127 II 264
27. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 14. Juni 2001 i.S. Interkantonale Landeslotterie gegen Trägerverein Lotterie Umwelt & Entwicklung, Regierungsrat sowie Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste (de):
- Art. 98a Abs. 3
in Verbindung mit Art. 103 lit. a
OG; Art. 5
SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr)
LJAr Art. 5 Obligation de détenir une concession - 1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession.
1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. 2 La concession permet l'exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu considérée. Elle peut au surplus donner le droit d'exploiter des jeux de casino en ligne. 3 Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions. - Kantonale Entscheide über die Erteilung einer Lotteriebewilligung stützen sich auf Bundesverwaltungsrecht; Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Nichteintretensentscheid einer kantonalen Rechtsmittelinstanz wegen bundesrechtswidriger Anwendung kantonalen Verfahrensrechts (E. 1).
- Legitimation zur Konkurrentenbeschwerde: Ein schutzwürdiges Interesse kann vorliegen für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelungen in eine besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt werden; eine solche ergibt sich vorliegend aus der Natur der Bewilligung und den besonderen konkreten Umständen (E. 2).
Regeste (fr):
- Art. 98a al. 3 en relation avec l'art. 103 lettre a OJ; art. 5 LLP; octroi d'une autorisation d'organiser une loterie; qualité pour agir des concurrents.
- Les décisions cantonales concernant l'autorisation d'organiser une loterie sont fondées sur le droit fédéral; recevabilité du recours de droit administratif contre la décision de non-entrée en matière d'une instance cantonale de recours, en raison d'une application contraire au droit fédéral des règles cantonales de procédure (consid. 1).
- Qualité pour recourir des concurrents: un intérêt digne de protection peut être reconnu aux concurrents de la même branche économique qui, en raison de réglementations de politique économique ou d'autres règles spéciales, se trouvent entre eux dans une relation particulièrement étroite; un tel intérêt découle en l'espèce de la nature de l'autorisation et des circonstances particulières du cas (consid. 2).
Regesto (it):
- Art. 98a cpv. 3
combinato con l'art. 103 lett. a
OG; art. 5 LLS; rilascio di un'autorizzazione per l'organizzazione di una lotteria; legittimazione ricorsuale dei concorrenti.
- Le decisioni cantonali in materia d'autorizzazione per l'organizzazione di lotterie si fondano sul diritto federale; proponibilità del ricorso di diritto amministrativo contro una decisione d'inammissibilità emessa da un'istanza cantonale di ricorso, per applicazione contraria al diritto federale di norme procedurali cantonali (consid. 1).
- Legittimazione ricorsuale dei concorrenti: un interesse degno di protezione può essere riconosciuto ai concorrenti del medesimo ambito economico che, in virtù di regolamentazioni di politica economica o d'altre discipline speciali, si trovano tra di loro in una relazione particolarmente stretta; un siffatto interesse risulta in concreto dalla natura dell'autorizzazione e dalle circostanze specifiche (consid. 2).
Sachverhalt ab Seite 265
BGE 127 II 264 S. 265
Neun gesamtschweizerisch tätige Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen haben sich zwecks Beschaffung von Mitteln im Trägerverein "Lotterie Umwelt & Entwicklung" (nachfolgend: Trägerverein) zusammengeschlossen, welcher eine gesamtschweizerische Lotterie mit monatlicher Ziehung durchführen soll. Die Polizeidirektion des Kantons Zürich wies das vom Trägerverein hiefür gestellte Bewilligungsgesuch am 26. September 1997 ab; der Regierungsrat des Kantons Zürich bestätigte diesen Entscheid auf Rekurs hin am 13. Mai 1998. Der Trägerverein wandte sich hierauf an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses lud die Interkantonale Landeslotterie (Genossenschaft der beteiligten Kantone) zum Verfahren bei, hiess mit Urteil vom 18. Dezember 1998 die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurück. Zur Begründung führte es aus, der Trägerverein könne sich für sein Gesuch um Bewilligung einer Lotterie auf die Handels- und
BGE 127 II 264 S. 266
Gewerbefreiheit berufen. Das eidgenössische Lotteriegesetz enthalte für sich allein keine hinreichende Grundlage für die Verweigerung der streitigen Bewilligung. Ebenso wenig könne diese gestützt auf die Interkantonale Vereinbarung vom 26. Mai 1937 betreffend die gemeinsame Durchführung von Lotterien verweigert werden, worin sich die beteiligten Kantone u.a. verpflichtet hätten (Art. 3), für ihr Gebiet keine anderen Grosslotterien zu bewilligen. Nach der zürcherischen Kantonsverfassung hätte dieses Konkordat wegen seines gewichtigen rechtsetzenden Charakters der Volksabstimmung unterworfen werden müssen, was indessen unterblieben sei, weshalb es, ungeachtet seiner Publikation in der kantonalen Gesetzessammlung, keine "formelle Gesetzeskraft" erlangt habe. Schliesslich könne die mit der erwähnten interkantonalen Vereinbarung erfolgte Monopolisierung auch keine gewohnheitsrechtliche Geltung beanspruchen. Über das gestellte Bewilligungsgesuch sei anhand des eidgenössischen Lotteriegesetzes sowie der dieses ausführenden Bestimmungen der kantonalen Lotterieverordnung neu zu entscheiden. Der Regierungsrat wies die Sache, nachdem er der Interkantonalen Landeslotterie Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte, mit Beschluss vom 4. August 1999 an die Direktion für Soziales und Sicherheit (Nachfolgerin der Polizeidirektion) zurück mit der Anweisung, im Sinne der Erwägungen des Verwaltungsgerichts über das Bewilligungsgesuch des Trägervereins neu zu befinden. Die Direktion für Soziales und Sicherheit erteilte am 25. April 2000 dem Trägerverein die Bewilligung für die Durchführung einer Lotterie im Kanton Zürich unter verschiedenen Auflagen. Die Interkantonale Landeslotterie focht die Erteilung der Bewilligung am 25. Mai 2000 beim Regierungsrat an. Dieser wies den Rekurs mit Entscheid vom 6. September 2000 ab, soweit er darauf eintrat. Er erachtete die Einwendungen der Interkantonalen Landeslotterie, soweit diese eine Verletzung ihres Gehörsanspruches im Bewilligungsverfahren rügte, als unbegründet, und sprach ihr bezüglich der materiellen Fragen die Rekurslegitimation ab. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates erhob die Interkantonale Landeslotterie Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches diese mit Urteil vom 8. Dezember 2000 abwies. Das Gericht vertrat ebenfalls den Standpunkt, aufgrund der Rechtslage, wie sie im Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. Dezember 1998 verbindlich festgehalten sei, sei die Interkantonale Landeslotterie, obwohl Konkurrentin, mangels
BGE 127 II 264 S. 267
einer spezifischen Beziehungsnähe zur Anfechtung der erteilten Bewilligung nicht legitimiert. Die Interkantonale Landeslotterie führt hiegegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2000 aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz, eventuell an eine untere kantonale Instanz zurückzuweisen. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen ab den Regierungsrat zurück.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (Lotteriegesetz, LG; SR 935.51) regelt in Art. 5-16 die Voraussetzungen, unter denen die Kantone Lotterien zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken bewilligen dürfen (vgl. auch Art. 5

SR 935.511 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent (OJAr) OJAr Art. 5 Examen de l'utilité économique - (art. 8, al. 1, let. a, ch. 5, LJAr) |
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a | l'emploi; |
b | le tourisme; |
c | les pouvoirs publics, notamment en matière de rentrées fiscales; |
d | les entreprises établies dans la région; |
e | les coûts de santé et les coûts sociaux. |

SR 935.511 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent (OJAr) OJAr Art. 5 Examen de l'utilité économique - (art. 8, al. 1, let. a, ch. 5, LJAr) |
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a | l'emploi; |
b | le tourisme; |
c | les pouvoirs publics, notamment en matière de rentrées fiscales; |
d | les entreprises établies dans la région; |
e | les coûts de santé et les coûts sociaux. |
BGE 127 II 264 S. 268
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a

SR 935.511 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent (OJAr) OJAr Art. 5 Examen de l'utilité économique - (art. 8, al. 1, let. a, ch. 5, LJAr) |
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a | l'emploi; |
b | le tourisme; |
c | les pouvoirs publics, notamment en matière de rentrées fiscales; |
d | les entreprises établies dans la région; |
e | les coûts de santé et les coûts sociaux. |

SR 935.511 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent (OJAr) OJAr Art. 5 Examen de l'utilité économique - (art. 8, al. 1, let. a, ch. 5, LJAr) |
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a | l'emploi; |
b | le tourisme; |
c | les pouvoirs publics, notamment en matière de rentrées fiscales; |
d | les entreprises établies dans la région; |
e | les coûts de santé et les coûts sociaux. |

SR 935.511 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent (OJAr) OJAr Art. 5 Examen de l'utilité économique - (art. 8, al. 1, let. a, ch. 5, LJAr) |
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a | l'emploi; |
b | le tourisme; |
c | les pouvoirs publics, notamment en matière de rentrées fiscales; |
d | les entreprises établies dans la région; |
e | les coûts de santé et les coûts sociaux. |
2. a) Nach Art. 98a Abs. 1

SR 935.511 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent (OJAr) OJAr Art. 5 Examen de l'utilité économique - (art. 8, al. 1, let. a, ch. 5, LJAr) |
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a | l'emploi; |
b | le tourisme; |
c | les pouvoirs publics, notamment en matière de rentrées fiscales; |
d | les entreprises établies dans la région; |
e | les coûts de santé et les coûts sociaux. |



SR 935.511 Ordonnance du 7 novembre 2018 sur les jeux d'argent (OJAr) OJAr Art. 5 Examen de l'utilité économique - (art. 8, al. 1, let. a, ch. 5, LJAr) |
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a | l'emploi; |
b | le tourisme; |
c | les pouvoirs publics, notamment en matière de rentrées fiscales; |
d | les entreprises établies dans la région; |
e | les coûts de santé et les coûts sociaux. |

BGE 127 II 264 S. 269
c) Ein Dritter ist neben dem Verfügungsadressaten dann zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten Beziehung zur Streitsache steht und selber unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen Nachteil erleidet (BGE 123 II 376 E. 2 S. 378 f., mit Hinweisen). Die Grundsätze für die Zulassung einer Konkurrentenbeschwerde sowie die diesbezügliche Praxis sind in BGE 125 I 7 dargestellt: Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe. Ein schutzwürdiges Interesse kann aber vorliegen für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelungen (z.B. Kontingentierung) in eine besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt werden. Ferner ist ein Konkurrent zur Beschwerde legitimiert, soweit er geltend macht, andere Konkurrenten würden privilegiert behandelt. Von diesen Grundsätzen ausgehend erachtete es das Bundesgericht in BGE 125 I 7 nicht als willkürlich, einem Apotheker die Legitimation zur Anfechtung der einem Dritten erteilten (Polizei-)Bewilligung zum Betrieb einer Versandapotheke abzusprechen. d) Das Verwaltungsgericht stützte sich im angefochtenen Entscheid auf die dargelegten Grundsätze. Es führt u.a. aus, gute Gründe sprächen dafür, die streitige Lotteriebewilligung als Polizeibewilligung einzustufen, zumal den bundesrechtlichen und ergänzenden kantonalen Bewilligungsvoraussetzungen polizeilicher Charakter zukomme. Das Gericht äusserte sich aber nicht abschliessend zur Rechtsnatur der Bewilligung und stellte fest, dass es an der legitimationsbegründenden Beziehungsnähe selbst dann fehlen würde, wenn der Bewilligungsbehörde ein derart weitgehender Ermessensspielraum zustünde, wie er von der Beschwerdeführerin geltend gemacht worden sei. Aus einem derartigen Ermessensspielraum könne nicht auf das Vorliegen einer wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Ordnung geschlossen werden. e) Nach Art. 1 Abs. 1 des Lotteriegesetzes sind Lotterien grundsätzlich verboten. Lotterien, die einem gemeinnützigen oder wohltätigen Zweck dienen, "können" für das Gebiet des Ausgabekantons von der zuständigen kantonalen Behörde "bewilligt" werden (Art. 5 Abs. 1

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 5 Obligation de détenir une concession - 1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
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1 | Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
2 | La concession permet l'exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu considérée. Elle peut au surplus donner le droit d'exploiter des jeux de casino en ligne. |
3 | Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions. |
BGE 127 II 264 S. 270
beachten ist (Art. 5 Abs. 2 bis

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 5 Obligation de détenir une concession - 1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
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1 | Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
2 | La concession permet l'exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu considérée. Elle peut au surplus donner le droit d'exploiter des jeux de casino en ligne. |
3 | Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions. |

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 14 Transmissibilité - La concession n'est pas transmissible. Tout acte juridique qui est contraire à cette interdiction ou vise à la contourner est nul. |

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 15 Retrait, restriction et suspension - 1 La CFMJ retire la concession: |
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1 | La CFMJ retire la concession: |
a | si certaines des conditions essentielles qui étaient attachées à son attribution ne sont plus remplies, ou |
b | si le titulaire de la concession: |
b1 | a obtenu la concession en donnant des indications incomplètes ou inexactes, |
b2 | n'a pas commencé l'exploitation dans le délai fixé par la concession, |
b3 | cesse l'exploitation pendant une durée relativement longue, à moins qu'il ne soit empêché de poursuivre l'exploitation pour des raisons indépendantes de sa volonté. |
2 | Elle retire également la concession si le titulaire de la concession ou une des personnes auxquelles il a confié la gestion de la maison de jeu: |
a | contrevient de manière grave ou répétée à la présente loi, à ses dispositions d'exécution ou à la concession; |
b | utilise la concession à des fins illicites. |
3 | Dans les cas de peu de gravité, la CFMJ peut suspendre la concession, la restreindre ou l'assortir de conditions et charges supplémentaires. |
4 | Si la concession est retirée, la CFMJ peut ordonner la dissolution de la société anonyme; elle nomme le liquidateur et surveille son activité. |

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 16 Obligation de détenir une autorisation - 1 Le titulaire de la concession doit obtenir une autorisation de la CFMJ pour chacun des jeux de casino qu'il entend exploiter. |
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1 | Le titulaire de la concession doit obtenir une autorisation de la CFMJ pour chacun des jeux de casino qu'il entend exploiter. |
2 | Le Conseil fédéral peut prévoir une procédure d'autorisation simplifiée pour les modifications mineures apportées à un jeu. |
3 | La CFMJ peut autoriser également le titulaire de la concession à exploiter des petits tournois de poker. |
4 | Le Conseil fédéral détermine dans quelle mesure la CFMJ peut autoriser les maisons de jeu à collaborer avec d'autres exploitants de jeux de casino en Suisse et à l'étranger. |
5 | Si la maison de jeu titulaire d'une concession B est implantée dans une région dépendant d'une activité touristique fortement saisonnière, elle peut renoncer à exploiter le domaine des jeux de table en dehors de la saison touristique pendant 270 jours au maximum. |

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 5 Obligation de détenir une concession - 1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
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1 | Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
2 | La concession permet l'exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu considérée. Elle peut au surplus donner le droit d'exploiter des jeux de casino en ligne. |
3 | Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions. |
BGE 127 II 264 S. 271
als Ausnahmebewilligung ("autorisation exceptionnelle"), die zwischen einer gewöhnlichen Bewilligung (mit Rechtsanspruch bei Erfüllung der Voraussetzungen) und einer Konzession (ohne Anspruch) einzureihen sei; auf ihre Erteilung bestehe zwar, wie bei einer Konzession, kein Rechtsanspruch, doch könne ein abschlägiger Bescheid, anders als bei einer Konzession, nicht nur wegen Verfahrensmängeln, sondern auch mit gewissen materiellen Einwendungen angefochten werden (Avis de droit relatif à la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels du 8 juin 1923, vom 13. Februar 1999, S. 14 f.).
h) Der blosse Umstand, dass einem bereits bestehenden Unternehmen durch die (polizeirechtliche) Bewilligung eines Konkurrenzbetriebes faktische Nachteile erwachsen können, verschafft in der Regel noch keine Legitimation zur Konkurrentenbeschwerde; aus Beeinträchtigungen, die im Prinzip des freien Wettbewerbs begründet sind, ergibt sich keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe (BGE 125 I 7 E. 3d S. 9). Vorliegend werden die Konkurrenten durch die gesetzliche Ordnung aber in einem weitergehenden Masse erfasst, indem die Zulassung von Lotterieveranstaltungen nicht nur von polizeilichen Voraussetzungen, sondern auch von einer gewissen Bedürfnisprüfung abhängt, womit auf diesem Gebiet kein freier Wettbewerb herrscht. Dass die in der Kann-Vorschrift von Art. 5

SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 5 Obligation de détenir une concession - 1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
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1 | Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
2 | La concession permet l'exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu considérée. Elle peut au surplus donner le droit d'exploiter des jeux de casino en ligne. |
3 | Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions. |

BGE 127 II 264 S. 272
abgesprochen werden, wenn ein Unternehmen, das bisher als einziger Anbieter von Grosslotterien im Genuss eines kantonalen Monopols gestanden hatte, nach Ungültigerklärung desselben sich gegen die einem Konkurrenzunternehmen neu erteilte Lotteriebewilligung zur Wehr setzen will, um seine bisherige, auf einer (rechtlich nicht mehr durchsetzbaren) vertraglichen Verpflichtung der Kantonsregierung beruhende Marktposition zu verteidigen. Die Argumentation des Verwaltungsgerichtes, wonach mit dem früheren Rückweisungsentscheid über die Ungültigkeit des bisherigen Monopols rechtsverbindlich entschieden sei, lässt ausser Acht, dass die legitimationsrechtlich erforderliche besondere Beziehungsnähe nicht notwendigerweise ein Berührtsein in rechtlich geschützten Interessen voraussetzt, sondern auch schutzwürdige faktische Interessen eine solche begründen können. Indem das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich der Beschwerdeführerin die Legitimation zur Anfechtung der streitigen Lotteriebewilligung absprach, verletzte es Art. 98a Abs. 3



SR 935.51 Loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr) LJAr Art. 5 Obligation de détenir une concession - 1 Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
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1 | Toute personne qui souhaite exploiter des jeux de casino doit détenir une concession. |
2 | La concession permet l'exploitation de jeux de casino dans la maison de jeu considérée. Elle peut au surplus donner le droit d'exploiter des jeux de casino en ligne. |
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