134 I 125
14. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Thommen und Verein Referendum BWIS gegen Regierungsrat des Kantons Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 1C_158/2007 vom 31. März 2008
Regeste (de):
- Kantonale Zuständigkeitsordnung zum Vollzug des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS), Art. 49 Abs. 1 BV.
- Die kantonale Zuständigkeitsordnung, wonach die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien von Zürich und Winterthur zur Anordnung von Massnahmen gemäss BWIS befugt sind, hält vor dem Bundesrecht stand (E. 2). Regeste b
- Vereinbarkeit der gerichtlichen Zuständigkeitsordnung mit dem Bundesgerichtsgesetz und dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit.
- Die in der angefochtenen Einführungsverordnung vorgesehene Gerichtsorganisation steht mit dem Bundesgerichtsgesetz im Widerspruch (E. 3.5). Soweit die allgemeinen Regeln der kantonalen Verwaltungsrechtspflege anwendbar sind, steht die Ordnung im Einklang mit dem Bundesgerichtsgesetz und dem BWIS; hinsichtlich des Polizeigewahrsams bedarf es aufgrund des BWIS einer ergänzenden Regelung (E. 4 und 5).
Regeste (fr):
- Règles cantonales de compétence édictées en exécution de la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sécurité intérieure (LMSI), art. 49 al. 1 Cst.
- La compétence donnée à la police cantonale et à celle des villes de Zurich et de Winterthour pour prononcer les mesures instaurées par la LMSI est conforme au droit fédéral (consid. 2). Regeste b
- Conformité de l'organisation judiciaire avec la loi sur le Tribunal fédéral et la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sécurité intérieure.
- Les règles de compétence introduites par l'ordonnance attaquée sont contraires à la loi sur le Tribunal fédéral (consid. 3.5). Si l'on s'en tient aux règles ordinaires de la procédure administrative cantonale, la réglementation des compétences est conforme à la loi sur le Tribunal fédéral et à la LMSI; la LMSI nécessite une réglementation complémentaire pour la garde à vue (consid. 4 et 5).
Regesto (it):
- Regole cantonali di competenza emanate in esecuzione della legge federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna (LMSI), art. 49 cpv. 1 Cost.
- Le norme cantonali sulla competenza, secondo cui la polizia cantonale e quella delle città di Zurigo e Winterthur sono abilitate ad adottare misure fondate sulla LMSI, sono conformi al diritto federale (consid. 2). Regesto b
- Conformità dell'organizzazione giudiziaria con la legge sul Tribunale federale e la legge federale sulle misure per la salvaguardia della sicurezza interna.
- L'organizzazione giudiziaria prevista nell'impugnata ordinanza di applicazione è contraria alla legge sul Tribunale federale (consid. 3.5). Nella misura in cui sono applicabili le regole generali della legge sulla procedura amministrativa cantonale, la regolamentazione delle competenze è conforme alla legge sul Tribunale federale e alla LMSI; riguardo al fermo di polizia, sotto il profilo della LMSI è necessaria una regolamentazione complementare (consid. 4 e 5).
Sachverhalt ab Seite 126
BGE 134 I 125 S. 126
Das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120; im Folgenden auch Bundesgesetz) ist mit Beschluss der Eidg. Räte vom 24. März 2006 ergänzt worden. Die Änderung verfolgt das Ziel, Gewalt und insbesondere Gewalt an Sportveranstaltungen vorbeugend besser zu erkennen und zu bekämpfen (vgl. Art. 2 Abs. 1 BWIS; Botschaft vom 17. August 2005, BBl 2005 S. 5613). Sie soll das Sicherheitsdispositiv für die Durchführung der Fussballeuropameisterschaft EURO
BGE 134 I 125 S. 127
08 in der Schweiz und in Österreich im Speziellen und von Sportveranstaltungen im Allgemeinen ergänzen. Vorgesehen werden namentlich Informationen über Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24a BWIS), Rayonverbote (Art. 24b BWIS), Ausreisebeschränkungen (Art. 24c BWIS), Meldeauflagen (Art. 24d BWIS) und Polizeigewahrsam (Art. 24e BWIS). Die Neuerungen im Bundesgesetz sind am 1. Januar 2007 in Kraft getreten. Die Geltung von Art. 24b , 24d und 24e BWIS ist zeitlich beschränkt bis zum 31. Dezember 2009 (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 5637 ff.). Gestützt auf diese Änderungen des Bundesgesetzes hat der Bundesrat die Verordnung vom 27. Juni 2001 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit am 30. August 2006 ergänzt (VWIS; SR 120.2). In Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorgaben hat der Regierungsrat des Kantons Zürich am 2. Mai 2007 die Einführungsverordnung zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen) erlassen (EV BWIS/ZH; LS 551.19; im Folgenden: Einführungsverordnung). Diese enthält folgende Bestimmungen: § 1 - Zuständige Behörden
1 Die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur
a. legen auf dem Gebiet ihrer Stadt Rayons im Sinne von Art. 24b Abs. 1 BWIS fest, b. verfügen ein Rayonverbot gemäss Art. 24b Abs. 1 BWIS, wenn der Rayon auf dem Gebiet ihrer Stadt liegt, c. verfügen eine Meldeauflage gemäss Art. 24d BWIS, wenn die betroffene Person in ihrer Stadt wohnt, d. verfügen einen Polizeigewahrsam gemäss Art. 24e BWIS, wenn die betroffene Person in ihrer Stadt wohnt oder die Gewalttätigkeit auf dem Gebiet ihrer Stadt befürchtet wird, e. beantragen eine Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS, wenn die betroffene Person in ihrer Stadt wohnt, f. erstatten in ihrem Zuständigkeitsbereich gemäss lit. a-d Meldungen gemäss Art. 24h Abs. 3 BWIS. 2 Auf dem übrigen Kantonsgebiet ist die Kantonspolizei zuständig. Diese ist auch im Zuständigkeitsbereich der Stadtpolizeien Zürich und Winterthur gemäss Abs. 1 lit. b-e zum Handeln befugt. § 2 - Gerichtliche Beurteilung, Mitteilung der Strafentscheide 1 Die betroffene Person kann gegen Verfügungen betreffend Rayonverbot, Meldeauflage oder Polizeigewahrsam innert zehn Tagen seit
BGE 134 I 125 S. 128
deren Mitteilung schriftlich das Begehren um gerichtliche Beurteilung stellen. 2 Zuständiges Gericht ist die Haftrichterin oder der Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich. 3 Für das Verfahren gelten sinngemäss die Verfahrensbestimmungen von §§ 9-12 des Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006. 4 Die Strafbehörden melden der zuständigen Polizei Strafbescheide gemäss Art. 24h Abs. 3 lit. b BWIS. § 3 - Inkrafttreten
Diese Verordnung tritt am 1. Juni 2007 in Kraft und gilt bis 31. Dezember 2009." Gegen diese Verordnung hat Christian Thommen beim Bundesgericht am 10. Juni 2007 in eigenem Namen und im Namen des Vereins Referendum BWIS staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen die vollumfängliche Aufhebung der Einführungsverordnung. Sie machen Verletzungen von Art. 30 und 49 BV sowie von Art. 31 BV und Art. 5 EMRK geltend. Im Wesentlichen bringen sie vor, die vorgesehene Zuständigkeit von mehreren kommunalen Behörden stehe im Widerspruch zum BWIS. Ferner fehle dem Regierungsrat für die Bezeichnung von Haftrichter und Haftrichterin als richterliche Behörde zur Überprüfung der vorgesehenen Massnahmen die formell-gesetzliche Grundlage. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und hebt die Bestimmungen von § 2 Abs. 1-3 der regierungsrätlichen Einführungsverordnung auf. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Vorrangs von Bundesrecht im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV und macht geltend, die in § 1 EV BWIS/ZH vorgesehene Zuständigkeitsordnung stehe mit dem Bundesgesetz im Widerspruch.
2.1 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln. Der Grundsatz der
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derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann als verfassungsmässiges Individualrecht angerufen werden. Das Bundesgericht prüft mit freier Kognition, ob die kantonale Norm mit dem Bundesrecht in Einklang steht (BGE 133 I 286 E. 3.1 S. 290 mit Hinweisen).
2.2 Nach Art. 24b Abs. 1 BWIS bestimmt die zuständige kantonale Behörde die Rayons, in denen einer Person, die sich nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt verboten werden kann. Gemäss Art. 24h Abs. 1 BWIS bezeichnen die Kantone allgemein die zuständige Behörde für die Massnahmen im Sinne von Art. 24b , 24d und 24e BWIS. Die angefochtene Einführungsverordnung sieht in § 1 vor, dass die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur für das Gebiet ihrer Städte (Abs. 1) und die Kantonspolizei auf dem übrigen Kantonsgebiet (Abs. 2) die entsprechenden Massnahmen treffen. Der Beschwerdeführer erblickt in der Regelung der Einführungsverordnung zum einen insofern einen Verstoss gegen das Bundesgesetz, als dieses in Art. 24b Abs. 1 die kantonale Behörde nennt und der Regierungsrat u.a. die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur als kommunale Behörde einsetzt. Zum andern darin, dass nach Art. 24h Abs. 1 BWIS die zuständige Behörde (im Singular) zu bestimmen ist und der Regierungsrat mit den Stadtpolizeien Zürich und Winterthur sowie der Kantonspolizei mehrere Behörden betraut. Die Rüge der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV erweist sich von vornherein als unbegründet. Das BWIS weist die Kantone in genereller Weise an, die Zuständigkeiten für den Vollzug der neu eingeführten Massnahmen festzulegen. Die Kantone sind grundsätzlich frei, diese Zuständigkeiten vor dem Hintergrund der kantonalen Besonderheiten und ihrer Organisations- und Verfassungsordnung zu bestimmen und dabei auch kommunale Behörden einzusetzen. Nur in Ausnahmefällen wird die kantonale Vollzugsordnung durch das Bundesrecht mitbestimmt (vgl. BGE 128 I 254 zum Erfordernis einer einzigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
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1 | Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
1bis | Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70 |
2 | Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71 |
BGE 134 I 125 S. 130
Ausführungen des Beschwerdeführers in der Replik mit Hinweisen auf die Botschaft und weitere Bestimmungen im Bundesgesetz nichts. Das Bundesgesetz nennt an verschiedenen Orten kantonale Behörden (im Plural), so etwa in Art. 24b Abs. 3
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
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1 | Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
1bis | Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70 |
2 | Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
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1 | Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
1bis | Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70 |
2 | Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71 |
3. Weiter rügt der Beschwerdeführer, dass der Regierungsrat mit § 2 EV BWIS/ZH ohne formell-gesetzliche Grundlage lediglich auf Verordnungsstufe den Rechtsschutz geordnet und die gerichtliche Prüfung der verschiedenen Massnahmen der Haftrichterin bzw. dem Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich zugewiesen hat. Er macht insbesondere geltend, diese gerichtsorganisatorische Regelung durch eine blosse Verordnung verstosse gegen den Anspruch auf ein durch ein Gesetz geschaffenes Gericht nach Art. 30 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
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1 | Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
1bis | Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70 |
2 | Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71 |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 73 - 1 Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
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1 | Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
2 | Die Gerichte sind in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig. Ein rechtskräftiger Entscheid einer Gerichtsinstanz kann von keiner der anderen Gewalten aufgehoben oder geändert werden. |
3 | Unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte verwalten die Gerichte sich selbst. Das Gesetz sieht hierzu gemeinsame Organe der obersten kantonalen Gerichte vor. |
3.1 Zur Beurteilung der vorgebrachten Rügen ist vorerst die materielle Ausgangslage nachzuzeichnen sowie die Bedeutung von § 2 EV BWIS/ZH festzuhalten.
BGE 134 I 125 S. 131
Das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit sieht die von den Kantonen zu vollziehenden Massnahmen der Rayonverbote (Art. 24b), der Meldeauflagen (Art. 24d) und des Polizeigewahrsams (Art. 24e) vor. Es umschreibt insbesondere die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung der entsprechenden Massnahmen. Hinsichtlich der Rayonverbote und Meldeauflagen enthält es keine Bestimmungen zum Rechtsschutz. Hingegen räumt es in Bezug auf den Polizeigewahrsam den Anspruch ein, dass die Rechtmässigkeit der Massnahme auf Antrag der betroffenen Person gerichtlich überprüft wird (Art. 24e Abs. 5
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 73 - 1 Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
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1 | Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
2 | Die Gerichte sind in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig. Ein rechtskräftiger Entscheid einer Gerichtsinstanz kann von keiner der anderen Gewalten aufgehoben oder geändert werden. |
3 | Unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte verwalten die Gerichte sich selbst. Das Gesetz sieht hierzu gemeinsame Organe der obersten kantonalen Gerichte vor. |
BGE 134 I 125 S. 132
vorgesehen ist (vgl. § 19 ff. GVG und insbes. § 24a GVG in der Fassung gemäss GSG/ZH); es kommt hinzu, dass nach § 2 Abs. 2 EV BWIS/ZH ausschliesslich und für den ganzen Kanton die Haftrichterin und der Haftrichter des Bezirkes Zürich eingesetzt sind. Zu prüfen ist, ob diese Zuständigkeits- und Gerichtsorganisationsordnung einer formell-gesetzlichen Grundlage bedürfte oder ob sie auf Verordnungsebene erlassen werden durfte. Hierfür ist einerseits das kantonale Verfassungs- und Organisationsrecht, andererseits das Bundesverfassungsrecht in Betracht zu ziehen.
3.2 Nach Art. 73 Abs. 1
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 73 - 1 Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
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1 | Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
2 | Die Gerichte sind in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig. Ein rechtskräftiger Entscheid einer Gerichtsinstanz kann von keiner der anderen Gewalten aufgehoben oder geändert werden. |
3 | Unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte verwalten die Gerichte sich selbst. Das Gesetz sieht hierzu gemeinsame Organe der obersten kantonalen Gerichte vor. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
|
1 | Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
a | die Ausübung der Volksrechte; |
b | die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte; |
c | Organisation und Aufgaben der Behörden; |
d | Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe; |
e | Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen; |
f | dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons; |
g | die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt; |
h | Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private. |
2 | Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen. |
3 | Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
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1 | Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
a | die Ausübung der Volksrechte; |
b | die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte; |
c | Organisation und Aufgaben der Behörden; |
d | Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe; |
e | Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen; |
f | dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons; |
g | die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt; |
h | Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private. |
2 | Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen. |
3 | Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
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1 | Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
a | die Ausübung der Volksrechte; |
b | die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte; |
c | Organisation und Aufgaben der Behörden; |
d | Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe; |
e | Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen; |
f | dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons; |
g | die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt; |
h | Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private. |
2 | Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen. |
3 | Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
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1 | Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
a | die Ausübung der Volksrechte; |
b | die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte; |
c | Organisation und Aufgaben der Behörden; |
d | Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe; |
e | Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen; |
f | dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons; |
g | die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt; |
h | Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private. |
2 | Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen. |
3 | Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 38 - 1 Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
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1 | Alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts werden in der Form des Gesetzes erlassen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen über: |
a | die Ausübung der Volksrechte; |
b | die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte; |
c | Organisation und Aufgaben der Behörden; |
d | Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe; |
e | Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen; |
f | dauernde oder wiederkehrende Aufgaben des Kantons; |
g | die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen Mehrbelastung der Gemeinden führt; |
h | Art und Umfang der Übertragung öffentlicher Aufgaben an Private. |
2 | Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze, werden in der Form der Verordnung erlassen. |
3 | Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen erlassen können. |
BGE 134 I 125 S. 133
Gesetzen, und im Falle des Notstandes Notverordnungen des Regierungsrates gemäss Art. 72
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 72 - 1 Ist die öffentliche Sicherheit schwerwiegend gestört oder unmittelbar bedroht, so kann der Regierungsrat auch ohne gesetzliche Grundlage Massnahmen ergreifen und insbesondere Notverordnungen erlassen. |
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1 | Ist die öffentliche Sicherheit schwerwiegend gestört oder unmittelbar bedroht, so kann der Regierungsrat auch ohne gesetzliche Grundlage Massnahmen ergreifen und insbesondere Notverordnungen erlassen. |
2 | Notverordnungen unterbreitet er unverzüglich dem Kantonsrat zur Genehmigung. Sie fallen spätestens ein Jahr nach ihrem Inkrafttreten dahin. |
3.3 Art. 30 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
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1 | Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
1bis | Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70 |
2 | Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71 |
Auch vor dem Hintergrund des Bundesverfassungsrechts ist für die Regelung der grundlegenden Gerichtsorganisation eine formell-gesetzliche Grundlage erforderlich. Die angefochtene Ordnung betrifft nicht bloss untergeordnete Fragen, welche von der Exekutive geregelt werden könnten. In Anbetracht ihrer Bedeutung hält somit § 2 EV BWIS/ZH auch vor den Anforderungen von Art. 30 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
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1 | Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
1bis | Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70 |
2 | Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71 |
3.4 Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass das Bundesgesetz die Kantonsregierungen ermächtigt, den Vollzug im Allgemeinen und die Gerichtsorganisation im Speziellen auf dem Verordnungsweg zu regeln. Insbesondere hat der Bundesgesetzgeber davon abgesehen, den Kantonsregierungen förmlich eine Verordnungskompetenz einzuräumen (vgl. demgegenüber Art. 36 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
BGE 134 I 125 S. 134
Änderung des ANAG vom 18. März 1994). Auch kann nicht gesagt werden, dass Art. 24e Abs. 5
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 73 - 1 Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
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1 | Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
2 | Die Gerichte sind in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig. Ein rechtskräftiger Entscheid einer Gerichtsinstanz kann von keiner der anderen Gewalten aufgehoben oder geändert werden. |
3 | Unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte verwalten die Gerichte sich selbst. Das Gesetz sieht hierzu gemeinsame Organe der obersten kantonalen Gerichte vor. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
3.5 Ungeachtet dieser verfassungsrechtlichen Betrachtungsweise verbleibt zu prüfen, ob der von § 2 EV BWIS/ZH vorgesehene kantonale Rechtsschutz mit den Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes im Einklang steht.
BGE 134 I 125 S. 135
Das Bundesgerichtsgesetz enthält in Art. 86
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 25 Kantonale Zuständigkeiten - 1 Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
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1 | Die Kantone ordnen Zuständigkeiten und Verfahren. |
1bis | Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren Wirkungen fest.70 |
2 | Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.71 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
BGE 134 I 125 S. 136
disharmonisierendes kantonales Recht bundesrechtswidrig sei (BGE 124 I 101; vgl. zur Aufrechterhaltung einer dem Steuerharmonisierungsgesetz widersprechenden Praxis BGE 123 II 588 E. 2c S. 591). In vergleichbarer Weise wurde in der Doktrin hinsichtlich des Art. 98a
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
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3.6 Damit erweist sich die Rüge als begründet, § 2 EV BWIS/ZH beruhe nicht auf einer hinreichenden formell-gesetzlichen Grundlage und verletze kantonales und eidgenössisches Verfassungs- und Organisationsrecht. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkte gutzuheissen und § 2 Abs. 1-3 EV BWIS/ZH sind aufzuheben. Von der Aufhebung ausgenommen ist die Bestimmung von § 2 Abs. 4 EV BWIS/ZH, die nicht in einer den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
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4. Folge der Aufhebung von § 2 Abs. 1-3 EV BWIS/ZH ist, dass die allgemeinen Bestimmungen des kantonalen Verwaltungsrechtspflegerechts Platz greifen. Diese sind nachfolgend kurz aufzuzeigen, um anschliessend die sich daraus ergebende Prozessrechtslage auf ihre Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht prüfen zu können.
4.1 Die fraglichen Massnahmen - Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam - stellen verwaltungsrechtliche Anordnungen dar; sie können insbesondere nicht als Massnahmen strafprozessualer Natur verstanden werden. Damit findet nunmehr grundsätzlich das Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2) Anwendung.
BGE 134 I 125 S. 137
Das Verwaltungsgericht kann nach § 43 VRG im hier betroffenen Bereich mit Beschwerde angerufen werden. Ein Ausschlussgrund gemäss § 43 Abs. 1 VRG ist nicht ersichtlich; die Zulässigkeit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht ergibt sich aus § 43 Abs. 2 VRG (vgl. auch § 5 der Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht [VO BGG; OS 61 S. 480]). Vorinstanz ist die Sicherheitsdirektion, die über Rekurse gegen die Kantonspolizei entscheidet (vgl. § 19 Abs. 1 und § 19b Abs. 1 VRG sowie § 57 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung mit Anhang 2 [VOG RR; LS 172.11]; vgl. auch TOBIAS JAAG, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2005, Rz. 2004). Ferner ist bei Anordnungen durch die Stadtpolizeien der Bezirksrat Vorinstanz des Verwaltungsgerichts (vgl. § 19c Abs. 2 VRG, § 10 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung [LS 173.1]; ferner TOBIAS JAAG, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, N. 22 f. zu Art. 94
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 94 - Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben stehen unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrates. |
4.2 Diese Rechtsmittelwege stehen im Einklang mit den Anforderungen des Bundesgerichtsgesetzes. Art. 86 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 36 Einführende Massnahmen der Kantone - 1 Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
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1 | Die Kantone erlassen die für die Anwendung dieses Gesetzes nötigen Vorschriften. |
2 | Solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet, sind die Kantonsregierungen ermächtigt, vorläufige Regelungen zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27) zu bestimmen und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a) zu erlassen.87 |
3 | Solange keine Bauzonen bestehen und das kantonale Recht nichts anderes vorsieht, gilt das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone. |
4.3 Das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit enthält in Bezug auf Rayonverbote (Art. 24b BWIS) und Meldeauflagen (Art. 24d BWIS) keine Vorgaben über die gerichtliche Anfechtung von entsprechenden Massnahmen. In Bezug auf die Rayonverbote und die Meldeauflagen entspricht der aufgezeichnete kantonale Rechtsmittelweg gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz somit dem BWIS wie auch dem Bundesgerichtsgesetz.
4.4 Umgekehrt sieht Art. 24e Abs. 5
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 73 - 1 Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
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1 | Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
2 | Die Gerichte sind in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig. Ein rechtskräftiger Entscheid einer Gerichtsinstanz kann von keiner der anderen Gewalten aufgehoben oder geändert werden. |
3 | Unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte verwalten die Gerichte sich selbst. Das Gesetz sieht hierzu gemeinsame Organe der obersten kantonalen Gerichte vor. |
BGE 134 I 125 S. 138
(Sicherheitsdirektion und Bezirksrat) an ein Gericht führt, mit der genannten Bestimmung des Bundesgesetzes im Einklang steht. Dem Bundesgesetz kann nicht unmittelbar entnommen werden, welcher Sinn dem Antrag auf gerichtliche Prüfung des Polizeigewahrsams unter dem Gesichtswinkel des Rechtsmittelzuges zukommt. Denkbar ist, dass der Bundesgesetzgeber die unmittelbare Anrufung eines Richters vorsehen und eine zwischengeschaltete administrative Rechtsmittelinstanz ausschliessen wollte; ebenso liesse sich die Auffassung vertreten, dass der Bundesgesetzgeber die Anrufung eines Gerichts mit einer zwischengeschalteten Administrativinstanz zulassen wollte. Die Botschaft zur Änderung und Ergänzung des Bundesgesetzes spricht sich dazu nicht direkt aus. Sie bezeichnet den Polizeigewahrsam als Massnahme im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. b
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 94 - Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben stehen unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrates. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 94 - Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben stehen unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrates. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 94 - Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben stehen unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrates. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 94 - Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben stehen unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrates. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 94 - Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben stehen unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrates. |
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 73 - 1 Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
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1 | Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
2 | Die Gerichte sind in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig. Ein rechtskräftiger Entscheid einer Gerichtsinstanz kann von keiner der anderen Gewalten aufgehoben oder geändert werden. |
3 | Unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte verwalten die Gerichte sich selbst. Das Gesetz sieht hierzu gemeinsame Organe der obersten kantonalen Gerichte vor. |
BGE 134 I 125 S. 139
Polizeigewahrsams prüfen würde. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass eine Rechtsmittelordnung, welche vor der richterlichen Prüfung des Polizeigewahrsams noch eine Administrativbehörde vorsieht, mit der Bestimmung von Art. 24e Abs. 5
SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 73 - 1 Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
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1 | Die Gerichte entscheiden Streitsachen und Straffälle, die ihnen das Gesetz zuweist. Das Gesetz kann ihnen weitere Aufgaben übertragen. |
2 | Die Gerichte sind in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig. Ein rechtskräftiger Entscheid einer Gerichtsinstanz kann von keiner der anderen Gewalten aufgehoben oder geändert werden. |
3 | Unter der Leitung der obersten kantonalen Gerichte verwalten die Gerichte sich selbst. Das Gesetz sieht hierzu gemeinsame Organe der obersten kantonalen Gerichte vor. |
4.5 Bei dieser Sachlage ist es in Anbetracht der Aufhebung von § 2 Abs. 1-3 EV BWIS/ZH Sache der kantonalen Behörden, das Verfahren nach dem kantonalen Verfassungs- und Organisationsrecht neu zu ordnen. Wie aufgezeigt, ist eine Neuordnung in Bezug auf die Rayonverbote und die Meldeauflagen vor dem Hintergrund des Bundesrechts (BGG und BWIS) nicht erforderlich. Hingegen bedarf der Polizeigewahrsam einer Ordnung, die sowohl dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (E. 4.4) wie dem Bundesgerichtsgesetz (oben E. 3.5) Rechnung trägt. Offen ist, wie mit beim Bundesgericht eingereichten Beschwerden gegen Entscheide des Einzelrichters zu verfahren wäre, solange eine - allenfalls auch erst provisorische - neue Regelung hinsichtlich des Polizeigewahrsams fehlt. Denkbar ist, dass solche Beschwerden an das Verwaltungsgericht zur Beurteilung weitergeleitet würden.