S. 105 / Nr. 16 Gewaltentrennung (d)

BGE 55 I 105

16. Urteil vom 1. März 1929 i. S. Vögtlin gegen Regierungsrat Baselland.

Regeste:
Abgrenzung der Vollziehungsbefugnisse des Landrats (Grossen Rats) und des
Regierungsrats nach basellandschaftlichem Verfassungsrecht (Art. 18 Ziff. 4
und 22 KV). Was ist unter dem in der ersteren Vorschrift dem Landrat
vorbehaltenen «Erlass der zur Einführung und Vollziehung eidgenössischer oder
kantonaler Gesetze erforderlichen Verordnungen» im Gegensatz zu der nach Art.
22 dem Regierungsrat zustehenden «Vollziehung der Gesetze und sonstigen
Erlasse der Bundesbehörden und des Landrats» zu verstehen?
Regierungsratsbeschluss, wodurch in Ausübung der Möglichkeit, die der
Bundesbeschluss vom 28. September 1928 betr. eine vorübergehende Bundeshilfe
zur Milderung der Notlage in der schweizerischen Landwirtschaft den Kantonen
einräumt, die Gemeinden für einen Viertel der Kapitalverluste auf den hier
vorgesehenen Betriebsvorschüssen an notleidende Landwirte haftbar erklärt
werden. Anfechtung wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung (Art.
10 KV) und von Art. 18 Ziff. 4 KV, weil es sich um eine in die Kompetenz des
Landrats und nicht des Regierungsrats fallende Anordnung handle. Abweisung.
Beschwerdelegitimation des einzelnen Landratsmitgliedes, stimmberechtigten
Kantonseinwohners oder Gemeindeeinwohners zur Geltendmachung dieser Rüge?

A. - Nach dem als dringlich erklärten Bundesbeschluss vom 28. September 1928
betreffend eine vorübergehende Bundeshilfe zur Milderung der Notlage in der
schweizerischen

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Landwirtschaft wird von dem dem Bundesrat zur Durchführung dieser Aktion
eröffneten Gesamtkredite von 18 Millionen Franken ein Betrag von 8 Millionen
Franken den Kantonen für «kurzfristige (dem Bunde nach 5 Jahren
zurückzuerstattende) Betriebsvorschüsse an notleidende Landwirte» zur
Verfügung gestellt. «Die Kantone haben diese Darlehen dem Bund mit 2% zu
verzinsen. Sie sind verpflichtet, diese Vorschüsse zinslos weiterzugeben.
Allfällige Verluste auf den Kapitalvorschüssen sind vom Bund und von den
Kantonen zu gleichen Teilen zu tragen. Sofern von den Kantonen die Gemeinden
zur Deckung dieser Verluste herangezogen werden, sollen sie höchstens mit
einem Vierteil belastet werden.» (Art. 1 und 3 des Beschlusses).
Am 2. November 1928 hat der Regierungsrat des Kantons Baselland einen
Ausführungsbeschluss zu diesen Vorschriften des Bundesbeschlusses erlassen,
dessen Ziffern 3 und 4 lauten:
«3. Die Bezüger eines Betriebsvorschusses haben zu Gunsten des Staates einen
Schuldschein auszustellen. Die Ausweisung der Geldbeträge und der Einzug der
fälligen Raten erfolgt durch die basellandschaftliche Kantonalbank in
Liestal.»
«4. Durch den Schuldschein verpflichtet sich der Unterstützte zur Rückzahlung
des zinsfreien Vorschusses in vier aufeinanderfolgenden Jahresraten von je 1/4
des Darlehens. Die erste Rate wird auf 15. November 1930 fällig. In Jahren mit
besonders ungünstigen Produktions- und Absatzverhältnissen kann der
Regierungsrat den Rückzahlungstermin verschieben. Die Gemeinde haftet für
allfällige Kapitalverluste mit einem Viertel.»
Die Verfassung von Baselland bestimmt:
«Art. 10. Die gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt sind
getrennt. Keine dieser Gewalten darf in den Geschäftskreis der anderen
eingreifen, sondern jede soll in ihrem verfassungs- und gesetzmässigen
Wirkungskreis selbständig handeln.»

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«Art. 11. Der Volksabstimmung unterliegen alle Gesetze, ebenso die allgemein
verbindlichen Beschlüsse und Verträge, soweit sie über die in Verfassung und
Gesetz den Behörden ausdrücklich eingeräumten Kompetenzen hinausgehen.»
«Art. 18. Dem Landrate werden folgende Obliegenheiten und Befugnisse
übertragen:
2. die Beratung und Beschlussfassung über alle Gegenstände, welche nach Art.
11 der Volksabstimmung unterliegen;
4. der Erlass der zur Einführung und Vollziehung von eidgenössischen oder
kantonalen Gesetzen erforderlichen Verordnungen; diese letzteren dürfen aber
niemals veränderte oder neue Bestimmungen über die Hauptsache enthalten.»
«Art. 22. Der Regierungsrat besorgt alle Teile der Verwaltung, vollzieht die
Gesetze und sonstigen Erlasse der Bundesbehörden und des Landrates, sowie die
in Rechtskraft erwachsenen richterlichen Urteile.»
In der Sitzung des Landrates vom 22. November 1928 wurde über eine
Interpellation des Landratsmitgliedes Hugo Vögtlin verhandelt, mit der die
Auffassung vertreten wurde, dass es zur Belastung der Gemeinden mit einem Teil
der Kapitalverluste auf den durch den Bundesbeschluss vom 28. September 1928
vorgesehenen Betriebsvorschüssen eines Beschlusses des Landrates und nicht
bloss des Regierungsrates bedurft hätte. Der Sprecher des Regierungsrates
verfocht demgegenüber die Ansicht, dass es sich um einen nach Art. 22 KV in
die Zuständigkeit dieser Behörde fallenden Gegenstand handle. Ein Antrag des
Interpellanten auf Eröffnung der Diskussion über die Interpellation wurde mit
30 gegen 25 Stimmen abgelehnt.
B. - Mit staatsrechtlichem Rekurs vom 20. Dezember 1928 hat Hugo Vögtlin beim
Bundesgericht das Begehren gestellt, der Beschluss des basellandschaftlichen
Regierungsrates vom 2. November 1928 sei, soweit darin die

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Gemeinden für allfällige Kapitalverluste mit einem Viertel haftbar erklärt
werden, als verfassungswidrig aufzuheben. Er beruft sich auf seine Ligenschaft
als Bürger und Einwohner des Kantons Baselland und Mitglied des Landrates, die
ihn «zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde berechtige», und macht materiell
zu deren Begründung geltend: der Bundesbeschluss vom 28. September 1928
spreche in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 lediglich allgemein von «den Kantonen», ohne
die Form, in der die darin vorgesehene Heranziehung der Gemeinden für einen
Teil der Kapitalverluste auf den Vorschüssen anzuordnen sei, bezw. das hiezu
zuständige kantonale Organ zu bestimmen. Massgebend dafür sei demnach das
kantonale Verfassungsrecht. Da es sich um eine blosse Möglichkeit handle, von
der die Kantone Gebrauch machen könnten oder nicht, liege in einer solchen
Anordnung nicht eine blosse, einfache Vollziehung des Bundesbeschlusses, zu
der der Regierungsrat nach Art. 22 KV kompetent wäre. Vielmehr könnte ein
derartiger weitgehender «Eingriff in die Gemeindeautonomie nach
basellandschaftlichem Verfassungsrecht (Art. 18 Ziff. 4 KV) nur durch die
gesetzgebende Behörde», den Landrat beschlossen werden. Durch den
angefochtenen Beschluss habe also der Regierungsrat seine Kompetenzen
überschritten und den verfassungsmässigen Grundsatz der Gewaltentrennung (Art.
10 KV) verletzt. Daran ändere die Tatsache nichts, dass der Bundesbeschluss
selbst als dringlich erklärt worden sei. Sie berechtige den Regierungsrat
nicht, das «Mitspracherecht des Landrates» zu umgehen. Durch die Gutheissung
des Rekurses werde zudem die Bundeshilfe für die notleidende Landwirtschaft in
keiner Weise verzögert, indem wenn «der Landrat bezw. das Volk» die Belastung
der Gemeinden ablehnen sollte, eben einfach der Kanton als einziger Garant
gegenüber dem Bund in Betracht käme.
C. - Der Regierungsrat des Kantons Baselland hat die Abweisung des Rekurses
beantragt.

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Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- In der Rekursbegründung wird zwar beiläufig die Möglichkeit erwähnt, dass
der Landrat «bezw. das Volk» die teilweise Haftbarerklärung der Gemeinden für
den Wiedereingang der in Frage stehenden Kapitalvorschüsse ablehnen würde. Und
an einer anderen Stelle wird davon gesprochen, dass eine solche Anordnung nach
basellandschaftlichem Verfassungsrecht nur von der «gesetzgebenden Behörde»
gültig getroffen werden könnte. Doch geht der Rekurs nach seinem ganzen Inhalt
nicht etwa dahin, dass es sich um einen Gegenstand handle, der nach Art. 11 KV
der Volksabstimmung unterbreitet werden müsste und deshalb nach Art. 18 Ziff.
2 ebenda vom Landrat zuhanden der Aktivbürgerschaft vorzuberaten wäre. Beide
Verfassungsbestimmungen werden in der Rekursschrift in keiner Weise angerufen.
Vielmehr ist mit der Bezeichnung «gesetzgebende Behörde» an der betreffenden
Stelle einfach der Landrat im Gegensatz zum Regierungsrat gemeint, ohne dass
dabei speziell an seine Funktionen als Faktor der Gesetzgebung neben dem Volke
i. S. von Art. 18 Ziff. 2, Art. 11 KV gedacht wäre. Das zeigt nicht nur die
anschliessende Ausführung, dass die Dringlicherklärung des Bundesbeschlusses
den Regierungsrat nicht berechtigen könne, das «Mitspracherecht des
Landrates», also nicht etwa des Volkes durch Ordnung der Materie in einem
einfachen Regierungsbeschluss zu umgehen. Es folgt vor allem auch daraus, dass
als Verfassungsvorschrift, aus der sich die Notwendigkeit der Begrüssung des
Landrates und die Inkompetenz des Regierungsrates zu einem solchen Beschlusse
ergebe, einzig der Art. 18 Ziff. 4 KV angeführt wird. Denn die hier erwähnten
Beschlüsse (Erlasse) des Landrates sind im Gegensatz zu den in Art. 18 Ziff. 2
erwähnten solche, die der Landrat in eigener Kompetenz, endgültig zu treffen
befugt ist und die nicht dem Referendum unterliegen. Der Landrat wird dabei
ferner nicht gesetzgeberisch tätig, vielmehr hat

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man es ausschliesslich mit bestimmten Massnahmen zur Vollziehung von Gesetzen
zu tun, die ihm an Stelle der sonst mit dieser Vollziehung betrauten
Kantonsregierung übertragen und vorbehalten sind. Dadurch dass der
Regierungsrat eine solche Massnahme von sich aus trifft, statt darüber einen
Beschluss des Landrates herbeizuführen, kann demnach auch der in Art. 10 KV
ausgesprochene Grundsatz der Trennung der gesetzgebenden und vollziehenden
Gewalt nicht verletzt werden. Vielmehr steht dabei ausschliesslich die
Abgrenzung der Kompetenzen zwischen verschiedenen Organen der vollziehenden
Gewalt selbst in Frage, wofür die angeführte Verfassungsvorschrift keine
Entscheidungsnorm gibt. Und ebenso kann von einer im angefochtenen
Regierungsbeschluss liegenden Missachtung der Gemeindeautonomie von
vorneherein keine Rede sein, nachdem der Rekurrent nicht etwa behauptet, dass
eine Auflage von der Art der angefochtenen den Gemeinden nach
basellandschaftlichem Staatsrecht mit Rücksicht auf ihr Selbstbestimmungsrecht
trotz Art. 3 Abs. 2 des Bundesbeschlusses vom 28. September 1928 vom Kanton
überhaupt nicht oder doch nicht ohne Änderung der bestehenden Gesetzgebung
durch ein neues Gesetz gemacht werden könne, sondern nur, dass sie eine
Verordnung des Landrates nach Art. 18 Ziff 4 KV und nicht bloss einen
Beschluss des Regierungsrates voraussetzen würde. Ob sie nur in der ersten
Form oder auch in der letzteren verfügt werden konnte, hat aber, sobald sie an
sich, ihrem Inhalt nach durch die Gemeindeautonomie nicht ausgeschlossen war,
mit dieser nichts zu tun, sondern ist ausschliesslich eine Frage der Auslegung
der erwähnten Verfassungsvorschriften selbst, deren Verletzung deshalb auch
allein als Rekursgrund in Betracht kommen kann.
2.- Es frägt sich aber schon, ob der Rekurrent zur Anfechtung des streitigen
Regierungsratsbeschlusses unter Berufung auf diese Verfassungsnormen überhaupt
legitimiert sei. Nach Art. 178 Ziff. 2 OG wäre dazu neben der

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Behauptung einer objektiven Verfassungsverletzung ein durch den angeblich
verfassungswidrigen Erlass bewirkter Eingriff in seine persönliche
Rechtsstellung, seine rechtlich geschützten Interessen notwendig, wobei
freilich, wenn es sich um einen Erlass oder eine Verfügung allgemein
verbindlicher Natur handelt, schon genügen muss, dass dieser Eingriff infolge
der als verfassungswidrig bezeichneten Norm künftig einmal eintreten kann. Die
Eigenschaft des Rekurrenten als stimmberechtigten Kantonsbürgers (-einwohners)
vermöchte ihm deshalb die Beschwerdelegitimation höchstens zu verschaffen,
wenn behauptet würde dass die Materie durch ein dem Referendum unterstelltes
Gesetz hätte geordnet werden müssen und er durch die Regelung in Form eines
Regierungsratsbeschlusses deshalb seines verfassungsmässigen Rechts auf
Mitwirkung bei der Gesetzgebung (Art. 11 KV) beraubt worden sei. Dies ist
aber, wie bereits festgestellt, nicht der Fall. Ebenso vermag die Stellung als
Landratsmitglied in diesem Zusammenhang keine Rolle zu spielen. Die in Art. 18
Ziff. 4 KV umschriebenen Befugnisse sind solche des Landrates als Behörde,
nicht der einzelnen Behördemitglieder. Es wäre deshalb auch ausschliesslich
Sache des Landrates als Gesamtbehörde, jene seine Kompetenz gegen Übergriffe
anderer kantonaler Organe zu verteidigen. Das einzelne Landratsmitglied ist
dazu mangels eines Eingriffes in ihm zustehende individuelle Rechte nicht
befugt. Dem Inhalte nach aber richtet sich der angefochtene
Regierungsratsbeschluss ausschliesslich gegen die Gemeinden als solche,
öffentlichrechtliche Korporationen, indem er ihnen eine bestimmte
Leistungspflicht auferlegt, enthält also einen Eingriff nur in ihre
Rechtsstellung. Der einzelne Gemeindeeinwohner wird dadurch höchstens
mittelbar insofern betroffen, als die fragliche Last, wenn sie sich
verwirklicht, möglicherweise eine Rückwirkung auf die Höhe der Steuern haben
kann, die die Gemeinde zur Deckung ihrer Ausgaben zu erheben gezwungen ist. Ob
ein solches bloss mittelbares und entferntes

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Interesse auf diesem Gebiete noch als hinlänglich erachtet werden könnte, um
das Recht zur Beschwerdeführung nach Art. 178 Ziff. 2 OG zu begründen, ist
aber sehr zweifelhaft (vgl. dagegen BGE 48 I 217 ff., insbes. 227 Erw. 3).
3.- Die Frage kann indessen auf sich beruhen bleiben, weil der Rekurs
jedenfalls materiell unbegründet ist. Art. 18 Ziff. 4 KV behält dem Landrat
lediglich den Erlass der zur Vollziehung von eidgenössischen oder kantonalen
Gesetzen erforderlichen Verordnungen vor, während im übrigen, soweit es sich
nicht um Anordnungen mit Verordnungscharakter oder um die Vollziehung anderer
Erlasse handelt, diese Vollziehungstätigkeit durch Art. 22 KV dem
Regierungsrat zugewiesen ist. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss dient
aber nicht der Ausführung eines Gesetzes des Bundes, sondern eines blossen
Bundesbeschlusses. Er enthält zudem in dem streitigen Punkte nicht eine
Massnahme mit Verordnungscharakter im üblichen, landläufigen Sinne des Wortes,
d. h. eine auf die Dauer berechnete Ordnung eines abstrakt umschriebenen, der
Wiederholung fähigen Tatbestandes, sondern nur eine vorübergehende Regelung
für einen vereinzelten Vorgang. Wenn der Regierungsrat die Auffassung
verficht, dass es sich infolgedessen nicht um einen Gegenstand handelt, der in
die Verordnungskompetenz des Landrates nach Art. 18 Ziff. 4 KV falle, sondern
dass er zu der betreffenden Anordnung auf Grund von Art. 22 KV in eigener
Kompetenz befugt gewesen sei, so lässt sich diese Auslegung sehr wohl
vertreten, auch wenn man sie nicht als zwingend ansehen will. Das
Bundesgericht hat umsoweniger Anlass, ihr entgegenzutreten, als der Landrat
selbst durch Ablehnung der Diskussion über die Interpellation des heutigen
Rekurrenten mehrheitlich stillschweigend sein Einverständnis damit bekundet
und einen Grund zum Eingreifen nicht gesehen hat. Wenn das Bundesgericht sich
bei verfassungsrechtlichen Fragen, die speziell die Organisation des
kantonalen

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Staatswesens und den Kompetenzenkreis der verschiedenen kantonalen Organe im
Verhältnis unter sich betreffen, im allgemeinen an die Auffassung derjenigen
Instanz, die nach kantonalem Staatsrecht in letzter Linie zur Lösung solcher
verfassungsrechtlicher Streitigkeiten berufen ist, des Grossen Rates zu halten
und davon nicht ohne Not, sondern nur aus zwingenden Gründen abzuweichen
pflegt (BGE 51 I 224), so muss dies in vermehrtem Masse da gelten, wo der
Streit gerade die Frage betrifft, ob der Grosse Rat oder eine ihm
untergeordnete Behörde zu einer bestimmten Verfügung zuständig sei und der
Grosse Rat diese Frage selbst zu seinen Ungunsten und im letzteren Sinne
beantwortet hat.
Demnach erkennt das Bundesgericht: Der Rekurs wird abgewiesen.