BGE-131-II-58 - 2004-11-18 - ATF - Droit administratif et droit international public - Art. 103 let. a OJ; art. 12 LChP; art. 10 OChP; autorisation d'abattage d'un loup. Le Tribunal cantonal a admis la qualité

Urteilskopf

131 II 58

4. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Conseil d'Etat du canton du Valais contre WWF Suisse ainsi que Tribunal cantonal du canton du Valais (recours de droit administratif) 1A.145/2004 du 18 novembre 2004

Regeste (de):

Art. 103 lit. a OG; Art. 12 JSG; Art. 10 JSV; Abschussbewilligung für einen Wolf.

Das Kantonsgericht hat dem WWF die Beschwerdebefugnis zuerkannt zur Anfechtung der Abschussbewilligung für einen Wolf. Die Kantonsregierung ist nicht legitimiert, gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (E. 1).

Regeste (fr):

Art. 103 let. a

OJ; art. 12 LChP; art. 10 OChP; autorisation d'abattage d'un loup.

Le Tribunal cantonal a admis la qualité pour agir du WWF contre l'autorisation d'abattage d'un loup. Le gouvernement cantonal n'est pas recevable à recourir par la voie du recours de droit administratif contre cet arrêt (consid. 1).

Regesto (it):

Art. 103 lett. a OG; art. 12 LCP; art. 10 OCP; autorizzazione di abbattere un lupo.

Il Tribunale cantonale ha ammesso la legittimazione del WWF a ricorrere contro l'autorizzazione di abbattere un lupo. Il governo cantonale non è legittimato a proporre un ricorso di diritto amministrativo contro questa decisione (consid. 1).

Sachverhalt ab Seite 58

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Le loup (canis lupus) est une espèce protégée (Annexe II à la Convention du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, entrée en vigueur pour la Suisse le 1er juin 1982 [RS 0.455]; art. 2 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages [LChP; RS 922.0], mis en relation avec l'art. 7 al. 1 de la même loi). Aux termes de l'art. 12 LChP, les cantons peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains
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animaux protégés, lorsqu'ils causent des dégâts importants; seuls des personnes titulaires d'une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent être chargés de l'exécution de ces mesures (al. 2). Le Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la compétence d'ordonner ces mesures appartient à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après: l'Office fédéral; al. 2bis ). A teneur de l'art. 10 al. 1 let. a de l'ordonnance du 29 février 1988 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (OChP; RS 922.01), la Confédération prend à sa charge 80 % des frais d'indemnisation pour les dégâts causés par des loups. L'Office fédéral établit des conceptions applicables aux espèces animales visées à l'al. 1; ces conceptions contiennent notamment des principes régissant la protection, le tir ou la capture des animaux, la prévention et la constatation des dégâts, ainsi que le versement d'indemnités pour les mesures de prévention (art. 10 al. 6 OchP). En application de l'art. 12 al. 2bis LChP, l'Office fédéral a, le 8 avril 2002, élaboré un document intitulé "Concept Loup Suisse" (ci-après: CLS). Il en a adopté une version mise à jour le 21 juillet 2004. Se fondant sur le constat qu'au cours des dernières années des loups en provenance d'Italie et de France ont fait des incursions en Suisse et causé parfois d'importants dommages aux troupeaux, le CLS a notamment pour but de concilier la présence du loup comme espèce protégée et les besoins de l'homme, notamment la protection de ses activités (agriculture, chasse, loisirs, tourisme) et de ses troupeaux. Le CLS prévoit la mise sur pied de commissions intercantonales et de groupes de travail. Lorsqu'un loup cause des dommages insupportables, les autorités cantonales compétentes peuvent, après consultation de la commission intercantonale concernée, accorder une autorisation de tir spécifique. Pour faire abattre le loup, le service cantonal compétent mandate un organisme de surveillance ou une personne autorisée à chasser. Le tir doit être effectué à l'intérieur du périmètre des dommages. La durée de l'autorisation est limitée à soixante jours; elle peut être prolongée par périodes de trente jours (ch. 3.4.4 CLS dans sa version du 8 avril 2002, ch. 4.4 dans sa version du 21 juillet 2004). Entre le 12 et le 27 juillet 2002, vingt-six moutons ont été tués sur les alpages de Pontimia et d'Obers Irgeli, dans la vallée de Zwischbergen. Le 9 août 2002, le Chef du service de la chasse, de
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la pêche et de la faune du canton du Valais a ordonné le tir du "grand canidé" (loup ou chien) qui avait causé ces dégâts. Le 21 mars 2003, un mouton a été tué dans la vallée de Zwischbergen par le même animal. Le 7 mai 2003, l'autorité cantonale a maintenu l'autorisation de tir du 9 août 2002. La Fondation WWF Suisse (ci-après: la Fondation) a entrepris devant le Conseil d'Etat du canton du Valais la décision du 7 mai 2003, dont elle a demandé l'annulation, ainsi que la constatation que l'autorisation de tir du 9 août 2002 était caduque. Le 10 décembre 2003, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevables le recours et la demande de constatation. Il a considéré en bref que l'autorisation de tir ne constituait pas une décision attaquable, mais une simple mesure d'exécution de l'art. 12 LChP. Par arrêt du 29 avril 2004, le Tribunal cantonal du canton du Valais a admis le recours formé le 2 février 2004 par la Fondation contre le prononcé du 10 décembre 2003 qu'il a annulé en renvoyant la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision au fond. Il a considéré, en bref, que l'abattage du loup relevait d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451] l'autorisation y relative constituait une décision au sens de l'art. 5 PA. Contre cet arrêt, le Conseil d'Etat a formé un recours de droit administratif, que le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable.
Erwägungen

Extrait des considérants:

1. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 249 consid. 2 p. 250, ATF 130 II 302 consid. 3 p. 303/304, 306 consid. 1.1 p. 308, 321 consid. 1 p. 324, et les arrêts cités).
1.1 Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance et qui sont fondées sur le droit fédéral - ou qui auraient dû l'être - pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; ATF 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49, et les arrêts cités). Le litige porte sur la question de savoir si l'autorisation de tir selon le CLS est une décision au sens de l'art. 5 PA et si elle relève des
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tâches fédérales au sens de l'art. 2 LPN, ce qui ouvrirait la voie du recours aux organisations nationales de protection de la nature selon l'art. 12 al. 1 LPN. En répondant par l'affirmative et en reconnaissant à la Fondation intimée le droit de contester au fond l'autorisation de tir, le Tribunal cantonal a statué en application du droit public fédéral. L'arrêt attaqué détermine les droits de l'intimée dans la procédure; il présente à cet égard les traits d'une décision au sens de l'art. 5 PA, attaquable par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 128 II 156 consid. 1a p. 158).
1.2 Le Tribunal cantonal a annulé la décision du Conseil d'Etat qui n'était pas entré en matière sur le recours de la Fondation et renvoyé la cause à cette autorité pour qu'elle traite l'affaire au fond. Un arrêt de renvoi qui contient des instructions impératives destinées à l'autorité inférieure et met fin à la procédure sur les points tranchés dans les considérants, doit être considéré comme une décision finale (ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291; ATF 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; ATF 118 Ib 196 consid. 1b p. 198; ATF 117 Ib 325 consid. 1b p. 327, et les arrêts cités). Déposé dans le délai de 30 jours dès la réception de la décision, le recours est ainsi recevable au regard des art. 101 let. a et 106 al. 1 OJ.

1.3 Aux termes de l'art. 103 OJ, la qualité pour agir par la voie du recours de droit administratif est reconnue à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); aux départements fédéraux ou à la division compétente de l'administration fédérale, dans certains cas déterminés (let. b); à toute autre personne, organisation ou autorité à laquelle la législation fédérale accorde le droit de recours (let. c).
Le Conseil d'Etat ne peut se prévaloir de l'art. 103 let. b OJ, qui ne concerne que les autorités fédérales (cf. ATF 127 II 32 consid. 1 p. 35/36). Il ne prétend pas davantage que la LChP lui accorderait un droit de recours contre les décisions de dernière instance cantonale relatives à l'application de cette loi; il ne saurait partant fonder sa qualité pour agir sur l'art. 103 let. c OJ (ATF 123 II 371 consid. 2a p. 373/374, ATF 123 II 425 consid. 2a et b p. 427). Il reste à examiner ce qu'il en est au regard de l'art. 103 let. a

OJ. Même si cette disposition concerne au premier chef les personnes privées, la jurisprudence reconnaît exceptionnellement aux autorités et collectivités publiques la qualité pour agir au regard de cette
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disposition, lorsqu'elles sont touchées par la décision attaquée directement et de la même manière qu'un particulier, dans sa situation matérielle ou juridique (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 184; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 417; ATF 123 II 371 consid. 2b p. 374, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 544/545). Tel est le cas notamment lorsque l'autorité ou la collectivité concernée agit pour la sauvegarde de son patrimoine administratif ou financier (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 417/418; ATF 123 II 371 consid. 2b p. 374, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 545). Peut également agir selon l'art. 103 let. a

OJ la collectivité qui, agissant dans le cadre de la puissance publique, est touchée dans son autonomie et dispose d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2b p. 374, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 545), par exemple en tant que créancière d'un émolument (ATF 119 Ib 389 consid. 2e p. 391), bénéficiaire d'une subvention (ATF 122 II 382 consid. 2b p. 383), titulaire d'une compétence en matière de police des constructions (ATF 117 Ib 111 consid. 1b p. 113), lorsqu'elle prévoit de créer une installation sportive ou une décharge, ou lorsqu'elle ordonne des mesures de protection des eaux (ATF 123 II 371 consid. 2c p. 374/375, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 428). L'intérêt financier de l'Etat ne suffit pas, à lui seul, pour lui conférer la qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a

OJ. De même, l'intérêt à une application correcte et uniforme du droit fédéral n'est pas déterminant (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194/195; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2d p. 375/376, ATF 123 II 425 consid. 3b p. 428, 542 consid. 2e p. 545). L'autorité déboutée dans la procédure de recours n'est ainsi pas recevable à agir (ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2d p. 375). Partant, la collectivité ne saurait prétendre défendre une conception juridique déterminée, dans un domaine de sa compétence, qui contredit celle de l'autorité de recours (ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2d p. 375/376, ATF 123 II 542 consid. 2f p. 545, et les arrêts cités). Dans une affaire ayant trait à l'égalité des salaires entre employés de l'administration cantonale, le Tribunal fédéral a admis exceptionnellement que le canton en tant qu'employeur agisse par la voie du recours de droit administratif contre une décision du tribunal cantonal supérieur (ATF 124 II 409 consid. 1e/dd p. 419).
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Le Conseil d'Etat tire son droit de recourir du fait que le canton est tenu de réparer une partie des dommages causés par le loup (soit 20 %, le solde étant mis à la charge de la Confédération; art. 10 al. 1 let. a OChP), qu'il est destinataire de l'autorisation de tir et chargé de certaines mesures à l'encontre des animaux protégés provoquant des dégâts, selon la LChP. L'arrêt attaqué porte uniquement sur une question de procédure, par rapport à laquelle les intérêts allégués ne sont pas déterminants. La démarche du Conseil d'Etat vise en effet à soumettre au Tribunal fédéral la question de la nature juridique de l'autorisation de tir et de l'étendue des tâches fédérales au sens de l'art. 2 LPN, dans le but de faire infirmer la solution retenue par le Tribunal cantonal et rétablir la décision rendue en première instance cantonale. Ce litige porte sur l'application du droit fédéral, en relation avec laquelle le Conseil d'Etat ne peut faire valoir aucun intérêt à recourir au sens de l'art. 103 let. a

OJ, sur le vu de la jurisprudence qui vient d'être rappelée. Que le canton soit chargé de l'exécution du droit fédéral ne lui confère pas, ipso facto, la qualité pour agir.

SR 922.0 Loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Loi sur la chasse, LChP) - Loi sur la chasse LChP Art. 12 - 1 Les cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.
¹	Les cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.
²	Ils peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsque ceux-ci causent des dommages importants ou représentent un danger pour l'homme.13 Seuls des personnes titulaires d'une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent être chargés de l'exécution de ces mesures.14
^2bis	Le Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la compétence d'ordonner les mesures prévues à l'al. 2 appartient à l'Office fédéral.15
³	Les cantons déterminent les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures.16 Le Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis de prendre de telles mesures.
⁴	Lorsque la population d'animaux d'une espèce protégée est trop nombreuse et qu'il en résulte d'importants dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des mesures pour la réduire, avec l'assentiment préalable du Département. Est réservée la régulation de populations d'espèces au sens de l'art. 7a, al. 1 et 2.17
^4bis	Les loups appartenant à une meute peuvent faire l'objet d'une mesure de régulation entre le 1er juin et le 31 août, avec l'accord préalable de l'Office fédéral, si la meute concernée cause des dommages, notamment en attaquant des animaux de rente, bovidés ou équidés. Le Conseil fédéral arrête les conditions de régulation.18
⁵	La Confédération encourage et coordonne les mesures des cantons visant à prévenir les dommages causés par:
^a	les grands prédateurs aux animaux de rente, ou
^b	les castors aux bâtiments et installations d'intérêt public, aux chemins de desserte pour les exploitations agricoles ou aux berges jouant un rôle important pour la sécurité contre les crues.19
⁶	Elle peut charger des collectivités de droit public ou des particuliers d'exécuter les tâches visées à l'al. 5 contre rémunération.20
⁷	La Confédération définit, en concertation avec les cantons, les principes régissant les mesures de protection des troupeaux et les conditions auxquelles ces mesures sont considérées comme raisonnables; le canton définit les exigences en matière de faisabilité des mesures de protection des troupeaux.21

SR 922.01 Ordonnance du 29 février 1988 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Ordonnance sur la chasse, OChP) - Ordonnance sur la chasse OChP Art. 10 Indemnisation de dommages causés par des animaux d'espèces protégées - 1 La Confédération verse aux cantons les indemnités suivantes pour les dommages causés par la faune sauvage:
¹	La Confédération verse aux cantons les indemnités suivantes pour les dommages causés par la faune sauvage:
^a	lynx, ours, loups, chacals dorés et aigles royaux: 80 % des coûts des dommages causés aux animaux de rente agricoles;
^b	loutres: 50 % des coûts des dommages causés aux poissons et écrevisses dans des installations de pisciculture ou des bassins de stockage;
^c	castors: 50 % des coûts des dommages causés aux forêts, aux cultures agricoles ainsi qu'aux bâtiments et installations visés à l'art. 13, al. 5, de la loi sur la chasse.
²	Les cantons établissent si les dommages ont été causés par un animal d'une espèce visée à l'al. 1 et déterminent l'ampleur des dommages.
³	La Confédération ne verse l'indemnité que dans les cas suivants:
^a	les mesures de protection raisonnables ont été appliquées au préalable dans les règles de l'art afin de prévenir les dommages;
^b	les ovins, caprins, bovidés ou équidés attaqués figurent dans la banque de données sur le trafic des animaux visée à l'art. 45b de la loi du 1er juillet 1966 sur les épizooties (LFE)65;
^c	le canton prend à sa charge les coûts restants.
⁴	Le versement de l'OFEV aux cantons a lieu une fois par an pour la période comprise entre le 1er novembre et le 31 octobre.

SR 832.104 Ordonnance du 3 juillet 2002 sur le calcul des coûts et le classement des prestations par les hôpitaux, les maisons de naissance et les établissements médico-sociaux dans l'assurance-maladie (OCP) OCP Art. 10 Exigences pour les hôpitaux et les maisons de naissance - 1 Les hôpitaux et les maisons de naissance doivent tenir une comptabilité financière.
¹	Les hôpitaux et les maisons de naissance doivent tenir une comptabilité financière.
²	Les hôpitaux doivent calculer les coûts des centres de coûts en suivant la nomenclature de la statistique des hôpitaux établie selon l'annexe à l'ordonnance du 30 juin 1993 sur les relevés statistiques21.
³	Les hôpitaux et les maisons de naissance doivent tenir une comptabilité des salaires.
⁴	La tenue d'une comptabilité des coûts et des prestations est obligatoire.
⁵	Pour le calcul des coûts d'utilisation des immobilisations, les hôpitaux et les maisons de naissance doivent tenir une comptabilité des immobilisations. Sont réputés investissements au sens de l'art. 8 les objets d'une valeur d'achat de 10 000 francs ou plus.

SR 922.0 Loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Loi sur la chasse, LChP) - Loi sur la chasse LChP Art. 2 Champ d'application - La loi concerne les animaux suivants vivant en Suisse à l'état sauvage:
^a	les oiseaux;
^b	les carnivores;
^c	les artiodactyles;
^d	les lagomorphes;
^e	le castor, la marmotte et l'écureuil.

SR 922.0 Loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Loi sur la chasse, LChP) - Loi sur la chasse LChP Art. 7 Protection des espèces - 1 Tous les animaux visés à l'art. 2 qui n'appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée, sont protégés (espèces protégées).
¹	Tous les animaux visés à l'art. 2 qui n'appartiennent pas à une espèce pouvant être chassée, sont protégés (espèces protégées).
²	et 3 ...6
⁴	Les cantons assurent une protection suffisante des mammifères et des oiseaux sauvages contre les dérangements.
⁵	Ils règlent en particulier la protection des jeunes animaux et de leurs mères en période de chasse, ainsi que celle des oiseaux adultes pendant la couvaison.
⁶	Lors de l'élaboration et de la réalisation de projets qui peuvent compromettre la protection des mammifères et des oiseaux sauvages, la Confédération prend l'avis des cantons. Lorsque les projets affectent des zones protégées d'importance internationale et nationale, il y a lieu de demander le préavis de l'Office fédéral de l'environnement (Office fédéral)7.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 2 - 1 Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
¹	Par accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies, al. 2, de la constitution12, il faut entendre notamment:13
^a	l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements, par exemple les bâtiments et les installations de l'administration fédérale, les routes nationales, les bâtiments et installations des Chemins de fer fédéraux;
^b	l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements;
^c	l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement de bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications.
²	Les décisions des autorités cantonales concernant les projets qui, selon toute vraisemblance, ne seront réalisés qu'avec les subventions visées à l'al. 1, let. c, sont assimilées à l'accomplissement de tâches de la Confédération.15

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 12 - 1 Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
¹	Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
^a	les communes;
^b	les organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, aux conditions suivantes:
²	L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts.
³	Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir.
⁴	L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours.
⁵	Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local.