Urteilskopf

143 I 147

13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Demokratische Juristinnen und Juristen Luzern (DJL) und Mitb. gegen Regierungsrat sowie Kantonsrat des Kantons Luzern (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017

Regeste (de):

Regeste (fr):

Regesto (it):


Sachverhalt ab Seite 149

BGE 143 I 147 S. 149

A. Nach Einsicht in die Botschaft des Regierungsrats vom 9. Dezember 2014 beschloss der Luzerner Kantonsrat am 25. Juni 2015 die nachfolgende Änderung des Gesetzes vom 27. Januar 1998 über die Luzerner Polizei (PolG/LU; SRL 350): 7 Gebühren
§ 32 Grundsätze
1 [...].
2 Insbesondere kann [die Luzerner Polizei] ausserordentliche Aufwendungen, die bei einem Polizeieinsatz entstehen, der Verursacherin oder dem Verursacher in Rechnung stellen, namentlich wenn diese Aufwendungen vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht werden oder wenn sie in überwiegend privatem Interesse liegen. 3 [...].
§ 32a Kostenersatz bei Veranstaltungen
1 Bei Veranstaltungen mit kommerziellem Zweck stellt die Luzerner Polizei dem Veranstalter die Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung. 2 Bei Veranstaltungen mit ganz oder teilweise ideellem Zweck stellt die Luzerner Polizei im Einvernehmen mit dem Justiz- und Sicherheitsdepartement je nach Anteil des ideellen Zwecks reduzierte Kosten in Rechnung. Bei Kundgebungen wird unter Vorbehalt von § 32b auf die Rechnungstellung verzichtet. 3 Der Regierungsrat bestimmt in der Verordnung die Anzahl Einsatzstunden, die im Rahmen der polizeilichen Grundversorgung unentgeltlich erbracht werden. § 32b Kostenersatz bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung
1 Bei Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt wurde, können dem Veranstalter und den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zusätzlich zum Kostenersatz nach § 32a die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung gestellt werden.
BGE 143 I 147 S. 150

2 Die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung werden zu höchstens 40 Prozent auf den Veranstalter und zu 60 Prozent auf die an der Gewaltausübung beteiligten Personen aufgeteilt. 3 Der Veranstalter wird nur kostenpflichtig, wenn er nicht über die erforderliche Bewilligung verfügt oder Bewilligungsauflagen vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat. Je nach Einhaltung der Bewilligungsauflagen ist der vom Veranstalter zu tragende Anteil zu reduzieren. Dem Veranstalter können höchstens 30 000 Franken in Rechnung gestellt werden. 4 Der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist, wird zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt. Einer einzelnen Person können höchstens 30 000 Franken in Rechnung gestellt werden. Die Referendumsfrist lief am 26. August 2015 unbenutzt ab. Mit Publikation im Kantonsblatt vom 29. August 2015 wurde festgestellt, dass die Änderung des Polizeigesetzes rechtskräftig geworden sei und am 1. Januar 2016 in Kraft trete.
B. Die Demokratischen Juristinnen und Juristen Luzern, die JungsozialistInnen des Kantons Luzern, die Sozialdemokratische Partei des Kantons Luzern, die Grüne Partei des Kantons Luzern, der Luzerner Gewerkschaftsbund, die Jungen Grünen Kanton Luzern sowie drei Privatpersonen erheben Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung von § 32b PolG/LU und demgemäss auch von § 32a Abs. 2 PolG/LU, soweit dieser bei Kundgebungen den Verzicht auf eine Rechnungsstellung an den Vorbehalt von § 32b PolG/LU knüpft. Das Bundesgericht hat die Angelegenheit öffentlich beraten und heisst die Beschwerde teilweise gut. (Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Gemäss § 32a Abs. 2 Satz 2 PolG/LU bezieht sich der Vorbehalt von § 32b PolG/LU auf Kundgebungen, d.h. auf Veranstaltungen ideellen Inhalts. Diese Kundgebungen stehen unter dem Schutz der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (Art. 16
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
1    La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
3    Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.
und Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV).
3.1 Jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten (Art. 16 Abs. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
1    La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
3    Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.
und 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
1    La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
3    Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.
BV; Art. 10
IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)
CEDU Art. 10 Libertà di espressione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
1    Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
2    L'esercizio di queste libertà, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposto a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge e costituenti misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'integrità territoriale o l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni confidenziali o per garantire l'autorità e la imparzialità del potere giudiziario.
EMRK sowie Art. 21
IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici
Patto-ONU-II Art. 21 - È riconosciuto il diritto di riunione pacifica. L'esercizio di tale diritto non può formare oggetto di restrizioni tranne quelle imposte in conformità alla legge e che siano necessarie in una società democratica, nell'interesse della sicurezza nazionale, della sicurezza pubblica, dell'ordine pubblico o per tutelare la sanità o la morale pubbliche, o gli altri diritti e libertà.
UNO-Pakt II [SR 0.103.2]). Darunter fallen die verschiedensten Formen der Kundgabe von Meinungen (BGE 132 I 256 E. 3 S. 258 mit Hinweis). Die Versammlungsfreiheit gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu organisieren,
BGE 143 I 147 S. 151

an Versammlungen teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben (Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV; Art. 11
IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)
CEDU Art. 11 Libertà di riunione ed associazione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi.
1    Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi.
2    L'esercizio di questi diritti non può costituire oggetto di altre restrizioni oltre quelle che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non vieta che restrizioni legittime siano imposte all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato.
EMRK; Art. 21
IR 0.103.2 Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici
Patto-ONU-II Art. 21 - È riconosciuto il diritto di riunione pacifica. L'esercizio di tale diritto non può formare oggetto di restrizioni tranne quelle imposte in conformità alla legge e che siano necessarie in una società democratica, nell'interesse della sicurezza nazionale, della sicurezza pubblica, dell'ordine pubblico o per tutelare la sanità o la morale pubbliche, o gli altri diritti e libertà.
UNO-Pakt II). Zu den Versammlungen gehören unterschiedlichste Arten des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck (vgl. BGE 137 I 31 E. 6.1 S. 44 mit Hinweisen). Die Auferlegung von Kosten im Zusammenhang mit der Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit kann einen Grundrechtseingriff darstellen (vgl. CHRISTOPH ERRASS, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 53 zu Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV). Grundrechtseingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (Art. 36
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
1    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
2    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
3    Esse devono essere proporzionate allo scopo.
4    I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
BV). Mit den angefochtenen Bestimmungen des Luzerner Polizeigesetzes ist eine gesetzliche Grundlage gegeben (Art. 36 Abs. 1
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
1    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
2    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
3    Esse devono essere proporzionate allo scopo.
4    I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
BV; [...]). Als öffentliches Interesse im Sinne von Art. 36 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
1    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
2    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
3    Esse devono essere proporzionate allo scopo.
4    I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
BV kommt, wie im vorliegenden Fall, insbesondere der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit in Betracht. Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
1    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
2    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
3    Esse devono essere proporzionate allo scopo.
4    I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (vernünftige Zweck-Mittel-Relation). Polizeiliche Massnahmen müssen sich gegen den Störer richten (persönliche Erforderlichkeit; vgl. statt vieler HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 554). Die Zumutbarkeit des Eingriffs beurteilt sich anhand einer umfassenden Interessenabwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen (vgl. zum Ganzen BGE 132 I 49 E. 6 und 7 S. 57 ff.; ERRASS, a.a.O., N. 55 ff. zu Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV).
3.2 Das Bundesgericht hat die Grundzüge der Meinungs- und Versammlungsfreiheit für Kundgebungen auf öffentlichem Grund in BGE 132 I 256 E. 3 S. 258 ff. (mit Hinweisen) zusammengefasst: Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erhalten im Zusammenhang mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter und weisen ein gewisses Leistungselement auf. Die angesprochenen Grundrechte gebieten in Grenzen, dass für Kundgebungen öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Ferner sind die Behörden verpflichtet, durch geeignete Massnahmen wie etwa durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können
BGE 143 I 147 S. 152

und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden. Demonstrationen können einer Bewilligungspflicht unterstellt werden. Im Bewilligungsverfahren darf die Behörde die gegen eine Kundgebung sprechenden polizeilichen Gründe, die zweckmässige Nutzung des öffentlichen Grunds im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner und die mit einer Kundgebung verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter mitberücksichtigen. Zu den polizeilichen Gründen zählen namentlich die Aufrechterhaltung der Sicherheit und die Abwendung unmittelbarer Gefahren von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten jeglicher Art. Die öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen (wie z.B. Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen. In den grundrechtlichen Schutzbereich fallen dementsprechend nur (ursprünglich) friedliche Versammlungen. Im Bewilligungsverfahren ist dem ideellen Gehalt der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. Die verschiedenen Interessen sind nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und zu gewichten. Eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung kann die Anordnung von Auflagen und Bedingungen sowie eine entsprechende verhältnismässige Mitwirkung der Veranstalter erfordern (...). In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, öffentlichen Grund für Kundgebungen mit Appellwirkung zu benützen. Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV schützt nach dem Gesagten nur friedliche Versammlungen. Entwickelt sich bei einer anfänglich friedlichen Versammlung Gewalt in einem Ausmass, dass die meinungsbildende Komponente völlig in den Hintergrund tritt, kann der Schutz des Grundrechts entfallen. Kleinere Gruppen, die am Rand einer Versammlung randalieren, können den Grundrechtsschutz für die Versammlung als Ganzes hingegen nicht beseitigen (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 585; MAYA HERTIG, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 8 f. zu Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV). Der Umstand, dass es an einer ursprünglich friedlichen Kundgebung zu Gewaltausübung kommt, lässt den Grundrechtsschutz somit nicht von vorneherein dahinfallen.
3.3 In Ergänzung hierzu ist festzuhalten, dass die Meinungs- und Versammlungsfreiheit nicht nur durch direkte Eingriffe wie Verbote und Sanktionen beeinträchtigt werden können. Denkbar sind auch
BGE 143 I 147 S. 153

mittelbare Beeinträchtigungen dieser Grundrechte in dem Sinne, dass der Betroffene sich aufgrund einer behördlichen Reaktion nicht mehr getraut, erneut vom Grundrecht Gebrauch zu machen. In Rechtsprechung und Lehre wird in diesem Zusammenhang vom sog. "chilling effect" (auch "effet dissuasif") gesprochen (zur Entwicklungsgeschichte dieser aus dem US-amerikanischen Verfassungsrecht stammenden Metapher vgl. JULIAN STABEN, Der Abschreckungseffekt auf die Grundrechtsausübung, 2016, S. 44 ff.; grundlegend das Urteil der Grossen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [EGMR] Goodwin gegen Vereinigtes Königsreich vom 27. März 1996, Nr. 17488/90, Receuil CourEDH 1996-II S. 500 § 39; weitere Nachweise bei GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 23 N. 27 i.f.; BGE 131 IV 23 E. 3.1 S. 28; vgl. auch BGE 136 I 167 E. 3.2.3 S. 172; BGE 140 I 2 E. 10.6.3 S. 37; zum Ganzen auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 375; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 212 und 219 f.; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, N. 1564 f.; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, S. 154; HERTIG, a.a.O., N. 40 zu Art. 16
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
1    La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
3    Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.
BV). Die Ausübung der Grundrechte darf durch negative Begleiterscheinungen nicht derart beschränkt werden, dass von einer Abschreckungswirkung oder einem Einschüchterungseffekt zu sprechen ist. Ein solcher besteht im vorliegenden Zusammenhang dann, wenn für die Ausübung eines ideellen Grundrechts Polizeikosten verrechnet werden, welche die Grundrechtsberechtigten von der Grundrechtswahrnehmung abhalten (STEFAN LEUTERT, Polizeikostentragung bei Grossveranstaltungen, 2005, S. 119; vgl. auch ERRASS, a.a.O., N. 54 zu Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV). Entscheidend ist insoweit (auch) die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (LEUTERT, a.a.O., S. 121). Die Kostenforderungen müssen mithin moderat ausgestaltet sein, so dass die effektive Grundrechtsausübung tatsächlich möglich bleibt (LEUTERT, a.a.O., S. 120 f.). (...)

5.

5.1 Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip ergibt sich, dass sich die polizeiliche Massnahme nur gegen den Störer, nicht aber gegen bloss mittelbare Verursacher des polizeiwidrigen Zustands richten darf (vgl. auch § 6 PolG/LU). Das Störerprinzip konkretisiert somit den Verhältnismässigkeitsgrundsatz in persönlicher Hinsicht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2608). Das Erfordernis der
BGE 143 I 147 S. 154

Unmittelbarkeit der Verursachung der Gefahr oder Störung bedeutet, dass als polizeirechtlich erhebliche Ursachen nur solche Handlungen in Betracht kommen, die bereits selber die Grenze zur Gefahr überschritten haben; entferntere, lediglich mittelbare Verursachungen scheiden aus (Unmittelbarkeitsprinzip; vgl. BGE 131 II 743 E. 3.2 S. 747 f.). Der Störer ist polizeirechtlich verpflichtet, eine Gefahr oder Störung zu beseitigen oder die Kosten für die Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustands zu tragen. Diese Massnahmen umfassen nicht nur diejenigen, welche vom Störer selber hätten vorgekehrt oder veranlasst werden können und lediglich wegen zeitlicher Dringlichkeit direkt von der zuständigen kantonalen Behörde angeordnet worden sind. Sie beinhalten auch Vorkehrungen, welche von vorneherein technisch und rechtlich nur von den polizeilichen Organen und den ihnen beigeordneten Spezialdiensten vorgenommen oder angeordnet werden können (BGE 122 II 65 E. 6a S. 70). Als Störer gilt erstens der Verhaltensstörer, der durch sein eigenes Verhalten oder durch das Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist, die öffentliche Ordnung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (z.B. randalierende Demonstranten). Zweitens wird der Zustandsstörer erfasst, der die tatsächliche oder rechtliche Herrschaft über Sachen hat, welche die Polizeigüter unmittelbar stören oder gefährden (z.B. Eigentümer einer vorschriftswidrigen Baute). Drittens gilt schliesslich der Zweckveranlasser als Störer, der durch sein Tun oder Unterlassen bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass ein anderer die Polizeigüter stört oder gefährdet (z.B. der Organisator einer Veranstaltung; vgl. zum Ganzen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2612 ff., mit Kritik an der Haftung des Zweckveranlassers; kritisch auch: MARKUS KERN, Kommunikationsgrundrechte als Gefahrenvorgaben, 2012, S. 483 f.). Massgebend ist der unmittelbare Zusammenhang zwischen dem Verhalten des Zweckveranlassers und der Störung (LEUTERT, a.a.O., S. 141). Nach der Lehre nehmen etwa die Verantwortlichen eines Fussballclubs, der für seine gewalttätige Hooligan-Szene bekannt ist, zumindest in Kauf, dass es zu Ausschreitungen und als Folge davon zu einem Polizeieinsatz kommt. Sie gelten daher als Zweckveranlasser der Störungen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 545 ff., mit Hinweis auf Luzerner Gerichts- und Verwaltungsentscheide [LGVE] 2006 II Nr. 1 E. 6b). Als Ausprägung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes darf der Zweckveranlasser nur dann in Anspruch
BGE 143 I 147 S. 155

genommen werden, wenn der polizeiliche Eingriff geeignet und erforderlich ist, um die Störung zu beheben, und ihm der Eingriff zugemutet werden kann (vgl. MÖCKLI/TÖNDURY, Vom Störerbild zum Störerprinzip - und zurück?, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Rüssli/Hänni/Häggi Furrer [Hrsg.], 2012, S. 37).
5.2 In BGE
135 I 130 schützte das Bundesgericht eine Verordnungsregelung im Kanton Neuenburg, welche den Organisatoren von Sportveranstaltungen als Zweckveranlasser einen Anteil zwischen 60 und 80 % an den Kosten überwälzt, die der Einsatz der Kantonspolizei für die Gewährleistung der Sicherheit bei Sportveranstaltungen mit Gewaltpotenzial verursacht. Ebenso erachtete das Bundesgericht eine Regelung im Demonstrationsgesetz des Kantons Genf als verfassungskonform, welche es dem Staat erlaubt, auf Veranstalter finanziell zurückzugreifen, die ihren Verpflichtungen nicht nachkommen und der Polizei beispielsweise Informationen vorenthalten (Urteil 1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E. 4, in: SJ 2014 I S. 37). An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Es ist somit zulässig, die Organisatoren von Sportveranstaltungen wie auch Kundgebungsveranstalter, die sich pflichtwidrig verhalten, zur Tragung von Kosten des Polizeieinsatzes zu verpflichten. Kundgebungsveranstalter als Zweckveranlasser können folglich grundsätzlich als Störer ins Recht gefasst werden, ohne dass hierdurch gegen Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV verstossen wird. Zu klären bleibt, ob sich auch die konkrete Ausgestaltung in § 32b Abs. 3 PolG/LU als verhältnismässig erweist.
5.3

5.3.1 Für eine Kostenpflicht des Veranstalters als Zweckveranlasser setzt § 32b Abs. 1 PolG/LU voraus, dass an der Veranstaltung Gewalt an Personen oder Sachen verübt wurde; in Rechnung gestellt werden können nur Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung.
5.3.2 Nach dem klaren Wortlaut von § 32b Abs. 3 PolG/LU wird der Veranstalter nicht kostenpflichtig, wenn keine Bewilligung erforderlich ist oder keine Auflagen verfügt werden. Spontane Kundgebungen, die keiner Bewilligung bedürfen, werden somit von der Kostenpflicht nicht erfasst.
5.3.3 Werden Bewilligungsauflagen verfügt, müssen diese verhältnismässig ausgestaltet sein (Art. 36 Abs. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
1    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
2    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
3    Esse devono essere proporzionate allo scopo.
4    I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
BV; vgl. auch E. 3.2
BGE 143 I 147 S. 156

hiervor). Die Bestimmung von § 32b Abs. 3 PolG/LU lässt offen, welche Bewilligungsauflagen in Betracht kommen. In der Botschaft des Regierungsrats vom 9. Dezember 2014 (nachfolgend: Botschaft) wird erläuternd ausgeführt, eine übliche Bewilligungsauflage bei Veranstaltungen sei die Bereitstellung eines genügenden Sicherheitsdiensts (S. 22 f.). Klarstellend ist hierzu festzuhalten, dass der Kundgebungsveranstalter zwar dazu verpflichtet werden kann, im Rahmen seiner Möglichkeiten einen Ordnungsdienst zu organisieren, welcher die Kommunikation mit der Polizei sicherstellt und als Bindeglied zwischen den Demonstrierenden und der Polizei fungiert. Hingegen kann es nicht Sache der Veranstalter sein, für ein umfassendes Sicherheitsdispositiv zu sorgen. Es besteht ein staatliches Gewaltmonopol. An Orten, die der Allgemeinheit offenstehen, ist es daher Aufgabe der Polizei, für die Sicherheit zu sorgen (vgl. Urteil 1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E. 3.6 f., in: SJ 2014 I S. 37; vgl. zum Ganzen auch MARKUS MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, 2012, S. 415 ff.; CHRISTINE GANDER, Sicherheit und Demonstrationen - Grenzen eines Grundrechts, Sicherheit & Recht 2/2008 S. 72 f.; ERRASS, a.a.O., N. 39 zu Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV; SCHWEIZER/MOHLER, Die schweizerische Bundesverfassung, a.a.O., N. 22 zu den Vorbemerkungen zur Sicherheitsverfassung; siehe ferner ERRASS/ZÜND, Privatisierung von Polizeiaufgaben, Sicherheit & Recht 3/2012 S. 162 ff., insb. 174 und 183; zur Frage der Übertragung von Durchsuchungsbefugnissen an private Sicherheitsdienste im sog. halböffentlichen Raum [bspw. Fussballstadien, Transportmittel] vgl. BGE 140 I 2 E. 10.2 S. 29 f.). § 28 Abs. 3 PolG/LU hält unter dem Titel "Übertragung von Aufgaben an Private" denn auch ausdrücklich fest, dass Aufträge, die polizeiliches Handeln gemäss den §§ 9-21 PolG/LU bedingen, nicht an Private übertragen werden dürfen. Damit sind namentlich die Anhaltung und Identitätsfeststellung (§ 9 PolG/LU), die Durchsuchung von Personen (§ 14 PolG/LU) und von Sachen (§ 15 PolG/LU) und die Ausübung unmittelbaren Zwangs (§ 20 PolG/LU) ausschliesslich Sache der Polizei und können nicht an einen privaten Dienst delegiert werden. § 1a PolG/LU behält für die Tätigkeit der Polizei in der Strafverfolgung und der Strafuntersuchung die StPO (SR 312.0) explizit vor. Sämtliche Zwangsmassnahmen im Sinne der StPO (Art. 196
SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale
CPP Art. 196 Definizione - I provvedimenti coercitivi sono atti procedurali delle autorità penali che incidono sui diritti fondamentali degli interessati e sono intesi a:
a  assicurare le prove;
b  garantire la presenza di persone durante il procedimento;
c  garantire l'esecuzione della decisione finale.
-298d
SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale
CPP Art. 298d Fine e comunicazione - 1 La polizia o il pubblico ministero che le ha ordinate pone fine senza indugio alle indagini in incognito se:
1    La polizia o il pubblico ministero che le ha ordinate pone fine senza indugio alle indagini in incognito se:
a  le condizioni non sono più soddisfatte;
b  il pubblico ministero rifiuta di approvare la continuazione delle indagini disposte dalla polizia; o
c  l'agente in incognito o la persona di contatto non si attiene alle istruzioni oppure non rispetta i propri obblighi in qualsivoglia altra maniera, segnatamente fornisce scientemente false informazioni al pubblico ministero o cerca di influenzare in modo illecito la persona oggetto delle indagini.
2    La polizia comunica al pubblico ministero la fine delle indagini in incognito.
3    La fine dell'intervento va predisposta in modo tale da non esporre inutilmente a pericolo l'agente in incognito.
4    Alla comunicazione delle indagini in incognito si applica per analogia l'articolo 298 capoversi 1 e 3.
StPO) können indes ebenfalls einzig durch Strafbehörden (Polizei, Staatsanwaltschaft und Gerichte) und nicht durch Private angeordnet werden (Art. 198
SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale
CPP Art. 198 Competenza - 1 Possono ordinare provvedimenti coercitivi:
1    Possono ordinare provvedimenti coercitivi:
a  il pubblico ministero;
b  l'autorità giudicante e, in casi urgenti, chi dirige il procedimento in giudizio;
c  la polizia, nei casi previsti dalla legge.
2    La Confederazione e i Cantoni possono riservare la facoltà della polizia di ordinare e attuare provvedimenti coercitivi ad agenti di polizia con un determinato grado o funzione.
StPO; siehe auch Urteil 1C_225/2012 vom 10. Juli 2013 E. 3.7, in: SJ 2014 I S. 37).
BGE 143 I 147 S. 157

Aufgrund der offenen Formulierung lässt sich die Bestimmung von § 32b Abs. 3 PolG/LU in Bezug auf mögliche Bewilligungsauflagen verfassungskonform auslegen. Der Veranstalter kann von ihm als unverhältnismässig eingestufte Auflagen im konkreten Anwendungsfall anfechten.
5.3.4 Der Veranstalter muss des Weiteren zumindest grobfahrlässig gegen die Bewilligungsauflagen verstossen. Der Begriff der groben Fahrlässigkeit ist ein zivilrechtlicher. Grobe Fahrlässigkeit liegt vor, wenn der Haftpflichtige unter Verletzung der elementarsten Vorsichtsgebote handelt und dadurch ausser Acht lässt, was jedem verständigen Menschen in der gleichen Lage und unter den gleichen Umständen hätte einleuchten müssen (ROLAND BREHM, Berner Kommentar, 4. Aufl. 2013, N. 197a zu Art. 41
SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto
CO Art. 41 - 1 Chiunque è tenuto a riparare il danno illecitamente cagionato ad altri sia con intenzione, sia per negligenza od imprudenza.
1    Chiunque è tenuto a riparare il danno illecitamente cagionato ad altri sia con intenzione, sia per negligenza od imprudenza.
2    Parimente chiunque è tenuto a riparare il danno che cagiona intenzionalmente ad altri con atti contrari ai buoni costumi.
OR; ALFRED KOLLER, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 2009, S. 743 f.; BGE 119 II 443 E. 2a S. 448). Das Verhalten des Fehlbaren muss schlechterdings unverständlich erscheinen (MARTIN A. KESSLER, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht, Bd. I, 6. Aufl. 2015, N. 49 zu Art. 41
SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto
CO Art. 41 - 1 Chiunque è tenuto a riparare il danno illecitamente cagionato ad altri sia con intenzione, sia per negligenza od imprudenza.
1    Chiunque è tenuto a riparare il danno illecitamente cagionato ad altri sia con intenzione, sia per negligenza od imprudenza.
2    Parimente chiunque è tenuto a riparare il danno che cagiona intenzionalmente ad altri con atti contrari ai buoni costumi.
OR).
5.3.5 Mit diesen Eingrenzungen (vgl. E. 5.3.1-5.3.4 hiervor) wird der Kreis möglicher Störer mit § 32b PolG/LU entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht über das Erforderliche hinaus ausgeweitet. Vielmehr wird mit der gesetzgeberischen Lösung ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Verhalten des Veranstalters (zumindest grobfahrlässiger Verstoss gegen Bewilligungsauflagen) und der Störung (Gewalt an Personen und Sachen) vorausgesetzt, weshalb das Erfordernis der Unmittelbarkeit gewahrt ist. Damit ist gleichzeitig gesagt, dass sich die entsprechende Einschränkung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit insoweit als verhältnismässig erweist.
5.4 Unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten zu prüfen bleibt der von den Beschwerdeführern beanstandete Abschreckungseffekt (vgl. bereits E. 3.3 hiervor). Voraussetzung für eine Kostenpflicht des Veranstalters ist, wie bereits ausgeführt, dass er verhältnismässig ausgestaltete Bewilligungsauflagen vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat. Das Verhalten des Veranstalters muss insoweit schlechterdings unverständlich erscheinen (vgl. E. 5.3.3 und 5.3.4 hiervor). Der Veranstalter kann folglich das Risiko auf Kostenersatz durch eigenes Verhalten ausschliessen, da er einzig bei einem zumindest grobfahrlässigen
BGE 143 I 147 S. 158

Verstoss gegen Bewilligungsauflagen kostenpflichtig wird. Damit kann nicht gesagt werden, dass von § 32b Abs. 3 PolG/LU ein unverhältnismässiger "chilling effect" ausgeht, welcher Organisatoren von Kundgebungen als Grundrechtsträger von der Ausübung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit abschreckt. Da es die Veranstalter mithin selbst in der Hand haben, eine Kostenpflicht zu verhindern, ist die Höhe der drohenden Gebühr von bis zu Fr. 30'000.- bei der Beurteilung des Abschreckungseffekts nicht von entscheidender Bedeutung. Die Höhe ist indes für die Frage der Einhaltung des Äquivalenzprinzips massgebend (dazu sogleich E. 6).

6. (...)

6.3

6.3.1 Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll (BGE 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108). Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
1    Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
2    L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
3    Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
4    La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.
und Art. 9
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.
BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen (vgl. zum Ganzen BGE 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.). Das Äquivalenzprinzip bezieht sich somit grundsätzlich auf das Verhältnis von Abgabe und Leistung im konkreten Einzelfall (Individualäquivalenz; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2785 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 569).
6.3.2 Die Beschwerdeführer erachten die in § 32b Abs. 3 Satz 3 PolG/LU festgelegte Höchstgebühr von Fr. 30'000.-, welche den Veranstaltern in Rechnung gestellt werden kann, als mit dem Äquivalenzprinzip unvereinbar. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wie dargelegt, muss die Höhe der Gebühr im konkreten Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen. Es kann jedenfalls nicht von vorneherein ausgeschlossen werden, dass eine Kostenauflage von gesamthaft Fr. 30'000.- sich im Einzelfall als verhältnismässig erweisen könnte. Zu denken ist dabei an den Fall einer von mehreren Veranstaltern organisierten
BGE 143 I 147 S. 159

Grosskundgebung, bei welcher es (nach grobfahrlässiger oder vorsätzlicher Missachtung von Bewilligungsauflagen seitens der Veranstalter) aufgrund massiver Gewaltausschreitungen zu einem Grosseinsatz der Polizei kommt. Diesfalls könnte ein Gesamtbetrag von Fr. 30'000.- anteilsmässig auf die verschiedenen Veranstalter aufgeteilt werden. Eine Solidarschuldnerschaft hingegen würde dem Äquivalenzprinzip widersprechen oder bedürfte einer spezialgesetzlichen Grundlage (vgl. LEUTERT, a.a.O., S. 125), die § 32b Abs. 3 PolG/LU nicht enthält. Zusammenfassend führt die abstrakte Normenkontrolle somit zum Ergebnis, dass § 32b Abs. 3 PolG/LU dem abgaberechtlichen Äquivalenzprinzip nicht widerspricht. Den von der Kostenauflage betroffenen Veranstaltern steht im konkreten Anwendungsfall der Rechtsmittelweg zur Überprüfung der Rechtmässigkeit der erhobenen Abgabe nach Massgabe des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips offen (...). (...)

10. Nach § 32b Abs. 4 PolG/LU wird der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist, zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt. Einer einzelnen Person können höchstens Fr. 30'000.- in Rechnung gestellt werden. Die Beschwerdeführer rügen in der Hauptsache wiederum einen unzulässigen Abschreckungseffekt (dazu bereits E. 3.3 und E. 5.4 hiervor) und eine Verletzung des Äquivalenzprinzips (vgl. auch E. 6 hiervor).
11. Wie bereits ausgeführt, kann die Ausübung von Kommunikationsgrundrechten auch auf indirekte Weise beeinträchtigt werden, indem missliebige Betätigungen zwar nicht vorweg, aber in der Folge mit empfindlichen Rechtsnachteilen belegt werden, mit der Konsequenz, dass die betroffene Person davon absieht, zukünftig erneut von ihrem Grundrecht Gebrauch zu machen (BGE 131 IV 23 E. 3.1 S. 28; BGE 140 I 2 E. 10.6.3 S. 37; Urteil 5A_888/2011 vom 20. Juni 2012 E. 5.3; vgl. auch das Urteil der Grossen Kammer des EGMR Stoll gegen Schweiz vom 10. Dezember 2007, Nr. 69698/01, Recueil CourEDH 2007-V S. 247 f. § 110). In der Lehre wird zudem darauf hingewiesen, dass ein Abschreckungseffekt auch aus einer vagen gesetzlichen Regelung resultieren kann, die den rechtsanwendenden Behörden einen derart grossen Spielraum belässt, dass die rechtlichen Konsequenzen einer Meinungsäusserung für die Einzelnen kaum mehr abschätzbar sind (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 376 f.; HERTIG,
BGE 143 I 147 S. 160

a.a.O., N. 40 zu Art. 16
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
1    La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
3    Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.
und N. 16 zu Art. 22
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
BV; vgl. auch mit weiteren Nachweisen MELANIE KRÜSI, Das Zensurverbot nach Art. 17 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung, 2011, S. 172). Im vorliegenden Fall gewärtigen Kundgebungsteilnehmer, im Umfang von maximal Fr. 30'000.- für die Kosten eines Polizeieinsatzes haftbar gemacht zu werden, was ein beträchtliches finanzielles Risiko darstellt. Ausserdem ist aufgrund der Regelung von § 32b PolG/LU nicht von Anfang an klar, ob und ab welchem Zeitpunkt sich die dort vorgesehene Kostenbeteiligung realisiert. Angesichts dieser Umstände kann § 32b Abs. 4 PolG/LU grundsätzlich geeignet sein, einen Abschreckungseffekt zu bewirken. Ob diese indirekte Beeinträchtigung der Versammlungs- und der Meinungsfreiheit erheblich genug wäre, um für sich alleine als unverhältnismässiger Eingriff qualifiziert zu werden, braucht vorliegend jedoch nicht beantwortet zu werden, da sich die angefochtene Bestimmung bereits aus abgaberechtlichen Gründen als unzulässig erweist (dazu sogleich E. 12).
12.

12.1 Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, es widerspreche dem das Verhältnismässigkeitsprinzip konkretisierenden Äquivalenzprinzip, dass gemäss § 32b Abs. 4 PolG/LU der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist, zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt wird. Mit dieser Pauschalisierung werde den subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung zu Unrecht keine Rechnung getragen.
12.2 In der Botschaft des Regierungsrats wird zu § 32b Abs. 4 PolG/LU erläutert, es gehe nicht um eine straf- oder zivilrechtliche, persönliche Vorwerfbarkeit, sondern um eine verwaltungsrechtliche Zuteilung von Gebühren an bestimmte Personen; zur einfachen Handhabung würden die Gebühren nicht den einzelnen Personen nach ihrer individuellen Gewaltausübung zugerechnet, sondern zu gleichen Teilen zugeteilt (S. 22).
12.3 Wie dargelegt, widersprechen schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Bemessungsmassstäbe dem Äquivalenzprinzip grundsätzlich nicht (vgl. E. 6.3.1 hiervor mit Hinweis auf BGE 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.). Solche Pauschalisierungen dürfen jedoch nicht zu sachlich unhaltbaren oder rechtsungleichen Ergebnissen führen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 569). Einheitliche Pauschalen sind unter dem Aspekt der
BGE 143 I 147 S. 161

Rechtsgleichheit nur bei geringfügigen Belastungen rechtmässig, wenn sich eine Abstufung nach den individuellen Verhältnissen nicht rechtfertigt. Für die Rechtfertigung der finanziellen Belastung eines Einzelnen müssen die Kosten daher grundsätzlich individuell zugerechnet werden können. Es soll nur derjenige belastet werden, der die Verwaltungstätigkeit auch tatsächlich verursacht hat (DANIELA WYSS, Kausalabgaben, 2009, S. 53 und 65 f.). Bei der Bemessung der Kostentragungspflicht der Störer muss der Haftungsanteil der einzelnen Störer gestützt auf das Äquivalenzprinzip nach sachgerechten Kriterien festgelegt werden. Im Gegensatz zur polizeitaktisch ex ante vorzunehmenden Störerqualifikation hat die Kostenüberwälzung aufgrund einer objektiven Betrachtung ex post zu erfolgen. Die Behörden haben die Kosten nach Massgabe des konkreten Tatbeitrags und damit entsprechend dem Grad der Verantwortung für die Störungssituation zu verlegen. Jeder Störer darf zur Kostentragung seines Störungsanteils - und ausschliesslich für diesen Teil - herangezogen werden (vgl. zum Ganzen LEUTERT, a.a.O., S. 147 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 549).
12.4 Einem passiven Kundgebungsteilnehmer, der sich trotz polizeilicher Aufforderung nicht entfernt, kann nicht ein Verwaltungsaufwand in pauschaler Weise bis zu einer Höhe von Fr. 30'000.- individuell zugerechnet werden. Insbesondere ist er nicht in gleichem oder vergleichbarem Ausmass wie die tatsächlich Gewalt ausübenden Personen verantwortlich für die anfallenden polizeilichen Kosten. § 32b Abs. 4 PolG/LU erlaubt jedoch keine Differenzierung nach Massgabe des konkreten Störungsanteils, sondern schreibt vor, dass der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist, zwingend zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt wird. Diese Lösung ist zwar einfach zu handhaben, in ihrer Undifferenziertheit jedoch mit dem Rechtsgleichheits- und dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar, da insbesondere keine Unterscheidung zwischen Randalierern und passiven Kundgebungsteilnehmern, die sich trotz polizeilicher Aufforderung nicht entfernen, vorgenommen werden kann. Damit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführer als begründet. § 32b Abs. 4 PolG/LU, wonach die Gebühren von bis zu Fr. 30'000.- zu gleichen Teilen von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen sind, verstösst gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
BGE 143 I 147 S. 162

Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben konkretisiert (Art. 5 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
1    Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
2    L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
3    Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
4    La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.
und Art. 9
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.
BV; vgl. auch E. 6.3.1 hiervor).
13. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich § 32b Abs. 4 PolG/LU nicht verfassungskonform auslegen lässt. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde in diesem Punkt und zur Aufhebung der angefochtenen Bestimmung. Bei diesem Ergebnis muss auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführer nicht mehr eingegangen werden. (...)
Informazioni decisione   •   DEFRITEN
Documento : 143 I 147
Data : 18. gennaio 2017
Pubblicato : 14. agosto 2017
Sorgente : Tribunale federale
Stato : 143 I 147
Ramo giuridico : DTF - Diritto costituzionale
Oggetto : Art. 16 cpv. 1 e 2 e art. 22 Cost.; libertà di opinione e di riunione in relazione all'accollamento dei costi di manifestazioni


Registro di legislazione
CEDU: 10 
IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)
CEDU Art. 10 Libertà di espressione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
1    Ogni persona ha diritto alla libertà d'espressione. Tale diritto include la libertà d'opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione.
2    L'esercizio di queste libertà, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposto a determinate formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni previste dalla legge e costituenti misure necessarie in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'integrità territoriale o l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale, la protezione della reputazione o dei diritti altrui, o per impedire la divulgazione di informazioni confidenziali o per garantire l'autorità e la imparzialità del potere giudiziario.
11
IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)
CEDU Art. 11 Libertà di riunione ed associazione - 1. Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi.
1    Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà d'associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi.
2    L'esercizio di questi diritti non può costituire oggetto di altre restrizioni oltre quelle che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie, in una società democratica, per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, la prevenzione dei reati, la protezione della salute e della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non vieta che restrizioni legittime siano imposte all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato.
CO: 41
SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto
CO Art. 41 - 1 Chiunque è tenuto a riparare il danno illecitamente cagionato ad altri sia con intenzione, sia per negligenza od imprudenza.
1    Chiunque è tenuto a riparare il danno illecitamente cagionato ad altri sia con intenzione, sia per negligenza od imprudenza.
2    Parimente chiunque è tenuto a riparare il danno che cagiona intenzionalmente ad altri con atti contrari ai buoni costumi.
CPP: 196 
SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale
CPP Art. 196 Definizione - I provvedimenti coercitivi sono atti procedurali delle autorità penali che incidono sui diritti fondamentali degli interessati e sono intesi a:
a  assicurare le prove;
b  garantire la presenza di persone durante il procedimento;
c  garantire l'esecuzione della decisione finale.
198 
SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale
CPP Art. 198 Competenza - 1 Possono ordinare provvedimenti coercitivi:
1    Possono ordinare provvedimenti coercitivi:
a  il pubblico ministero;
b  l'autorità giudicante e, in casi urgenti, chi dirige il procedimento in giudizio;
c  la polizia, nei casi previsti dalla legge.
2    La Confederazione e i Cantoni possono riservare la facoltà della polizia di ordinare e attuare provvedimenti coercitivi ad agenti di polizia con un determinato grado o funzione.
298d
SR 312.0 Codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007 (Codice di procedura penale, CPP) - Codice di procedura penale
CPP Art. 298d Fine e comunicazione - 1 La polizia o il pubblico ministero che le ha ordinate pone fine senza indugio alle indagini in incognito se:
1    La polizia o il pubblico ministero che le ha ordinate pone fine senza indugio alle indagini in incognito se:
a  le condizioni non sono più soddisfatte;
b  il pubblico ministero rifiuta di approvare la continuazione delle indagini disposte dalla polizia; o
c  l'agente in incognito o la persona di contatto non si attiene alle istruzioni oppure non rispetta i propri obblighi in qualsivoglia altra maniera, segnatamente fornisce scientemente false informazioni al pubblico ministero o cerca di influenzare in modo illecito la persona oggetto delle indagini.
2    La polizia comunica al pubblico ministero la fine delle indagini in incognito.
3    La fine dell'intervento va predisposta in modo tale da non esporre inutilmente a pericolo l'agente in incognito.
4    Alla comunicazione delle indagini in incognito si applica per analogia l'articolo 298 capoversi 1 e 3.
Cost: 5 
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
1    Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
2    L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
3    Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
4    La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.
9 
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.
16 
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
1    La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
3    Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.
22 
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 22 Libertà di riunione - 1 La libertà di riunione è garantita.
1    La libertà di riunione è garantita.
2    Ognuno ha il diritto di organizzare riunioni, nonché di parteciparvi o no.
36
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 36 Limiti dei diritti fondamentali - 1 Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
1    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile.
2    Le restrizioni dei diritti fondamentali devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui.
3    Esse devono essere proporzionate allo scopo.
4    I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza.
SR 0.103.2: 21
Registro DTF
119-II-443 • 122-II-65 • 131-II-743 • 131-IV-23 • 132-I-256 • 132-I-49 • 135-I-130 • 136-I-167 • 137-I-31 • 140-I-2 • 141-I-105 • 143-I-147
Weitere Urteile ab 2000
1C_225/2012 • 1C_502/2015 • 5A_888/2011
Parole chiave
Elenca secondo la frequenza o in ordine alfabetico
organizzatore • libertà di riunione • comportamento • consiglio di stato • tribunale federale • restrizione di un diritto costituzionale • costituzione federale • inizio • contributo causale • quesito • valore • proporzionalità • diritto costituzionale • patto onu ii • ricorso in materia di diritto pubblico • condizione • negligenza grave • procedura d'autorizzazione • circondario • interpretazione conforme alla costituzione • legge sulla polizia • decisione • illiceità • sanzione amministrativa • organizzazione dello stato e amministrazione • corte europea dei diritti dell'uomo • privato • principio della copertura dei costi • uguaglianza di trattamento • utilizzazione • libertà d'espressione • perturbatore • forma e contenuto • codice di procedura penale svizzero • principio dell'immediatezza • comunicazione • manifestazione • legalità • frazione • lucerna • polizia • esame • conteggio • responsabilità fondata sul diritto privato • interesse privato • autorità giudiziaria • direttiva • partito • condizione • pericolo • dividendi del fallimento • estensione • scopo • obiettivo della pianificazione del territorio • dimensioni della costruzione • necessità • servizio d'ordine • privatizzazione • carattere • autorità cantonale • solidarietà passiva • azione penale • discendente • scritti commemorativi • concretizzazione • inchiesta penale • delegato • controllo astratto delle norme • applicazione del diritto • persona interessata • fattispecie • posto • divieto di abbandonare un dato territorio • mezzo di trasporto • cosa principale • peso
... Non tutti
SJ
2014 I S.37