BGE-131-II-58 - 2004-11-18 - DTF - Diritto amministrativo e diritto internazionale pubblico - Art. 103 lett. a OG; art. 12 LCP; art. 10 OCP; autorizzazione di abbattere un lupo. Il Tribunale cantonale ha ammesso la

Urteilskopf

131 II 58

4. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Conseil d'Etat du canton du Valais contre WWF Suisse ainsi que Tribunal cantonal du canton du Valais (recours de droit administratif) 1A.145/2004 du 18 novembre 2004

Regeste (de):

Art. 103 lit. a OG; Art. 12 JSG; Art. 10 JSV; Abschussbewilligung für einen Wolf.

Das Kantonsgericht hat dem WWF die Beschwerdebefugnis zuerkannt zur Anfechtung der Abschussbewilligung für einen Wolf. Die Kantonsregierung ist nicht legitimiert, gegen diesen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (E. 1).

Regeste (fr):

Art. 103 let. a

OJ; art. 12 LChP; art. 10 OChP; autorisation d'abattage d'un loup.

Le Tribunal cantonal a admis la qualité pour agir du WWF contre l'autorisation d'abattage d'un loup. Le gouvernement cantonal n'est pas recevable à recourir par la voie du recours de droit administratif contre cet arrêt (consid. 1).

Regesto (it):

Art. 103 lett. a OG; art. 12 LCP; art. 10 OCP; autorizzazione di abbattere un lupo.

Il Tribunale cantonale ha ammesso la legittimazione del WWF a ricorrere contro l'autorizzazione di abbattere un lupo. Il governo cantonale non è legittimato a proporre un ricorso di diritto amministrativo contro questa decisione (consid. 1).

Sachverhalt ab Seite 58

BGE 131 II 58 S. 58

Le loup (canis lupus) est une espèce protégée (Annexe II à la Convention du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe, entrée en vigueur pour la Suisse le 1er juin 1982 [RS 0.455]; art. 2 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages [LChP; RS 922.0], mis en relation avec l'art. 7 al. 1 de la même loi). Aux termes de l'art. 12 LChP, les cantons peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains
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animaux protégés, lorsqu'ils causent des dégâts importants; seuls des personnes titulaires d'une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent être chargés de l'exécution de ces mesures (al. 2). Le Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la compétence d'ordonner ces mesures appartient à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après: l'Office fédéral; al. 2bis ). A teneur de l'art. 10 al. 1 let. a de l'ordonnance du 29 février 1988 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (OChP; RS 922.01), la Confédération prend à sa charge 80 % des frais d'indemnisation pour les dégâts causés par des loups. L'Office fédéral établit des conceptions applicables aux espèces animales visées à l'al. 1; ces conceptions contiennent notamment des principes régissant la protection, le tir ou la capture des animaux, la prévention et la constatation des dégâts, ainsi que le versement d'indemnités pour les mesures de prévention (art. 10 al. 6 OchP). En application de l'art. 12 al. 2bis LChP, l'Office fédéral a, le 8 avril 2002, élaboré un document intitulé "Concept Loup Suisse" (ci-après: CLS). Il en a adopté une version mise à jour le 21 juillet 2004. Se fondant sur le constat qu'au cours des dernières années des loups en provenance d'Italie et de France ont fait des incursions en Suisse et causé parfois d'importants dommages aux troupeaux, le CLS a notamment pour but de concilier la présence du loup comme espèce protégée et les besoins de l'homme, notamment la protection de ses activités (agriculture, chasse, loisirs, tourisme) et de ses troupeaux. Le CLS prévoit la mise sur pied de commissions intercantonales et de groupes de travail. Lorsqu'un loup cause des dommages insupportables, les autorités cantonales compétentes peuvent, après consultation de la commission intercantonale concernée, accorder une autorisation de tir spécifique. Pour faire abattre le loup, le service cantonal compétent mandate un organisme de surveillance ou une personne autorisée à chasser. Le tir doit être effectué à l'intérieur du périmètre des dommages. La durée de l'autorisation est limitée à soixante jours; elle peut être prolongée par périodes de trente jours (ch. 3.4.4 CLS dans sa version du 8 avril 2002, ch. 4.4 dans sa version du 21 juillet 2004). Entre le 12 et le 27 juillet 2002, vingt-six moutons ont été tués sur les alpages de Pontimia et d'Obers Irgeli, dans la vallée de Zwischbergen. Le 9 août 2002, le Chef du service de la chasse, de
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la pêche et de la faune du canton du Valais a ordonné le tir du "grand canidé" (loup ou chien) qui avait causé ces dégâts. Le 21 mars 2003, un mouton a été tué dans la vallée de Zwischbergen par le même animal. Le 7 mai 2003, l'autorité cantonale a maintenu l'autorisation de tir du 9 août 2002. La Fondation WWF Suisse (ci-après: la Fondation) a entrepris devant le Conseil d'Etat du canton du Valais la décision du 7 mai 2003, dont elle a demandé l'annulation, ainsi que la constatation que l'autorisation de tir du 9 août 2002 était caduque. Le 10 décembre 2003, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevables le recours et la demande de constatation. Il a considéré en bref que l'autorisation de tir ne constituait pas une décision attaquable, mais une simple mesure d'exécution de l'art. 12 LChP. Par arrêt du 29 avril 2004, le Tribunal cantonal du canton du Valais a admis le recours formé le 2 février 2004 par la Fondation contre le prononcé du 10 décembre 2003 qu'il a annulé en renvoyant la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision au fond. Il a considéré, en bref, que l'abattage du loup relevait d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451] l'autorisation y relative constituait une décision au sens de l'art. 5 PA. Contre cet arrêt, le Conseil d'Etat a formé un recours de droit administratif, que le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable.
Erwägungen

Extrait des considérants:

1. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 249 consid. 2 p. 250, ATF 130 II 302 consid. 3 p. 303/304, 306 consid. 1.1 p. 308, 321 consid. 1 p. 324, et les arrêts cités).
1.1 Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance et qui sont fondées sur le droit fédéral - ou qui auraient dû l'être - pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; ATF 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49, et les arrêts cités). Le litige porte sur la question de savoir si l'autorisation de tir selon le CLS est une décision au sens de l'art. 5 PA et si elle relève des
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tâches fédérales au sens de l'art. 2 LPN, ce qui ouvrirait la voie du recours aux organisations nationales de protection de la nature selon l'art. 12 al. 1 LPN. En répondant par l'affirmative et en reconnaissant à la Fondation intimée le droit de contester au fond l'autorisation de tir, le Tribunal cantonal a statué en application du droit public fédéral. L'arrêt attaqué détermine les droits de l'intimée dans la procédure; il présente à cet égard les traits d'une décision au sens de l'art. 5 PA, attaquable par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 128 II 156 consid. 1a p. 158).
1.2 Le Tribunal cantonal a annulé la décision du Conseil d'Etat qui n'était pas entré en matière sur le recours de la Fondation et renvoyé la cause à cette autorité pour qu'elle traite l'affaire au fond. Un arrêt de renvoi qui contient des instructions impératives destinées à l'autorité inférieure et met fin à la procédure sur les points tranchés dans les considérants, doit être considéré comme une décision finale (ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291; ATF 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; ATF 118 Ib 196 consid. 1b p. 198; ATF 117 Ib 325 consid. 1b p. 327, et les arrêts cités). Déposé dans le délai de 30 jours dès la réception de la décision, le recours est ainsi recevable au regard des art. 101 let. a et 106 al. 1 OJ.

1.3 Aux termes de l'art. 103 OJ, la qualité pour agir par la voie du recours de droit administratif est reconnue à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); aux départements fédéraux ou à la division compétente de l'administration fédérale, dans certains cas déterminés (let. b); à toute autre personne, organisation ou autorité à laquelle la législation fédérale accorde le droit de recours (let. c).
Le Conseil d'Etat ne peut se prévaloir de l'art. 103 let. b OJ, qui ne concerne que les autorités fédérales (cf. ATF 127 II 32 consid. 1 p. 35/36). Il ne prétend pas davantage que la LChP lui accorderait un droit de recours contre les décisions de dernière instance cantonale relatives à l'application de cette loi; il ne saurait partant fonder sa qualité pour agir sur l'art. 103 let. c OJ (ATF 123 II 371 consid. 2a p. 373/374, ATF 123 II 425 consid. 2a et b p. 427). Il reste à examiner ce qu'il en est au regard de l'art. 103 let. a

OJ. Même si cette disposition concerne au premier chef les personnes privées, la jurisprudence reconnaît exceptionnellement aux autorités et collectivités publiques la qualité pour agir au regard de cette
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disposition, lorsqu'elles sont touchées par la décision attaquée directement et de la même manière qu'un particulier, dans sa situation matérielle ou juridique (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 184; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 417; ATF 123 II 371 consid. 2b p. 374, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 544/545). Tel est le cas notamment lorsque l'autorité ou la collectivité concernée agit pour la sauvegarde de son patrimoine administratif ou financier (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 417/418; ATF 123 II 371 consid. 2b p. 374, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 545). Peut également agir selon l'art. 103 let. a

OJ la collectivité qui, agissant dans le cadre de la puissance publique, est touchée dans son autonomie et dispose d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2b p. 374, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 427/428, 542 consid. 2d p. 545), par exemple en tant que créancière d'un émolument (ATF 119 Ib 389 consid. 2e p. 391), bénéficiaire d'une subvention (ATF 122 II 382 consid. 2b p. 383), titulaire d'une compétence en matière de police des constructions (ATF 117 Ib 111 consid. 1b p. 113), lorsqu'elle prévoit de créer une installation sportive ou une décharge, ou lorsqu'elle ordonne des mesures de protection des eaux (ATF 123 II 371 consid. 2c p. 374/375, ATF 123 II 425 consid. 3a p. 428). L'intérêt financier de l'Etat ne suffit pas, à lui seul, pour lui conférer la qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a

OJ. De même, l'intérêt à une application correcte et uniforme du droit fédéral n'est pas déterminant (ATF 125 II 192 consid. 2a/aa p. 194/195; ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2d p. 375/376, ATF 123 II 425 consid. 3b p. 428, 542 consid. 2e p. 545). L'autorité déboutée dans la procédure de recours n'est ainsi pas recevable à agir (ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2d p. 375). Partant, la collectivité ne saurait prétendre défendre une conception juridique déterminée, dans un domaine de sa compétence, qui contredit celle de l'autorité de recours (ATF 124 II 409 consid. 1e/bb p. 418; ATF 123 II 371 consid. 2d p. 375/376, ATF 123 II 542 consid. 2f p. 545, et les arrêts cités). Dans une affaire ayant trait à l'égalité des salaires entre employés de l'administration cantonale, le Tribunal fédéral a admis exceptionnellement que le canton en tant qu'employeur agisse par la voie du recours de droit administratif contre une décision du tribunal cantonal supérieur (ATF 124 II 409 consid. 1e/dd p. 419).
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Le Conseil d'Etat tire son droit de recourir du fait que le canton est tenu de réparer une partie des dommages causés par le loup (soit 20 %, le solde étant mis à la charge de la Confédération; art. 10 al. 1 let. a OChP), qu'il est destinataire de l'autorisation de tir et chargé de certaines mesures à l'encontre des animaux protégés provoquant des dégâts, selon la LChP. L'arrêt attaqué porte uniquement sur une question de procédure, par rapport à laquelle les intérêts allégués ne sont pas déterminants. La démarche du Conseil d'Etat vise en effet à soumettre au Tribunal fédéral la question de la nature juridique de l'autorisation de tir et de l'étendue des tâches fédérales au sens de l'art. 2 LPN, dans le but de faire infirmer la solution retenue par le Tribunal cantonal et rétablir la décision rendue en première instance cantonale. Ce litige porte sur l'application du droit fédéral, en relation avec laquelle le Conseil d'Etat ne peut faire valoir aucun intérêt à recourir au sens de l'art. 103 let. a

OJ, sur le vu de la jurisprudence qui vient d'être rappelée. Que le canton soit chargé de l'exécution du droit fédéral ne lui confère pas, ipso facto, la qualité pour agir.

SR 922.0 Legge federale del 20 giugno 1986 su la caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Legge sulla caccia, LCP) - Legge sulla caccia LCP Art. 12 Prevenzione dei danni causati dalla selvaggina - 1 I Cantoni prendono misure preventive contro i danni causati dalla selvaggina.
¹	I Cantoni prendono misure preventive contro i danni causati dalla selvaggina.
²	Essi possono ognora ordinare o permettere misure contro singoli animali protetti o cacciabili che causano danni rilevanti. Possono affidare l'esecuzione di queste misure unicamente a persone titolari di un'autorizzazione di caccia o a organi di sorveglianza.9
^2bis	Il Consiglio federale può designare le specie animali protette contro le quali l'Ufficio federale ordina le misure di cui al capoverso 2.10
³	I Cantoni stabiliscono le misure ammesse di autodifesa contro la selvaggina per la protezione di animali domestici, beni immobili e colture agricole. Il Consiglio federale designa le specie protette contro le quali possono essere prese queste misure di autodifesa.
⁴	Se una specie protetta presenta un effettivo eccessivo per cui causa danni ingenti o grave pericolo, i Cantoni possono prendere misure per diminuirne l'effettivo, previo consenso del Dipartimento. È fatta salva la regolazione degli effettivi delle specie di cui all'articolo 7a capoversi 1 e 2.11
^4bis	Tra il 1° giugno e il 31 agosto i lupi di un branco possono essere regolati previo consenso dell'Ufficio federale se il branco causa danni in particolare ad animali da reddito delle specie bovina o equina. Il Consiglio federale disciplina le condizioni.12
⁵	La Confederazione promuove e coordina le misure dei Cantoni volte a prevenire i danni causati dalla selvaggina, segnatamente quelli causati dai grandi predatori agli animali da reddito.13 Può affidare l'esecuzione di tali compiti, contro indennità, a corporazioni di diritto pubblico o a privati.14

SR 922.01 Ordinanza del 29 febbraio 1988 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Ordinanza sulla caccia, OCP) - Ordinanza sulla caccia OCP Art. 10 Risarcimento e prevenzione dei danni - 1 La Confederazione paga ai Cantoni le seguenti indennità per il risarcimento di danni causati dalla selvaggina:
¹	La Confederazione paga ai Cantoni le seguenti indennità per il risarcimento di danni causati dalla selvaggina:
^a	l'80 per cento dei costi dovuti a danni causati da linci, orsi, lupi e sciacalli dorati;
^b	il 50 per cento dei costi dovuti a danni causati da castori, lontre e aquile.
²	I Cantoni determinano l'entità e la causa dei danni da selvaggina.
³	La Confederazione paga l'indennità per gli animali da reddito alle seguenti condizioni:
^a	al momento della predazione gli animali da reddito sono registrati correttamente nella banca dati sul traffico di animali di cui all'articolo 45b della legge del 1° luglio 196646 sulle epizoozie; e
^b	il Cantone si assume i costi rimanenti.47
⁴	La Confederazione promuove misure per prevenire danni causati da linci, orsi, lupi e sciacalli dorati.48
⁵	L'UFAM può ordinare misure contro castori, lontre e aquile che causano danni rilevanti.49
⁶	...50

SR 832.104 Ordinanza del 3 luglio 2002 sul calcolo dei costi e la registrazione delle prestazioni da parte degli ospedali, delle case per partorienti e delle case di cura nell'assicurazione malattie (OCPre) OCPre Art. 10 Esigenze nei confronti di ospedali e case per partorienti - 1 Gli ospedali e le case per partorienti devono tenere una contabilità finanziaria.
¹	Gli ospedali e le case per partorienti devono tenere una contabilità finanziaria.
²	Gli ospedali devono calcolare i costi dei centri di costo secondo la nomenclatura della statistica ospedaliera attuata secondo l'allegato all'ordinanza del 30 giugno 199319 sull'esecuzione di rilevazioni statistiche federali.
³	Gli ospedali e le case per partorienti devono tenere una contabilità dei salari.
⁴	Dev'essere tenuta una contabilità dei costi e delle prestazioni.
⁵	Per il calcolo dei costi d'utilizzazione delle immobilizzazioni gli ospedali e le case per partorienti devono tenere una contabilità delle immobilizzazioni. Sono considerati investimenti ai sensi dell'articolo 8 gli oggetti con un valore di acquisto di 10 000 franchi o più.

SR 922.0 Legge federale del 20 giugno 1986 su la caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Legge sulla caccia, LCP) - Legge sulla caccia LCP Art. 2 Campo di applicazione - La legge concerne gli animali seguenti viventi in Svizzera allo stato selvatico:
^a	uccelli;
^b	predatori;
^c	artiodattili;
^d	leporidi;
^e	castori, marmotte e scoiattoli.

SR 922.0 Legge federale del 20 giugno 1986 su la caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Legge sulla caccia, LCP) - Legge sulla caccia LCP Art. 7 Specie protette - 1 Tutti gli animali di cui all'articolo 2, non appartenenti a una specie cacciabile, sono protetti (specie protette).
¹	Tutti gli animali di cui all'articolo 2, non appartenenti a una specie cacciabile, sono protetti (specie protette).
²	e 3 ...5
⁴	I Cantoni provvedono a proteggere sufficientemente dai disturbi i mammiferi e gli uccelli selvatici.
⁵	Essi disciplinano segnatamente la protezione dei giovani animali e delle loro madri durante i periodi di caccia e degli uccelli adulti, durante il periodo della cova.
⁶	Nella pianificazione ed esecuzione di costruzioni e impianti che possono pregiudicare la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici, la Confederazione consulta i Cantoni. Per progetti che pregiudicano zone protette d'importanza internazionale o nazionale, dev'essere chiesto il preavviso dell'Ufficio federale dell'ambiente (Ufficio federale)6.

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 2
¹	Per adempimento di un compito della Confederazione ai sensi dell'articolo 24sexies capoverso 2 della Costituzione federale12 s'intendono in particolare:13
^a	l'elaborazione di progetti, la costruzione e la modificazione d'opere e d'impianti da parte della Confederazione, degli stabilimenti e delle aziende federali, come gli edifici e gli impianti dell'Amministrazione federale, le strade nazionali, gli edifici e gli impianti delle Ferrovie federali svizzere;
^b	il conferimento di concessioni e di permessi, ad esempio per la costruzione e l'esercizio d'impianti di trasporto e di comunicazione (compresa l'approvazione dei piani), di opere e impianti per il trasporto d'energie, liquidi, gas o per la trasmissione di notizie, come anche la concessione di permessi di dissodamento;
^c	l'assegnazione di sussidi a piani di sistemazione, opere e impianti, come bonifiche fondiarie, risanamenti d'edifici agricoli, correzioni di corsi d'acqua, impianti idraulici di protezione e impianti di comunicazione.
²	Le decisioni delle autorità cantonali riguardo a progetti verosimilmente realizzabili solo con contributi di cui al capoverso 1 lettera c sono equiparate all'adempimento di compiti della Confederazione.15

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) LPN Art. 12
¹	Sono legittimati a ricorrere contro le decisioni delle autorità cantonali o federali:
^a	i Comuni;
^b	le organizzazioni che si occupano della protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini, se:
^b1	sono attive a livello nazionale;
^b2	perseguono scopi meramente ideali; eventuali attività economiche devono servire a conseguire gli scopi ideali.
²	Le organizzazioni sono legittimate a ricorrere soltanto per censure in ambiti giuridici che rientrano da almeno dieci anni negli scopi previsti nel loro statuto.
³	Il Consiglio federale designa le organizzazioni legittimate a ricorrere.
⁴	La competenza di presentare il ricorso spetta all'organo esecutivo su
⁵	Le organizzazioni possono abilitare le loro sottoorganizzazioni cantonali e sovracantonali giuridicamente autonome a fare opposizione in generale e a presentare ricorso in singoli casi nell'ambito locale d'attività.