BGE-149-II-368 - 2023-07-13 - DTF - Diritto amministrativo e diritto internazionale pubblico - Art. 26 cpv. 2 Cost., art. 5 cpv. 2 LPT, art. 93 cpv. 1 lett. b LTF; espropriazione materiale, rifiuto di attribuire...

Urteilskopf

149 II 368

32. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico nella causa Comune di Lugano contro Società anonima A. e Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico) 1C_332/2022 del 13 luglio 2023

Regeste (de):

Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 5 Abs. 2 RPG, Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG; materielle Enteignung, Nichteinzonung eines Grundstücks infolge einer Zuweisung zu einer Zone für Bauten im kommunalen Interesse.

Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids, mit dem das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht wird, nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG (E. 1.2).

Rechtsprechung zur Entschädigung wegen materieller Enteignung aufgrund von Planungsmassnahmen (E. 3.2 und 3.3).

Definition der "Zone für Bauten im kommunalen Interesse" gemäss Tessiner Raumplanungsrecht (E. 3.5).

Wird im Rahmen der erstmaligen Schaffung einer RPG-konformen Planung ein Grundstück einer Wohnzone mit einer diese überlagernden "Zone für Bauten im kommunalen Interesse" zugewiesen, kommt dies einer Nichteinzonung gleich. Die Parzelle ist nämlich dem freien Markt und der privaten Bebauung durch die Eigentümerin entzogen und stattdessen dazu bestimmt, von der Gemeinde erworben zu werden (E. 3.6.2 und 3.6.3).

Rückweisung der Sache an das kantonale Verwaltungsgericht zur Prüfung, ob im konkreten Fall die Voraussetzungen für eine Entschädigung wegen Nichteinzonung erfüllt sind (E. 4).

Regeste (fr):

Art. 26 al. 2 Cst., art. 5 al. 2 LAT, art. 93 al. 1 let. b LTF; expropriation matérielle, non-classement en zone à bâtir d'un terrain suite à son affectation à une zone de constructions d'intérêt communal.

Recevabilité, selon l'art. 93 al. 1 let. b LTF, d'un recours contre une décision incidente reconnaissant l'existence d'une expropriation matérielle (consid. 1.2).

Rappel de la jurisprudence relative à l'indemnisation pour expropriation matérielle découlant de mesures de planification (consid. 3.2 et 3.3).

Définition de la "zone de constructions d'intérêt communal" selon le droit tessinois de l'aménagement du territoire (consid. 3.5).

L'affectation, dans le cadre d'une première planification conforme à la LAT, d'une parcelle en zone résidentielle à laquelle se superpose une "zone de constructions d'intérêt communal", équivaut à un non-classement. La parcelle est en effet soustraite au marché libre ainsi qu'à la construction privée par la propriétaire et ne peut être acquise que par la commune (consid. 3.6.2 et 3.6.3).

Renvoi de la cause au Tribunal administratif cantonal pour qu'il examine si, dans le cas particulier, les conditions d'une indemnisation pour un non-classement sont remplies (consid. 4).

Regesto (it):

Art. 26 cpv. 2 Cost., art. 5 cpv. 2 LPT, art. 93 cpv. 1 lett. b LTF; espropriazione materiale, rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile consecutivo all'imposizione di un vincolo di zona edificabile di interesse comunale.

Ammissibilità, secondo l'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, del ricorso in materia di diritto pubblico contro una decisione incidentale che riconosce l'esistenza di un'espropriazione materiale (consid. 1.2).

Richiamo della giurisprudenza relativa al risarcimento per espropriazioni materiali derivanti da misure pianificatorie (consid. 3.2 e 3.3).

Definizione della zona edificabile di interesse comunale (ZEIC) secondo il diritto pianificatorio ticinese (consid. 3.5).

L'attribuzione, nell'ambito della prima pianificazione conforme alla LPT, di un fondo a una zona residenziale alla quale è sovrapposto un vincolo di ZEIC equivale a un rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile. La particella è infatti sottratta al libero mercato e all'edificazione privata da parte della proprietaria ed è destinata ad essere acquisita dal Comune (consid. 3.6.2 e 3.6.3).

Rinvio della causa al Tribunale cantonale amministrativo per esaminare se, nella fattispecie, sono adempiuti i presupposti per un risarcimento sulla base dei principi applicabili al caso di rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung"; consid. 4).

Sachverhalt ab Seite 369

BGE 149 II 368 S. 369

A. La società anonima A. è proprietaria del fondo part. x di Lugano, sezione di Brè, costituito nel 2008 dal raggruppamento di quindici particelle che già le appartenevano. Il fondo, di complessivi 11'619 m2, è inedificato ed è ubicato su un promontorio a nord-est del nucleo di Brè.
B. Il piano regolatore di Lugano relativo alla sezione di Brè-Castagnola, approvato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 30 novembre 1977, assegnava la maggior parte dei fondi della società anonima A. alla zona residenziale R2. Due fondi, che sono in seguito pure stati raggruppati nel fondo part. x, erano per contro inseriti nella zona per attrezzature ed edifici pubblici.
C. Con decisione del 7 dicembre 1993, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Lugano sezione di Brè-Castagnola, con cui le particelle corrispondenti all'attuale fondo part. x
BGE 149 II 368 S. 370

sono state attribuite alla zona edificabile R2b e contestualmente ad una zona edificabile di interesse comunale (ZEIC) destinata a promuovere l'insediamento di abitazioni primarie.
D. Il 1° dicembre 2003, la società anonima A. ha sostanzialmente chiesto al Municipio di cancellare il vincolo pianificatorio ZEIC e di inserire le sue proprietà in zona edificabile soggetta a un piano di quartiere. A titolo cautelativo, ha inoltre presentato una domanda di indennizzo per espropriazione materiale a seguito dell'istituzione del vincolo di ZEIC, di complessivi fr. 7'900'240.-.
E. (...) Con istanza del 12 novembre 2018, la proprietaria ha promosso una procedura di espropriazione materiale contro il Comune di Lugano dinanzi al Tribunale di espropriazione, chiedendo un'indennità di fr. 7'900'920.-, oltre interessi dal 1° dicembre 1993, per la restrizione pianificatoria. La pretesa corrisponde ad un importo di fr. 680.- il m2, tenendo conto di un valore del fondo di fr. 700.- il m2 e di un valore residuo quale terreno agricolo pari a fr. 20.- il m2. Il Comune si è opposto all'istanza, chiedendo, in via subordinata, di completare la procedura di espropriazione materiale con l'espropriazione formale dell'intero fondo part. x. Con sentenza del 10 marzo 2020 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'istanza.
F. Adito dalla società anonima A., il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il ricorso con sentenza del 27 aprile 2022. Ha annullato il giudizio del Tribunale di espropriazione, rinviandogli gli atti per l'esame della domanda di ampliamento formulata dal Comune e per la stima dell'indennità dovuta all'espropriata. La Corte cantonale ha ammesso un caso di espropriazione materiale. (...)
G. Il Comune di Lugano impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico del 30 maggio 2022 al Tribunale federale, chiedendo di riformarla nel senso di confermare il giudizio del Tribunale di espropriazione e di porre la tassa di giustizia della sede cantonale a carico della proprietaria. Il ricorrente fa valere l'accertamento manifestamente inesatto dei fatti e la violazione dell'art. 5 cpv. 2 LPT (RS 700) nonché degli art. 26 cpv. 2 e 29 cpv. 2 Cost. (...)
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Corte cantonale per una nuova decisione nel senso dei considerandi. (estratto)

Erwägungen

BGE 149 II 368 S. 371

Dai considerandi:

1.

1.1 La sentenza impugnata è una decisione cantonale di ultima istanza, che riconosce di principio alla proprietaria del fondo un'indennità per espropriazione materiale derivante da una restrizione della proprietà fondata su una misura pianificatoria secondo l'art. 5 cpv. 2 LPT. Essa può essere oggetto di un ricorso in materia di diritto pubblico secondo gli art. 82 segg. LTF (cfr. art. 34 cpv. 1 LPT). Il Comune di Lugano è legittimato a ricorrere giusta l'art. 34 cpv. 2 lett. a LPT.
1.2 Con la decisione impugnata, il Tribunale cantonale amministrativo ha statuito definitivamente sulla questione di principio dell'esistenza dell'espropriazione materiale, rinviando gli atti alla prima istanza, affinché si pronunci sull'ammontare dell'indennità. Essa non pone fine alla procedura di stima, ma costituisce una fase importante verso la determinazione dell'indennità espropriativa. Secondo l'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa. È questo il caso in concreto, giacché, in caso di accoglimento del gravame, il diniego di un'espropriazione materiale consentirebbe di respingere subito le pretese d'indennità della proprietaria, evitando alle parti e alle autorità una procedura dispendiosa per determinare l'ammontare dell'indennizzo (cfr. sentenze 1C_178/2017 del 6 luglio 2017 consid. 1.2; 1C_573/2011 / 1C_581/2011 del 30 agosto 2013 consid. 1.2; 1C_281/2008 del 7 aprile 2009 consid. 1, in ZBl 111/2010 pagg. 289 seg.). In concreto, la continuazione della procedura dinanzi al tribunale di primo grado per statuire sulle pretese pecuniarie della richiedente è infatti suscettibile di essere ancora lunga e costosa potendo rendere necessario lo svolgimento di accertamenti specifici e di misure istruttorie supplementari. La durata della prima procedura è già stata rilevante ed ha comportato un dispendio considerevole. L'ammissibilità del gravame sotto il profilo dell'art. 93 LTF è quindi data (cfr. sentenza 1C_787/2013 del 12 maggio 2014 consid. 1.2).
1.3 Il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) e diretto contro una decisione resa da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), è di conseguenza
BGE 149 II 368 S. 372

ammissibile. Contrariamente all'opinione dell'opponente, il ricorso adempie i requisiti di motivazione dell'art. 42 cpv. 2 LTF, segnatamente laddove è censurata la violazione dell'art. 5 cpv. 2 LPT, norma del diritto federale (DTF 127 I 185 consid. 4 pag. 191; sentenza 1C_412/2018 / 1C_432/2018 del 31 luglio 2019 consid. 4.1).
2. La Corte cantonale ha rilevato che il momento determinante per stabilire se fosse realizzata o meno un'espropriazione materiale era la data dell'approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato (7 dicembre 1993), che ha sancito l'entrata in vigore del vincolo di ZEIC, sovrapposto all'inserimento del fondo nella zona edificabile R2b. Ha ricordato che la ZEIC costituisce una vera e propria zona edificabile ai sensi del diritto federale, la cui creazione presuppone il rispetto delle condizioni sancite dalla LPT. La Corte cantonale ha in seguito precisato che il piano regolatore di Lugano sezione di Brè-Castagnola approvato il 7 dicembre 1993 costituiva il primo piano di utilizzazione emanato in applicazione dei principi pianificatori sanciti dalla Costituzione e dalla LPT. Ha stabilito che l'imposizione del vincolo di ZEIC, contestuale all'attribuzione del fondo nella zona edificabile R2b, ha comportato che il fondo è stato destinato ad essere acquisito dall'ente pubblico per soddisfare un'esigenza della collettività, facendo quindi perdere alla proprietaria qualsiasi possibilità di edificarlo. La Corte cantonale ha di conseguenza ammesso l'esistenza di un'espropriazione materiale.
3.

3.1 Il ricorrente lamenta la violazione degli art. 26 cpv. 2 Cost. e 5 cpv. 2 LPT. Rimprovera alla Corte cantonale di non avere esaminato tutti gli elementi relativi alla situazione del fondo, sia sotto il profilo della legislazione in materia pianificatoria ed edilizia sia con riferimento alle qualità del terreno. Ciò, al fine di stabilire se, al momento dell'istituzione del vincolo di ZEIC, l'edificabilità dello stesso fosse concretamente attuabile e giuridicamente ammissibile entro un breve termine. Il ricorrente adduce che, trattandosi dell'allestimento del primo piano di utilizzazione adottato sotto l'egida della LPT, sarebbe occorso esaminare la fattispecie alla stregua di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile, il quale non realizza di regola i presupposti di un'espropriazione materiale. Sostiene che la Corte cantonale si sarebbe fondata solo sulla natura edificabile delle zone ZEIC e su una sua precedente sentenza del 25 luglio 2003. Il ricorrente adduce che, per il proprietario gravato, il vincolo di ZEIC sarebbe equiparabile ad un vincolo per la realizzazione di

BGE 149 II 368 S. 373

attrezzature o di edifici pubblici. Ritiene quindi che, essendo in discussione una prima attribuzione ad una zona d'interesse pubblico, tornerebbero applicabili i criteri concernenti la mancata attribuzione alla zona edificabile. Secondo il ricorrente, il fondo part. x non sarebbe incluso in un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legislazione federale in materia di protezione delle acque, non rientrerebbe nel comprensorio edificato in larga misura, non sarebbe sufficientemente urbanizzato, né sarebbe stato necessario a soddisfare i bisogni di terreno edificabile entro i successivi quindici anni: non avrebbe quindi avuto alcuna vocazione edilizia alla data determinante.
3.2 In virtù degli art. 5 cpv. 2 LPT e art. 26 cpv. 2 Cost., per le restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione derivanti da misure pianificatorie è dovuta piena indennità. Secondo la giurisprudenza, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, tale che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà. Una limitazione di minore importanza può ugualmente costituire un'espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari, al punto che, fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza. In entrambi i casi, il miglior uso del fondo può essere preso in considerazione solo se, nel momento determinante, che coincide con l'entrata in vigore del provvedimento restrittivo, appare molto probabile in un avvenire prossimo. Quale miglior uso futuro viene di regola considerata la possibilità di costruire: al riguardo deve essere tenuto conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1, DTF 131 II 728 consid. 2 e rispettivi rinvii).
3.3

3.3.1 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, si è in presenza di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung"; "refus de classer") quando l'autorità adotta per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze del diritto federale, segnatamente della LPT, entrata in vigore il 1° gennaio 1980, e non inserisce il fondo in alcuna zona edificabile. Al riguardo è irrilevante che il terreno in discussione fosse edificabile secondo il diritto previgente. Il rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità (DTF 131 II 728 consid. 2.1
BGE 149 II 368 S. 374

e rinvii). Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi eccezionali, qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può sussistere quando il fondo sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo il previgente art. 15 lett. a LPT (RU 1979 1573). Le esposte circostanze permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (DTF 132 II 218 consid. 2.2; DTF 125 II 431 consid. 3b e 4a e rinvii; sentenza 1C_314/2016 del 13 settembre 2016 consid. 2.2, in RtiD 2017 I pagg. 126 segg.).
3.3.2 Il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che è dato un caso di "rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile" anche nell'evenienza in cui, nell'ambito di una prima pianificazione conforme alla LPT, un fondo viene inserito in una zona per edifici e impianti pubblici, vale a dire in una zona non riservata alla costruzione di edifici privati, bensì destinata ad un'edificazione pubblica (DTF 121 II 417 consid. 3d; DTF 117 Ib 4 consid. 3c e rinvii; sentenza 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 3.3, in RtiD 2008 II pagg. 235 segg.; BERNHARD WALDMANN, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, BR 3/2003 pag. 92/93; RUDOLF J. ACKERET, Nichteinzonung und materielle Enteignung, in Giurisdizione costituzionale e Giurisdizione amministrativa, 1992, pag. 108). In tale situazione, si è in sostanza confrontati con un caso speciale di rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile, giacché la zona per edifici e impianti pubblici è di principio una zona edificabile (ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, pag. 180). Rimane nondimeno determinante il fatto che, con l'inserimento in una simile zona d'interesse pubblico, il fondo in questione è destinato ad essere acquisito dall'ente pubblico e non può essere edificato dal proprietario privato colpito dal vincolo. Analogamente, la giurisprudenza ha trattato quale mancata attribuzione alla zona edificabile il caso in cui un fondo è attribuito da un primo piano di utilizzazione conforme alla LPT a una zona speciale "giardini familiari" oppure a una zona
BGE 149 II 368 S. 375

verde, ritenuto che gli effetti per il proprietario privato colpito sono simili a quelli di un'assegnazione del fondo ad una zona agricola (DTF 117 Ib 4 consid. 3c).
3.4 La data determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è di principio quella dell'entrata in vigore della restrizione della proprietà (DTF 132 II 218 consid. 2.4). Come rilevato dalla Corte cantonale, e riconosciuto dalle parti, in concreto il momento determinante è il 7 dicembre 1993, quando il Consiglio di Stato ha approvato la revisione pianificatoria che ha gravato le particelle dell'opponente con il vincolo di ZEIC (cfr. art. 26 cpv. 3 LPT).
3.5

3.5.1 Secondo l'art. 85 della previgente legge cantonale del 23 maggio 1990 di applicazione della LPT (LALPT), in vigore fino al 21 dicembre 2011, quando sia imposto dalle necessità di realizzare gli obiettivi di sviluppo demografico, sociale e economico e i fini del piano regolatore o del piano particolareggiato, il Comune può creare zone edificabili d'interesse comunale (ZEIC) riservate alla residenza primaria. Esse devono essere commisurate ai bisogni e organizzate per un razionale sviluppo urbanistico (cpv. 1). Le ZEIC sono destinate innanzitutto a favorire l'insediamento di persone che intendono costruirvi la propria abitazione e che non troverebbero altrimenti, per la particolare situazione del mercato immobiliare del Comune, terreni per loro disponibili (cpv. 2). Le ZEIC possono pure essere destinate a favorire l'insediamento di aziende (cpv. 3). L'art. 86 LALPT prevede inoltre che il Comune si procura le ZEIC attraverso la libera acquisizione o seguendo la procedura d'espropriazione. In quest'ultimo caso il proprietario colpito ha diritto a piena indennità. Gli art. 87 segg. LALPT disciplinano le condizioni di assegnazione dei fondi da parte del Municipio alle persone richiedenti che adempiono determinati requisiti. In particolare, per quanto concerne i fondi destinati all'abitazione, l'art. 87 cpv. 1 LALPT prevede ch'essi sono assegnati dal Municipio alle persone fisiche che ne fanno richiesta e adempiono cumulativamente le seguenti condizioni: sono state domiciliate nel Comune per almeno cinque anni o ne sono originarie (lett. a); hanno intenzione di rimanere domiciliate nel Comune per un tempo indeterminato (lett. b); si impegnano a realizzare, entro un periodo di tre anni, la propria abitazione (lett. c); non hanno già in proprietà altra abitazione o terreno edificabile nel Comune stesso o in quelli vicini (lett. d). Giusta l'art. 87 cpv. 2 LALPT, nel caso di edifici a più appartamenti, tutti gli appartamenti, compreso quello
BGE 149 II 368 S. 376

del proprietario, devono essere destinati alla residenza primaria. La possibilità di delimitare una zona edificabile di interesse comunale è stata sostanzialmente ripresa nella legge cantonale del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale (LST; RL 701.100), in vigore dal 1° gennaio 2012 (cfr. art. 80 segg. LST; cfr. sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 22 febbraio 2019 consid. 3.4, in RtiD 2019 II pagg. 32 segg.). Nel senso esposto, con riferimento alla fattispecie in esame, l'art. 28quater delle norme di attuazione del piano regolatore di Lugano prevede in particolare che la ZEIC sia destinata a favorire la costruzione di abitazioni primarie (cpv. 1), e che i fondi ad essa attribuiti vengono acquisiti dal Comune, se necessario attraverso l'esproprio (cpv. 2). Le condizioni e i termini relativi alla cessione dei sedimi, ai requisiti posti agli acquirenti, al genere di costruzioni da realizzare sono stabiliti da un apposito regolamento comunale (cpv. 3).
3.5.2 La giurisprudenza cantonale ha rilevato che la ZEIC è una zona edificabile all'interno della quale il Comune interviene sul mercato immobiliare, acquisendo prima e mettendo in seguito a disposizione delle persone fisiche e giuridiche che ne fanno richiesta e che adempiono le condizioni legali, terreni destinati alla residenza primaria o alle aziende. La ZEIC è intesa a promuovere uno sviluppo urbanistico razionale laddove è prevista per favorire l'insediamento di persone che intendono stabilirsi durevolmente nel Comune costruendovi la propria abitazione. È d'altro canto destinata a raggiungere le finalità di tipo economico del piano regolatore, promuovendo l'insediamento di aziende mediante l'acquisto dei terreni da parte dell'ente pubblico (sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 22 febbraio 2019, citata, consid. 3.3). La giurisprudenza cantonale ha inoltre avuto modo di precisare che le ZEIC costituiscono delle zone edificabili, per cui la loro istituzione presuppone che siano rispettate le disposizioni della LPT, in particolare gli art. 1 , 3 e 14 segg. LPT. Le ZEIC non possono pertanto condurre a un ampliamento ingiustificato della zona edificabile. Esse non possono rappresentare un espediente per aggirare le norme di rango federale che impongono di contenere il perimetro delle aree fabbricabili. Se le zone edificabili previste dal piano regolatore sono sufficienti, le ZEIC, la cui necessità deve essere dimostrata, devono essere ricavate dalle stesse (sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 20 marzo 2014 consid. 3.3.3, in RtiD 2014 II pagg. 80 segg., sentenza del Tribunale della pianificazione del territorio del 26 maggio 2003

BGE 149 II 368 S. 377

consid. 4.1, in RDAT 2003 II pagg. 106 segg.). È inoltre riconosciuto dalla giurisprudenza che è dato un interesse pubblico a limitare le residenze secondarie ed a promuovere le abitazioni a prezzi accessibili per la popolazione residente, segnatamente nelle regioni turistiche (cfr. DTF 117 Ia 141 consid. 2b; sentenza 1C_180/2017 del 12 marzo 2018 consid. 4.6, in ZBl 120/2019 pagg. 219 segg.).
3.6

3.6.1 La Corte cantonale ha ritenuto che, nella fattispecie, non si trattava di giudicare se il fondo fosse stato oggetto di una mancata attribuzione alla zona edificabile oppure di un dezonamento ("Auszonung"; "déclassement"; cfr., su questa nozione, DTF 131 II 728 consid. 2.3). Ha rilevato che la ZEIC costituisce una zona edificabile, tant'è che nel 1993 il fondo è stato contestualmente inserito nella zona edificabile R2b mediante un piano regolatore conforme alla LPT. Ha in seguito osservato che l'imposizione del vincolo di ZEIC ha comportato per la proprietaria la perdita di ogni possibilità edificatoria, giacché il fondo è stato destinato ad essere acquisito dall'ente pubblico per soddisfare i bisogni della collettività. Ha quindi ammesso l'esistenza di un'espropriazione materiale secondo quanto stabilito in un analogo giudizio del 25 luglio 2003 in materia di vincolo ZEIC.
3.6.2 Il fatto che la ZEIC costituisca di principio una zona edificabile e che il fondo sia stato inserito in una zona destinata all'edificazione (R2b) da un piano regolatore approvato successivamente all'entrata in vigore della LPT, non basta di per sé per riconoscere che la pianificazione in questione è conforme alla LPT. Per ammettere una simile conformità non è infatti sufficiente che il piano di utilizzazione sia stato adottato formalmente sotto l'egida della LPT, ma occorre (anche) ch'esso sia rispettoso delle norme e dei principi pianificatori del diritto federale materiale (sentenze 1C_416/2021 del 30 giugno 2022 consid. 7; 1C_280/2016 del 4 gennaio 2017 consid. 2.3 e rinvii). Comunque, indipendentemente dalla questione della conformità alla LPT del piano regolatore del 1993, è indubbio che la precedente pianificazione, del 1977, non ne era conforme. La Corte cantonale ha infatti sostanzialmente negato che il piano regolatore del 1977, approvato dal Consiglio di Stato il 30 novembre 1977, prima quindi dell'entrata in vigore della LPT, il 1° gennaio 1980, ne rispettava già i principi pianificatori. Ha rilevato che, per quanto concerne la delimitazione della zona edificabile, esso aveva perso validità il più tardi il 1° gennaio 1988, secondo l'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT.
BGE 149 II 368 S. 378

La circostanza secondo cui il piano regolatore del 1977 non era conforme alla LPT è incontestata dalle parti. In concreto, non risulta, né è seriamente preteso, che la previgente pianificazione rispettava nella sua globalità, e non soltanto con riferimento a singole particelle, le esigenze della LPT (DTF 121 II 417 consid. 3c). Non v'è pertanto motivo di rivenire sulla decisione dei giudici cantonali, secondo cui, con riferimento alla delimitazione della zona edificabile, il vecchio regime pianificatorio non era più valido a partire dal 1° gennaio 1988 (art. 35 cpv. 1 lett. b in relazione con l'art. 36 cpv. 3 LPT; DTF 121 II 417 consid. 3b; sentenza 1C_635/2020 dell'11 ottobre 2021 consid. 3.2). Il giudizio impugnato non contiene poi specifici accertamenti che consentono di ritenere che il fondo dell'opponente rientrasse nel comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 LPT. Questo aspetto non deve comunque essere vagliato oltre in questa sede, siccome il comprensorio edificato provvisorio non costituisce in ogni modo una valida zona edificabile ai sensi del diritto federale (DTF 121 II 417 consid. 3e).
3.6.3 Nella fattispecie, il piano regolatore approvato il 7 dicembre 1993, con cui è stato imposto il vincolo di ZEIC a carico del fondo dell'opponente, è quindi stato il primo ad essere adottato sotto l'egida della LPT. Sovrapposto alla zona edificabile R2b, esso ha comportato per la proprietaria l'impossibilità di disporne liberamente e di edificarlo, essendo destinato ad essere acquisito dal Comune. Questo provvedimento ha avuto per lei effetti equiparabili a quelli in cui si verrebbe a trovare il proprietario di un fondo edificabile gravato con un vincolo destinato alla realizzazione di un edificio d'interesse pubblico. Pur non avendo di per sé sancito l'inedificabilità generale del fondo, il vincolo di ZEIC ne ha infatti impedito l'edificazione privata da parte della proprietaria. Il fondo è stato sottratto al libero mercato e destinato ad essere acquisito dal Comune per l'adempimento degli scopi di interesse comunale cui la ZEIC è riservata. L'edificazione della particella è vincolata alla successiva assegnazione da parte dell'ente pubblico nel rispetto delle condizioni legali.
Poiché la precedente attribuzione alla zona edificabile residenziale R2 secondo il piano regolatore del 1977 non corrispondeva alle esigenze della LPT, sotto il profilo del diritto espropriativo, il vincolo di ZEIC approvato nel 1993 è quindi equivalso per la proprietaria colpita ad un rifiuto di attribuire il suo fondo alla zona edificabile (DTF 121 II 417 consid. 3d; DTF 117 Ib 4 consid. 3c; sentenza 1C_323/2007, citata, consid. 3.3). La Corte cantonale ha pertanto ritenuto a torto che nella fattispecie non occorresse esaminare l'esistenza di

BGE 149 II 368 S. 379

un'espropriazione materiale alla stregua di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile. Ammettendo d'acchito un caso di espropriazione materiale senza esaminare puntualmente l'adempimento delle corrispondenti condizioni, la Corte cantonale ha violato l'art. 5 cpv. 2 LPT.
3.7 Nel giudizio impugnato, la Corte cantonale ha sostenuto che una sua precedente decisione del 25 luglio 2003, concernente un caso di espropriazione materiale per l'imposizione di un vincolo ZEIC in un altro Comune, sarebbe stata confermata dal Tribunale federale con la sentenza 1A.28/2005 del 29 luglio 2005 (in RtiD 2006 I pagg. 187 segg.). A torto. In quel caso, il Tribunale federale è infatti stato chiamato a pronunciarsi unicamente sull'ammontare dell'indennizzo espropriativo. Oggetto dell'impugnativa, interposta dalla proprietaria espropriata, era esclusivamente la decisione finale della Corte cantonale, del 14 dicembre 2004, sull'indennità di espropriazione. La decisione pregiudiziale, del 25 luglio 2003, con cui la Corte cantonale aveva riconosciuto l'esistenza di un'espropriazione materiale e rinviato la causa all'istanza inferiore per la determinazione dell'indennità dovuta all'espropriata, non era stata impugnata dalle parti, in particolare non era stata oggetto di contestazione da parte del Comune interessato. Nulla può pertanto essere dedotto dalla citata sentenza 1A.28/2005 ai fini del presente giudizio.
4. La Corte cantonale ha in concreto riconosciuto che il fondo in questione difetta di urbanizzazione. Ha poi succintamente rilevato, senza tuttavia confrontarsi con dati oggettivi relativi alla contenibilità del piano regolatore, che agli atti non vi sono accenni riguardo ad un suo possibile sovradimensionamento. Come visto, poiché la Corte cantonale ha ritenuto a torto sufficiente l'edificabilità di principio delle zone R2b e ZEIC per ammettere un'espropriazione materiale, essa non ha esaminato compiutamente se fossero realizzati i presupposti per un risarcimento nel caso di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile (cfr. consid. 3.3.1). In mancanza di specifici accertamenti nel giudizio impugnato, una valutazione in merito non può essere eseguita direttamente dal Tribunale federale. Spetterà alla Corte cantonale esaminare alla luce dell'esposta giurisprudenza se simili estremi siano realizzati nella fattispecie. Le argomentazioni sollevate al riguardo dal ricorrente nel gravame sono premature e non possono essere vagliate in questa sede.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 26 Garanzia della proprietà - 1 La proprietà è garantita.
¹	La proprietà è garantita.
²	In caso d'espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 5 Compensazione e indennizzo - 1 Il diritto cantonale prevede un'adeguata compensazione di vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge.
¹	Il diritto cantonale prevede un'adeguata compensazione di vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge.
^1bis	I vantaggi derivanti da pianificazioni sono compensati con un'aliquota del 20 per cento almeno. La compensazione diventa esigibile se il fondo è edificato o alienato. Il diritto cantonale imposta la compensazione in modo da compensare quantomeno il plusvalore derivante dall'assegnazione durevole del terreno a una zona edificabile.13
^1ter	Il prodotto è utilizzato per misure di cui al capoverso 2 o per altre misure pianificatorie di cui all'articolo 3 in particolare ai capoversi 2 lettera a e 3 lettera abis.14
^1quater	Per il calcolo della tassa, dal vantaggio derivante da pianificazioni in occasione di un azzonamento è dedotto l'importo che è utilizzato entro un congruo termine per l'acquisto di un edificio agricolo sostitutivo per la gestione in proprio.15
^1quinquies	Il diritto cantonale può rinunciare alla riscossione della tassa se:
^a	la tassa è dovuta da un ente pubblico; o
^b	il prodotto della tassa prevedibile è insufficiente rispetto alle spese di riscossione.16
^1sexies	In caso di imposta sugli utili da sostanza immobiliare, la tassa pagata è dedotta dall'utile quale parte delle spese.17
²	Per le restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione, derivanti da pianificazioni secondo la presente legge, è dovuta piena indennità.
³	I Cantoni possono prescrivere che il pagamento di indennità per restrizioni della proprietà sia menzionato nel registro fondiario.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 26 Approvazione dei piani d'utilizzazione da parte dell'autorità cantonale - 1 Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
¹	Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
²	Essa esamina se sono conformi con i piani direttori cantonali approvati dal Consiglio federale.
³	I piani d'utilizzazione diventano vincolanti approvati che siano dall'autorità cantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 14 Definizione - 1 I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
¹	I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
²	Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 35 - 1 I Cantoni provvedono affinché:
¹	I Cantoni provvedono affinché:
^a	...
^b	i piani d'utilizzazione siano elaborati in tempo utile, o comunque presenti otto anni dopo l'entrata in vigore della legge.
²	...86
³	I piani d'utilizzazione vigenti al momento dell'entrata in vigore della presente legge rimangono validi secondo il diritto cantonale fintanto che non saranno approvati dall'autorità competente.87

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 36 Misure introduttive dei Cantoni - 1 I Cantoni emanano le disposizioni necessarie all'applicazione della legge.
¹	I Cantoni emanano le disposizioni necessarie all'applicazione della legge.
²	Fintanto che il diritto cantonale non avrà designato altre autorità, i governi cantonali sono autorizzati ad emanare ordinamenti provvisori, in particolare a stabilire zone di pianificazione (art. 27) e ad emanare disposizioni restrittive per costruzioni fuori delle zone edificabili (art. 27a).88
³	In assenza di zone edificabili e salvo diversa disposizione del diritto cantonale, il comprensorio già largamente edificato vale quale zona edificabile provvisoria.