drei MFA in der Schweiz versendet. Es ging darum abzuklären, warum die Terminierungsgebühr eingeführt wurde und welche Auswirkungen die Einführung hatte.

Im Anschluss daran wurden Fragebogen an rund 10 zufällig ausgewählte LAI versendet. Mit diesen Fragebogen sollte abgeklärt werden, wie die Einführung der Terminierungsgebühr von der Marktgegenseite aufgenommen wurde und welche Einflüsse auf deren Ge-

schäftstätigkeiten zu erwarten sind. Die Vorabklärung wurde in der Folge aufgrund der höheren volkswirtschaftlichen Bedeutung der Untersuchung Terminierung Mobilfunk2 zurückgestellt.

12. Im Dezember 2006 wurde ein zweiter Fragebogen an Swisscom, Orange und Sunrise versandt. Darin wurden die MFA insbesondere über Auswirkungen der Einführung der Terminierungsgebühr und die Effektivität als Massnahme gegen Spam befragt, sowie mögliche Alternativen diesbezüglich. Die MFA gaben in den Antworten zum ersten Fragebogen (Februar 2004) die Bekämpfung von Spam-SMS als Begründung für die Einführung der Terminierungsgebühr an.

B

ERWÄGUNGEN

B.1

Geltungsbereich

13. Das Kartellgesetz (KG) gilt für Unternehmen des privaten und öffentlichen Rechts, die Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammenschlüssen beteiligen (Art. 2

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 2 Campo d'applicazione
1	La presente legge si applica alle imprese di diritto privato e di diritto pubblico che fanno parte di un cartello o di altri accordi in materia di concorrenza, dominano il mercato o partecipano a concentrazioni di imprese.
1bis	Sono considerati imprese i richiedenti o offerenti di beni e servizi nel processo economico, indipendentemente dal loro statuto giuridico o dalla loro forma organizzativa.6
2	Essa è applicabile a fattispecie che esplicano i loro effetti in Svizzera, anche se si sono verificate all'estero.

KG).

14. Als Unternehmen gelten alle selbständigen Einheiten, die sich als Produzenten von Gütern und Dienstleistungen am Wirtschaftsprozess beteiligen und im konkreten Fall als Anbieter oder Nachfrager auftreten3. Swisscom und Orange sind als solche Unternehmen zu qualifizieren.

1

SMS Price Manual, Version 1.0, vom 15. Dezember 2003.

Siehe RPW 2007/2 S. 241, nicht rechtskräftig.

3 Botschaft zum Kartellgesetz, Sonderdruck, S. 66.

2

2008/2

15. Die Prüfung der Marktbeherrschung erfolgt unter Art.

7

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 7
1	Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2	Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a	il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b	la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c	l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d	la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e	la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f	la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g	la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.

KG (siehe Rz. 20 unten). Die marktbeherrschende Stellung stellt eine qualifizierte Form der Ausübung von Marktmacht dar4. Wird nachstehend somit die marktbeherrschende Stellung bejaht, wird damit auch die Ausübung von Marktmacht festgestellt. Falls eine marktbeherrschende Stellung verneint werden sollte, ist die Prüfung der Marktmacht obsolet, da in diesem Fall kein kartellrechtsrelevantes Verhalten im Sinne von Art. 7

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 7
1	Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2	Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a	il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b	la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c	l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d	la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e	la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f	la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g	la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.

KG vorliegt.

B.2

Vorbehaltene Vorschriften

16. Dem Kartgellgesetz sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali
1	Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a	quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b	quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2	La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3	Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.

KG). Ebenfalls nicht unter das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzgebung über das geistige Eigentum ergeben (Art. 3 Abs. 2

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali
1	Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a	quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b	quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2	La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3	Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.

KG).

17. Vorliegend kann geprüft werden, inwiefern fernmelderechtliche Vorschriften bestehen, welche eine staatliche Markt- oder Preisordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 1

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali
1	Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a	quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b	quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2	La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3	Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.

KG begründen könnten. Nach der Rechtsprechung kommen Fernmelderecht und Wettbewerbsrecht parallel zur Anwendung, wobei insbesondere die fernmelderechtliche Interkonnektionsregulierung nach Art. 11

SR 784.10 Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC) LTC Art. 11 Concessione dell'accesso da parte dei fornitori che detengono una posizione dominante sul mercato - 1 I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27
1	I fornitori di servizi di telecomunicazione che detengono una posizione dominante sul mercato devono concedere agli altri fornitori, in modo trasparente e non discriminatorio e a prezzi orientati ai costi, le seguenti prestazioni d'accesso ai loro dispositivi e servizi:27
a	accesso completamente disaggregato al collegamento d'utente per utilizzare tutto lo spettro di frequenze disponibile sulla coppia elicoidale metallica;
d	interconnessione;
e	linee affittate;
f	accesso alle canalizzazioni di cavi, se queste dispongono di capacità sufficienti.
2	Essi sono tenuti a presentare separatamente le condizioni e i prezzi delle singole prestazioni.
3	Il Consiglio federale disciplina i dettagli.
4	I fornitori di servizi di telecomunicazione consegnano all'UFCOM30 una copia dei loro accordi relativi all'accesso. Per quanto non vi si oppongano interessi preponderanti pubblici o privati, l'UFCOM consente la consultazione di questi accordi.
5	Per la diffusione di programmi radiotelevisivi non sussiste alcun obbligo d'accesso.

FMG nicht als vorbehaltene Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali
1	Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a	quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b	quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2	La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3	Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.

KG zu qualifizieren ist5.

18. Vorbehaltene Vorschriften gemäss Art. 3 Abs. 1

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 3 Relazioni con altre prescrizioni legali
1	Sono fatte salve le prescrizioni che vietano la concorrenza per determinati beni o servizi su un mercato, in particolare:
a	quelle che fondano un regime statale di mercato o dei prezzi;
b	quelle che incaricano singole imprese dell'esecuzione di compiti pubblici e accordano loro speciali diritti.
2	La presente legge non si applica agli effetti della concorrenza dovuti esclusivamente alla legislazione sulla proprietà intellettuale. Per contro, le limitazioni all'importazione fondate sui diritti di proprietà intellettuale sono valutate secondo le disposizioni della presente legge.7
3	Le procedure previste dalla presente legge in vista della valutazione delle limitazioni della concorrenza hanno il primato su quelle previste dalla legge federale del 20 dicembre 19858 sulla sorveglianza dei prezzi, salvo disposizione contraria pattuita tra la Commissione della concorrenza e il Sorvegliante dei prezzi.

KG sind betreffend diesen Sachverhalt weder dem FMG, dessen Ausführungserlassen, noch anderen Gesetzen zu entnehmen. Ein derartiger Vorbehalt wird denn auch nicht geltend gemacht.

B.3

Unzulässige Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen

19. Marktbeherrschende Unternehmen verhalten sich unzulässig, wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7 Abs. 1

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 7
1	Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2	Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a	il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b	la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c	l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d	la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e	la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f	la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g	la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.

KG).

B.3.1

Marktbeherrschende Stellung

20. Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen, die auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Marktteilnehmern (Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) in wesentlichem Umfang unabhängig zu verhalten (Art. 4 Abs. 2

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 4 Definizioni
1	Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
2	Per imprese che dominano il mercato si intendono una o più imprese che per il tramite dell'offerta o della domanda sono in grado di comportarsi in modo ampiamente indipendente sul mercato rispetto agli altri partecipanti (concorrenti, fornitori o compratori).9
2bis	Per impresa che ha una posizione dominante relativa si intende un'impresa da cui, per la domanda o l'offerta di un bene o un servizio, altre imprese dipendono a tal punto da non avere possibilità sufficienti e ragionevolmente esigibili di rivolgersi a imprese terze.10
3	Per concentrazioni di imprese si intendono:
a	la fusione di due o più imprese fino allora indipendenti le une dalle altre;
b	ogni operazione mediante la quale una o più imprese assumono, in particolare con l'acquisto di una partecipazione al capitale o con la conclusione di un contratto, il controllo diretto o indiretto di una o più imprese fino allora indipendenti o di una parte di esse.

KG).

21. Um festzustellen, ob sich die MFA tatsächlich in wesentlichem Umfang von anderen Marktteilnehmern unabhängig verhalten können, ist vorab der relevante Markt abzugrenzen.

B.3.1.1 Sachlich relevanter Markt 22. Der sachliche Markt umfasst alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Eigenschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar angesehen werden (Art. 11 Abs. 3 Bst. a der Verordnung über die Kontrolle von

244

Unternehmenszusammenschlüssen [VKU; SR 251.4], der hier analog anzuwenden ist).

23. Ausgangspunkt für die Definition und Festlegung von Märkten ist eine Beschreibung der Merkmale der Endkundenmärkte (Retail-Märkte) unter Berücksichtigung der Substitutionsmöglichkeiten auf der Angebots- und der Nachfrageseite. Damit werden, unabhängig von der Marktgegenseite der MFA, die aus Sicht der Endkunden substituierbaren Produkte bestimmt. Nach der Beschreibung und Definition der Endkundenmärkte sind unter Umständen die relevanten Grosskundenmärkte (Wholesale-Märkte) festzulegen. Es handelt sich dabei um Märkte für Vorleistungen, die Betreiber benötigen, die Endnutzern Dienste und Produkte bereitstellen6. Zwischen Retail- und Wholesale-Märkten ist grundsätzlich zu unterscheiden, wenn sich die Nachfrage bezüglich Eigenschaften und Verwendungszweck in erheblichem Ausmass unterscheidet7. Eine unter Umständen vorzunehmende Abgrenzung von Wholesale-Märkten wird somit nach der Bestimmung der Retail-Märkte vorgenommen.

B.3.1.1.1

Endkundenmärkte

24. Mit SMS werden Informationen aus verschiedensten Bereichen schnell und unabhängig vom Standort des Endkunden via Mobiltelefon nachgefragt. Per SMS können somit aktuelle Informationen kurzfristig zugestellt werden. Endkunden fragen typischerweise folgende Dienstleistungen per SMS nach: - Pull8 Services, wie z.B. Download von Klingeltönen (sog. Ringtones), Abfrage eines Fahrplanes, einmalige Abfrage eines Sportresultates - Push9 Services, wie z.B. abobasierte (Informations-) Dienste (Börsendaten, Wetterdaten, Fahrpläne, Sportresultate, etc.)

- Abstimmungen - Teilnahme an Wettbewerben - Versand von SMS über das Internet - Warnung bei Unwettern und Katastrophen 25. Weiter besteht heute eine Vielzahl anderer Anwendungsmöglichkeiten. So kann beispielsweise per SMS ein Produkt bezahlt oder eine Bestellung aufgegeben werden.

4

Vgl. RPW 2001/2, S. 268, Rz. 79; Botschaft zum Kartellgesetz, Sonderdruck, S. 80 f.; BORER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1998, Art. 2 Rz. 14.

5 Urteil BGer 2A.503/2000 vom 3. Oktober 2001, E. 6.c; Urteil BGer 2A.142/2003 vom 5. September 2003; Beschwerdeentscheid REKO/WEF vom 6. Februar 2004, RPW 2004/1, S. 205 ff.; Urteil BGer 2A.276/2006 vom 12. Juli 2006.

6 Empfehlung der Kommission der europäischen Gemeinschaften über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG, ABl. L 114 vom 8. Mai 2003, S. 45 ff.

7 Vgl. RPW 2002/1, S. 118 f.; RPW 2004/2, S. 423; RPW 2007/2, S.

241.

8 Der Empfänger ruft via SMS einmalig eine Information ab, welche ihm kostenpflichtig zugestellt wird. Die empfangene Information ist oft kostenpflichtig. Nach Erhalt der Information ist ein Abmelden beim entsprechenden Dienst nicht nötig.

9 Bei einem Push Services erhält der Empfänger mehrere kostenpflichtige SMS mit bestimmten Informationen. Der Empfänger meldet sich via SMS an und erhält die entsprechenden Informationen i.d.R. solange, bis er sich beim entsprechenden Dienst wieder abmeldet.

2008/2

26. Swisscom geht davon aus, dass es aufgrund der vielen Möglichkeiten der Verbreitung von Masseninformationen für Endkunden genügend Ausweichmöglichkeiten zu Massen-SMS gibt. Swisscom bestreitet das Vorhandensein eines Marktes für SMS via LA und auch eines Terminierungsmarktes. Als Beispiele für die Verbreitung von Masseninformationen zählt Swisscom folgende mögliche Substitute auf: Postwurfsendungen, Gratiszeitungen, Massen-E-Mails und mobile Endgeräte, mittels derer man ins Internet gelangen kann10.

27. Betreffend Postwurfsendungen und Gratiszeitungen ist davon auszugehen, dass sie kein vollwertiges Substitut für SMS darstellen11. Es fehlt diesen einerseits an Aktualität und andererseits an der Individualisierung.

28. Betreffend (Massen-) E-Mails braucht es zum Lesen der E-Mails ­ wie auch beim SMS ­ ein entsprechendes Endgerät. Es kann zum heutigen Zeitpunkt davon ausgegangen werden, dass Endkunden E-Mails im Allgemeinen an einem Computer (Desktop) lesen, welcher jedoch an einen bestimmten Standort gebunden ist.

Mobile Endgeräte12, die einen E-Mail-Verkehr unterwegs ermöglichen, dürften das Kriterium der Mobilität mehr oder weniger erfüllen. Die Verbreitung solcher Geräte ist zum heutigen Zeitpunkt jedoch gering im Vergleich mit Mobiltelefonen.

29. Es ist zu beachten, dass der SMS-Versand via LA aus Endkundensicht durch andere SMS-Dienstleistungen der MFA substituierbar ist. Zu erwähnen sind dabei namentlich die sogenannten Premium-Dienste (Download von Handylogos, Klingeltöne, SMS-Chats).

Bei den Premium-Diensten ist der Empfänger Kunde des rechnungsstellenden MFA. So ist es nicht möglich, dass diese Premium-Dienste netzübergreifend (off-net) angeboten werden. Im Unterschied zu LA entstehen bei Premium-Diensten dem Empfänger Kosten für den Empfang von Mitteilungen, die ihm via seinen MFA in Rechnung gestellt werden. Zum Beispiel beim Download eines Musiktitels als Klingelton auf das Handy (PremiumDienst) entstehen für den Inhaber des Telefons folgende Kosten: Kosten entstehen sowohl beim Versand des SMS mit der "Bestellung" für den Klingelton (dies wird im Normalfall der Preis für den Versand eines gewöhnlichen SMS sein), wie auch beim Empfang, d.h. bei der Zustellung des SMS durch den MFA mit dem Downloadlink (normalerweise ist der Empfang eines SMS auf Grund des Calling party pays
principle kostenlos). Beim Empfang des SMS wird der Preis des Klingeltons bezahlt. Die Kosten für den Empfang beinhalten dabei nicht die Kosten für den Download, d.h. dass die Kosten beispielsweise für die WAP-Verbindung (Wireless Application Protocol) zusätzlich vom MFA in Rechnung gestellt werden. Beim Versand eines SMS via LA entstehen dem Empfänger grundsätzlich keine Kosten für den Empfang. Der Empfänger einer Hochwasserwarnung via SMS bezahlt für den Empfang dieser Nachricht keine Gebühren. Premium-Dienste können grundsätzlich als Substitut für SMS via LA angesehen werden.

30. Als Endkundenmarkt (Retail-Markt) kann daher ein Markt für den Erhalt aktueller oder individueller Informationen via SMS abgegrenzt werden. Dieser Markt enthält sowohl SMS aus Premiumdiensten wie auch solche aus

245

LA-Diensten. SMS, die von Endkunde zu Endkunde versendet werden, sind darin jedoch nicht enthalten.

B.3.1.1.2

Wholesale-Märkte

31. Der relevante Markt ist grundsätzlich aus der Optik der Marktgegenseite zu beurteilen. Wie oben unter Rz.

23 erwähnt, ist - der Praxis der Wettbewerbskommission in Sachen Mobilfunkuntersuchung und ADSL13 folgend zwischen Retail- und Wholesale-Märkten zu unterscheiden, falls sich die Nachfrage bezüglich Eigenschaften und Verwendungszweck in erheblichem Ausmass unterscheidet14.

32. Der Wholesale-Markt umfasst im vorliegenden Fall die Beziehungen zwischen den MFA und LAI. Die LAI schliessen mit einem oder mehreren MFA einen entsprechenden Vertrag ab. Dieser regelt die Benutzung des SMS-Center und die Kosten pro SMS. Bevor aber eingehender auf die Beziehung zwischen MFA und LA Kunden eingegangen werden kann, ist abzuklären, ob auf der Wholesale-Ebene für jeden MFA ein eigener Markt betreffend die Terminierung von SMS abzugrenzen ist.

33. Die Wettbewerbskommission (nachfolgend: Weko) hat im Gutachten vom 20. November 200615 festgestellt, dass für jeden MFA jeweils ein eigener relevanter Markt für die Terminierung von Fernmeldedienstleistungen im Bereich Sprache abzugrenzen ist. Die Terminierung ist eine Dienstleistung, die nur vom jeweiligen MFA, der das Netz betreibt, vorgenommen werden kann, da nur dieser über die auf der SIM-Karte gespeicherten Informationen verfügt. Daher bestehen schon nur aus rein technischen Gründen diesbezüglich keine Ausweichmöglichkeiten; die Terminierung kann daher durch keine andere Dienstleistung substituiert werden. Dies wurde von den MFA auch nicht bestritten.

34. Für die Terminierung von SMS kommt man zum gleichen Schluss. Die Zustellung eines SMS muss der jeweilige MFA vornehmen, der das Zielnetz betreibt. Es werden auch hier die Informationen auf der SIM-Karte benötigt, über die nur der Betreiber des Netzes verfügt.

Diesbezüglich unterscheiden sich die Terminierung eines SMS von der Terminierung eines Anrufes nicht voneinander.

35. Als Wholesale-Markt kann daher ein Markt für jeden MFA für die Terminierung von SMS abgegrenzt werden.

Dieser Markt enthält sämtliche SMS, die auf den schweizerischen Mobilfunknetzen terminiert werden, also sowohl SMS aus LA-Diensten wie auch solche SMS, die von Endkunde zu Endkunde versendet werden.

10

Eingabe von Swisscom vom 21. Mai 2004, Beilage 3, S. 13.

Dies entspricht der Praxis der Wettbewerbsbehörden, vgl. Vertrieb von Werbematerialien, RPW 2001/2, S. 239 ff.

12 Internettaugliche Mobiltelefone, Personal Digital Assistants (PDA), Laptops, Empfangsgeräte für das mobile Instant Messaging (z.B. der Ogo von Swisscom).

13 RPW 2004/2, S. 407 (siehe auch RPW 2005/3, S. 505).

14 RPW 2002/1, S. 118.

15 Gutachten der Wettbewerbskommission vom 20. November 2006 für das Bundesamt für Kommunikation im Rahmen mehrerer Interkonnektionsverfahren betreffend die Mobilfunkterminierung.

11

2008/2

B.3.1.2 Räumlich relevanter Markt 36. Der räumliche Markt umfasst das Gebiet, in welchem die Marktgegenseite die den sachlichen Markt umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 Abs. 3 Bst. b VKU).

37. Sowohl die Dienste im Retail- wie auch im Wholesale-Markt werden von der Marktgegenseite bei MFA in der Schweiz für Endkunden in der Schweiz nachgefragt.

Diese Nachfragestruktur ergibt sich unter anderem auch durch die jeweils national vergebenen und im Gebiet des jeweiligen Landes geltenden Mobilfunkkonzessionen für die MFA. Der räumlich relevante Markt umfasst deshalb die Schweiz.

B.3.2

Marktstellung

38. Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen, die auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Marktteilnehmern in wesentlichem Umfang unabhängig zu verhalten (Art. 4 Abs. 2

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 4 Definizioni
1	Per accordi in materia di concorrenza si intendono le convenzioni con o senza forza obbligatoria, nonché le pratiche concordate da imprese di livello economico identico o diverso, nella misura in cui si prefiggono o provocano una limitazione della concorrenza.
2	Per imprese che dominano il mercato si intendono una o più imprese che per il tramite dell'offerta o della domanda sono in grado di comportarsi in modo ampiamente indipendente sul mercato rispetto agli altri partecipanti (concorrenti, fornitori o compratori).9
2bis	Per impresa che ha una posizione dominante relativa si intende un'impresa da cui, per la domanda o l'offerta di un bene o un servizio, altre imprese dipendono a tal punto da non avere possibilità sufficienti e ragionevolmente esigibili di rivolgersi a imprese terze.10
3	Per concentrazioni di imprese si intendono:
a	la fusione di due o più imprese fino allora indipendenti le une dalle altre;
b	ogni operazione mediante la quale una o più imprese assumono, in particolare con l'acquisto di una partecipazione al capitale o con la conclusione di un contratto, il controllo diretto o indiretto di una o più imprese fino allora indipendenti o di una parte di esse.

KG).

39. Die Weko stellte in ihrem Gutachten vom 20.11.2006 fest, dass jeder MFA auf dem jeweiligen Markt für die Terminierung in sein MF-Netz der einzige Anbieter ist.

Betreffend der Terminierung von SMS kommt man zum gleichen Schluss. Der einzelne MFA hat somit auf dem relevanten Markt einen Marktanteil von 100%. Aktueller Wettbewerb durch andere Anbieter ist damit von vornherein ausgeschlossen. Ein grosser Marktanteil ist jedoch nicht zwangsläufig mit Marktbeherrschung gleichzusetzen. Ein hoher Marktanteil bedeutet lediglich, dass der betreffende Anbieter eine marktbeherrschende Stellung einnehmen könnte. Die wirtschaftlichen Merkmale des betreffenden Marktes sind deshalb eingehend zu prüfen16.

40. Die Frage der Marktbeherrschung kann hier jedoch offen bleiben, da keine genügenden Anhaltspunkte für das Vorhandensein eines Missbrauchs vorliegen.

B.3.3

Keine unzulässigen Verhaltensweisen

41. Marktbeherrschende Unternehmen verhalten sich unzulässig, wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7 Abs. 1

SR 251 Legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (Legge sui cartelli, LCart) - Legge sui cartelli LCart Art. 7
1	Le pratiche di imprese che dominano il mercato o che hanno una posizione dominante relativa sono considerate illecite se, abusando della loro posizione sul mercato, tali imprese ostacolano l'accesso o l'esercizio della concorrenza delle altre imprese o svantaggiano i partner commerciali.14
2	Costituiscono in particolare pratiche del genere:
a	il rifiuto di relazioni commerciali (p. es. il blocco della consegna o dell'acquisto);
b	la discriminazione di partner commerciali in materia di prezzi o di altre condizioni commerciali;
c	l'imposizione di prezzi inadeguati o di altre condizioni commerciali inadeguate;
d	la vendita sotto prezzo o ad altre condizioni commerciali diretta contro determinati concorrenti;
e	la limitazione della produzione, dello smercio o dello sviluppo tecnico;
f	la subordinazione della conclusione di contratti all'assunzione o alla fornitura di ulteriori prestazioni da parte del partner;
g	la limitazione della possibilità per i richiedenti di approvvigionarsi all'estero, ai prezzi e alle condizioni usuali del settore economico ivi praticati, di beni e servizi offerti in Svizzera e all'estero.

KG).

Diese Kriterien in der Generalklausel müssen in jedem Fall erfüllt sein, damit ein Missbrauch vorliegt17.

42. Im Besonderen interessiert hier, warum die Terminierungsgebühr eingeführt wurde und wie deren Höhe festgelegt wird. Eine genaue Begründung oder eine Berechnung für die Höhe fehlt jedoch. Die Einführung selber wird mit dem Kampf gegen SMS-Spam begründet.

43. Als Antwort auf die Frage nach den Auswirkungen der Einführung der Terminierungsgebühren gaben die Content Provider bzw. die LA-Kunden verschiedene Möglichkeiten an. Einige gaben an, dass sie gezwungen wären, mit allen drei MFA zusammenzuarbeiten. Verschiedene kündigten die Einstellung oder Reduktion von Gratisangeboten sowie die Verteuerung diverser Dienstleistungen an. Dies würde den Umsatz reduzieren, was die Non-Premium-Dienstleistungen an sich in Frage stellen könnte.

246

44. Der Vertrag zwischen Swisscom und Orange, der die Einführung einer Terminierungsgebühr für SMS zwischen den beiden Netzen beinhaltet, ist auf den 1. Januar 2004 in Kraft getreten18. Gemäss diesem Vertrag beträgt die Gebühr für die Terminierung 9 Rappen pro SMS. Gemäss Aussage von Swisscom verrechnet diese die Terminierungsgebühren von andern Anbietern, in dem Falle Orange, ihren LA-Kunden. Orange ihrerseits verrechnet von ihren LA-Kunden pro SMS 10 Rappen (inkl. MwST).

45. Bisher kam es betreffend Terminierungsgebühr nur zwischen Swisscom und Orange zu einem Vertragsabschluss, der zur Anwendung gelangte. Laut Aussagen der MFA gab es aber schon Verhandlungen sowohl von Orange wie auch Swisscom mit Sunrise, um einen entsprechenden Vertrag auszuhandeln, was jedoch mit keiner Partei zu keinem Abschluss führte.

46. Eine Vereinbarung zwischen Orange und Sunrise enthielt eine auf 3 Monate (vom 1. Januar bis 31. März 2004) begrenzte Vertragsklausel, wonach die Terminierungsgebühr pro SMS zwischen ihren beiden Netzen 8 Rappen betrug. Dieser Vertrag wurde nach Angaben von Sunrise zwar nicht erneuert, jedoch stillschweigend von April bis Juli 2004 weitergeführt. Allerdings handelte es sich dabei um eine Vereinbarung, welche nicht zur Regelung der Terminierungsgebühren eingeführt wurde.

Der Vertrag legt fest, dass diejenige Partei, welche das höhere Volumen an SMS erhalten hat, der anderen einen "Rabatt" in der Höhe der Differenz gewährt. Eine Terminierungsgebühr wird heute nach Abschluss einer Vereinbarung im Jahr 2006 nur bei einer asymmetrischen Volumenverteilung verrechnet. Die Vereinbarung sieht vor, dass bei einer Differenz von mehr als [...] diese (zu [...] pro SMS) verrechnet wird. [...] Nach Aussagen von Sunrise bestehen heute keine Bestrebungen eine Terminierungsgebühr einzuführen bzw. eine solche zu verrechnen.

47. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Dienstleistung "Terminierung" nur vom Zielnetzbetreiber vorgenommen werden kann, die Gebühr für Terminierung kann jedoch von den LAI grundsätzlich umgangen werden. Eine Terminierungsgebühr wird immer nur bei einem off-net Versand verrechnet. Schliesst ein Anbieter von SMSDiensten mit jedem MFA einzeln einen LA-Vertrag ab und sendet die SMS dann lediglich an Empfänger, die beim entsprechenden MFA registriert sind, so kommt es jeweils nur zu einem
on-net Versand. Eine Terminierungsgebühr fällt in diesem Falle nicht an, da nur ein Versand an jene Kunden stattfindet, die auch Endkunden vom netzbetreibenden MFA sind ­ sämtliche SMS werden dann "on-net" versendet. Diese Möglichkeit werde nach Aussagen der LAI denn auch regelmässig wahrgenommen.

48. Im Falle von marktbeherrschenden Unternehmen besteht die Möglichkeit, dass diese sich auf sachliche Rechtfertigungsgründe berufen oder darlegen können,

16

Vgl. RPW 2006/4, S. 744.

Vgl. z.B. RPW 2004/2, S. 368.

18 Vertrag betreffend SMS Interworking zwischen Swisscom Mobile AG und Orange Communications SA.

17

2008/2

dass die von ihnen angewendeten Geschäftsbedingungen nicht wesentlich von jenen abweichen, die sich bei wirksamem Wettbewerb mit hoher Wahrscheinlichkeit auch ergeben würden19. Als sachlicher Rechtfertigungsgrund können auch technische Gründe geltend gemacht werden20.

49. Nach Aussagen der MFA dient die Einführung der Terminierungsgebühren der Unterbindung von Spam.

Als Spam werden unerwünschte, in der Regel auf elektronischem Weg übertragene Nachrichten bezeichnet, die massenhaft versendet, dem Empfänger unverlangt zugestellt werden und werbenden Inhalt haben. Durch die Verteuerung von SMS würde eine kommerzielle Hürde geschaffen für Angebote, denen keine wirkliche Nachfrage zugrunde liege. Dadurch würde das Verhältnis zwischen dem Aufwand für Spam und dem daraus erzielbaren Nutzen unattraktiv.

50. Im Rahmen der Revision des Fernmeldegesetzes, das am 1. April 2007 in Kraft getreten ist, wurde auch die Grundlage für die Bekämpfung von Spam geschaffen.

Der im Rahmen dieser Revision neu im Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG; SR 241) eingeführte Art. 3 Bst. o

SR 241 Legge federale del 19 dicembre 1986 contro la concorrenza sleale (LCSl) LCSl Art. 3 Metodi sleali di pubblicità e di vendita e altri comportamenti illeciti
1	Agisce in modo sleale, segnatamente, chiunque:
a	denigra altri, le sue merci, le sue opere, le sue prestazioni, i suoi prezzi o le sue relazioni d'affari con affermazioni inesatte, fallaci o inutilmente lesive;
b	dà indicazioni inesatte o fallaci su se stesso, la propria ditta, la designazione della propria impresa, le proprie merci, opere, prestazioni o i loro prezzi, le proprie scorte, i propri metodi di vendita o le proprie relazioni d'affari oppure, con tali indicazioni, favorisce terzi nella concorrenza;
c	si serve di titoli o denominazioni professionali non pertinenti, atti a far credere a distinzioni o capacità speciali;
d	si avvale di misure atte a generare confusione con le merci, le opere, le prestazioni o gli affari d'altri;
e	paragona in modo inesatto, fallace, inutilmente lesivo o plagiante la propria persona, le proprie merci, opere, prestazioni o i loro prezzi con quelli d'altri, oppure, con tali paragoni, favorisce terzi nella concorrenza;
f	offre reiteratamente sottocosto una scelta di merci, di opere o di prestazioni ed evidenzia particolarmente quest'offerta nella pubblicità, ingannando così la clientela sulle proprie capacità o su quelle dei propri concorrenti; l'inganno è presunto quando il prezzo di vendita è inferiore al prezzo di costo di forniture paragonabili di merci, opere o prestazioni dello stesso genere; se il convenuto fornisce la prova del prezzo di costo effettivo, questo prezzo è determinante per il giudizio;
g	inganna, con aggiunte in regalo, la clientela sul valore effettivo dell'offerta;
h	pregiudica la libertà di decisione della clientela usando metodi di vendita particolarmente aggressivi;
i	inganna la clientela dissimulando la qualità, la quantità, le possibilità d'utilizzazione, l'utilità o la pericolosità di merci, opere o prestazioni;
k	omette, in pubblici annunci concernenti il credito al consumo, di designare inequivocabilmente la propria ditta o di indicare chiaramente l'ammontare netto del credito, il costo totale del credito e il tasso annuo effettivo;
l	omette, in pubblici annunci concernenti il credito al consumo volto a finanziare beni o servizi, di designare inequivocabilmente la propria ditta o di indicare chiaramente il prezzo in contanti, il prezzo previsto dal contratto di credito e il tasso annuo effettivo;
m	offre o conclude, nell'ambito di un'attività d'affari, un contratto di credito al consumo utilizzando moduli contrattuali che contengono indicazioni incomplete o inesatte sull'oggetto del contratto, il prezzo, le condizioni di pagamento, la durata del contratto, il diritto di revoca o di disdetta del cliente o sul diritto di costui al pagamento anticipato del debito residuo;
n	omette, in pubblici annunci concernenti un credito al consumo (lett. k) o un credito al consumo volto a finanziare beni e servizi (lett. l), di segnalare che la concessione del credito al consumo è vietata se causa un eccessivo indebitamento del consumatore;
o	trasmette o fa trasmettere mediante telecomunicazione pubblicità di massa che non ha relazione diretta con un contenuto richiesto e omette di chiedere preliminarmente il consenso dei clienti, di menzionare correttamente il mittente o di indicare la possibilità di opporvisi in modo agevole e gratuito; chi, nell'ambito della vendita di merci, opere o prestazioni, ottiene le coordinate dei propri clienti indicando loro che hanno la possibilità di opporsi all'invio di pubblicità di massa mediante telecomunicazione non agisce in modo sleale se trasmette loro, senza il loro consenso, pubblicità di massa per merci, opere e prestazioni proprie analoghe;
p	pubblicizza l'iscrizione in elenchi di qualsiasi tipo o la pubblicazione di annunci mediante moduli di offerta, proposte di correzione o simili oppure propone direttamente tali iscrizioni o pubblicazioni di annunci senza indicare in caratteri grandi, in un punto ben visibile e in un linguaggio comprensibile:
p1	il carattere oneroso e privato dell'offerta,
p2	la durata del contratto,
p3	il prezzo totale per la durata del contratto, e
p4	la diffusione geografica, la forma, la tiratura minima e l'ultimo termine di pubblicazione;
q	invia fatture per iscrizioni in elenchi di qualsiasi tipo o per pubblicazioni di annunci senza prima avere ricevuto una richiesta corrispondente;
r	subordina la consegna di merci, la distribuzione di premi o altre prestazioni a condizioni che per l'acquirente costituiscono un vantaggio principalmente se quest'ultimo recluta altre persone, e non tanto se vende o utilizza merci o prestazioni (sistema piramidale, «boule de neige» o a valanga);
s	offre merci, opere o prestazioni mediante commercio elettronico, omettendo di:
s1	indicare in modo chiaro e completo la sua identità e il suo indirizzo di contatto, incluso il suo indirizzo di posta elettronica,
s2	indicare le singole fasi tecniche della conclusione di un contratto,
s3	mettere a disposizione mezzi tecnici adeguati che permettono di individuare e correggere errori di immissione prima dell'invio dell'ordinazione,
s4	confermare immediatamente per via elettronica l'ordinazione del cliente;
t	nell'ambito di un concorso o di un'estrazione a sorte promette una vincita la cui riscossione è legata alla composizione di un numero a pagamento di un servizio a valore aggiunto, al versamento di un'indennità per spese, all'acquisto di una merce o di un servizio, oppure alla partecipazione a una manifestazione, a un viaggio promozionale o a un'altra estrazione a sorte;
u	non rispetta l'annotazione contenuta nell'elenco telefonico con cui il cliente indica che non desidera ricevere messaggi pubblicitari da parte di persone con le quali non intrattiene una relazione commerciale e che i dati che lo concernono non possono essere comunicati ai fini della pubblicità diretta; i clienti non iscritti nell'elenco telefonico sono equiparati a quelli che vi figurano con l'annotazione;
v	effettua chiamate pubblicitarie senza che venga visualizzato un numero chiamante iscritto nell'elenco telefonico e al cui utilizzo sia abilitato;
w	si basa su informazioni ottenute in seguito alla violazione delle lettere u o v.
2	Il capoverso 1 lettera s non si applica alla telefonia vocale e ai contratti che si concludono esclusivamente mediante lo scambio di messaggi elettronici o mediante mezzi di comunicazione individuale analoghi.18

UWG bestimmt, dass unlauter handelt, wer Massenwerbung ohne direkten Zusammenhang mit einem angeforderten Inhalt fernmeldetechnisch sendet oder solche Sendungen veranlasst, und es dabei unterlässt, vorher die Einwilligung der Kunden einzuholen, den korrekten Absender anzugeben oder auf eine problemlose und kostenlose Ablehnungsmöglichkeit hinzuweisen. Wer beim Verkauf von Waren, Werken oder Leistungen Kontaktinformationen von Kunden erhält und dabei auf die Ablehnungsmöglichkeit hinweist, handelt nicht unlauter, wenn er diesen Kunden ohne deren Einwilligung Massenwerbung für eigene ähnliche Waren, Werke oder Leistungen sendet. Gemäss den neuen Bestimmungen handelt es sich bei Massenwerbung um Spam, wenn eine der drei folgenden Voraussetzungen fehlt: (I) es muss eine ausdrückliche Einwilligung vorliegen (sog. opt-in Modell21) oder die Zustimmung muss sich aus einem beim Absender getätigten Kauf ergeben, (II) der Absender muss korrekt angegeben werden und (III) es benötigt einen klaren und deutlichen Hinweis, der die Ablehnung problemlos und kostenlos ermöglicht. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ vorliegen, sonst handelt der Absender unlauter, d.h. es handelt sich dabei um unzulässigen Spam.

51. Der kommerzielle Ansatz,
also die Einführung einer Terminierungsgebühr zur Reduktion von Spam, dürfte daher am effektivsten sein. Dies wird sowohl von den MFA wie auch einem LA-Kunden geltend gemacht. Der LA-Kunde bezweifelt jedoch, dass die Terminierungsgebühr so hoch sein müsse. D.h. dass eine tiefere SMSTerminierungsgebühr ähnlich effektiv wäre. Es werde aber grundsätzlich kaum ein anderes, effektiveres Mittel geben. Es ist davon auszugehen, dass ein MFA seine eigenen LA-Kunden besser kontrollieren kann, als solche von anderen MFA. Es bestehen offenbar kaum Möglichkeiten, den von fremden Netzen einkommenden SMS-Verkehr zu kontrollieren.

52. Auf der anderen Seite machen auch die MFA geltend, dass eine Terminierungsgebühr nicht das alleinige Mittel zur Bekämpfung von Spam sein kann. Erst in Ver-

247

bindung mit anderen (vertraglichen, technischen etc.)

Massnahmen könne Spam wirkungsvoll bekämpft werden.

53. Ob die von Swisscom, nach ihren eigenen Angaben aus diesem Grund eingeführten SMS-Terminierungsgebühren diesen Zweck wirklich erfüllen, ist schwer abzuschätzen. Neun Monate nach Einführung der Terminierungsgebühren betrachtete Swisscom die Situation als "erheblich gebessert", ohne dies jedoch mit konkreten Zahlen oder Unterlagen zu begründen.

54. Zudem fehlen Angaben betreffend der Wechselwirkung zwischen der Höhe der Terminierungsgebühren und des Rückgangs von Spam. Nach Angaben der MFA ist die Terminierungsgebühr international im Bereich von ca. 6 Euro Cents bzw. ca. 10 Rappen. Daher wird die Höhe der Terminierungsgebühr von den MFA als international üblich bezeichnet.

55. Zusätzlich ist anzumerken, dass von sämtlichen SMS, die jährlich versendet werden, die wenigsten von LAI stammen. Davon wiederum sind nur die wenigsten "off-net", sodass nur in diesen Fällen eine Terminierungsgebühr verrechnet wird. Es ist daher davon auszugehen, dass es sich ­ wenn überhaupt ­ um eine Problematik von äusserst geringer volkswirtschaftlicher Bedeutung handelt.

B.4

Ergebnis

56. Im Rahmen dieser Vorabklärung kommt das Sekretariat zum Schluss, dass in Bezug auf die Einführung einer SMS-Terminierungsgebühr keine Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegen. Erstens kann die Terminierungsgebühr von den LAI umgangen werden. Zweitens bestehen Anhaltspunkte, dass deren Einführung der Eindämmung von Spam dient und damit gerechtfertigt sein dürfte. Drittens handelt es sich um einen Sachverhalt von geringer volkswirtschaftlicher Bedeutung.

C

SCHLUSSFOLGERUNGEN

57. Das Sekretariat der Wettbewerbskommission, gestützt auf den bekannten Sachverhalt und die vorangehenden Erwägungen 1. stellt fest, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegt; 2. beschliesst, die Vorabklärung ohne Folgen einzustellen; 3. teilt den Parteien die Einstellung der Vorabklärung mit.

19

Borer, Komm. KG, Art. 7 Rz. 9.

RPW 2003/2, S. 430 f. E 5.3.2. ff.

Opt-in Modell: die Zustimmung des Empfängers muss vorliegen. Im Gegensatz dazu das opt-out Modell: hier wird auf eine vorangehende Zustimmung verzichtet, der Empfänger muss aber jederzeit die Möglichkeit haben, dass er diese vorausgesetzte Zustimmung entziehen kann.

20 21