BGE-126-II-324 - 2000-07-19 - ATF - Droit administratif et droit international public - Art. 35 Cst. et 2 let a. et b EIMP; art. 2 let. b CEEJ. Rapport entre l'art. 2 EIMP et la CEEJ; réserve de l'ordre public

Urteilskopf

126 II 324

34. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public du 19 juin 2000 dans la cause Glouchkov contre Ministère public de la Confédération (recours de droit administratif)
Regeste (de):

Art. 35 BV, Art. 2 lit. a und b IRSG und Art. 2 lit. b EUeR.

Verhältnis zwischen Art. 2 IRSG und dem EUeR; Vorbehalt der öffentlichen Ordnung (ordre public) der Schweiz (E. 4c).

Bedeutung von Art. 35 BV in diesem Zusammenhang (E. 4d).

Der Beschwerdeführer hat nicht ernsthaft und glaubwürdig dargelegt, dass das im Ausland gegen ihn gerichtete Verfahren nicht den Anforderungen der EMRK oder des UNO-Pakts II genügen würde oder dass er darin im Sinne von Art. 2 lit. b IRSG diskriminiert würde (E. 4e).

Regeste (fr):

Art. 35 Cst. et 2 let a. et b EIMP; art. 2 let. b CEEJ.

Rapport entre l'art. 2 EIMP et la CEEJ; réserve de l'ordre public national (consid. 4c).

Portée, dans ce contexte, de l'art. 35 Cst. (consid. 4d).

En l'espèce, le recourant n'a pas démontré, de manière sérieuse et crédible, que la procédure à l'étranger ne serait pas conforme aux principes de procédure fixés par la CEDH ou le Pacte ONU II, ni être exposé à un traitement discriminatoire au sens de l'art. 2 let. b EIMP (consid. 4e).

Regesto (it):

Art. 35 Cost., art. 2 lett. a e b AIMP, art. 2 lett. b CEAG.

Rapporto tra l'art. 2 AIMP e la CEAG; riserva dell'ordine pubblico nazionale (consid. 4c).

Portata dell'art. 35 Cost. in questo contesto (consid. 4d).

In concreto il ricorrente non ha dimostrato, in modo serio e credibile, che la procedura all'estero non sarebbe conforme alle esigenze della CEDU e del Patto ONU II, né che egli si esporrebbe a un trattamento discriminatorio secondo l'art. 2 lett. b AIMP (consid. 4e).

Sachverhalt ab Seite 325

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La Fédération de Russie a demandé l'entraide judiciaire à la Suisse pour les besoins de la procédure pénale ouverte contre les ressortissants russes Boris Abramovitch Berezovski, Nikolai Alexeievitch Glouchkov et Alexander Semionovitch Krasnenker, pour fraude et blanchiment d'argent, délits réprimés par les art. 159 et 174 du Code pénal russe (CPR). Selon l'exposé des faits joints à la demande, Berezovski, Glouchkov et Krasnenker sont soupçonnés d'avoir détourné, à leur profit, une partie des bénéfices de la société Aeroflot. Le butin aurait été acheminé sur des comptes ouverts au nom de sociétés du groupe Forus. Berezovski et Glouchkov avaient été l'actionnaire et les administrateurs de sociétés du groupe Forus et les ayant droits des comptes en question. La demande tendait à la remise de toute la documentation relative aux comptes bancaires évoqués dans la demande et dont les suspects seraient les bénéficiaires. Le Ministère public de la Confédération, auquel l'Office fédéral de la police avait délégué l'exécution de la demande, a procédé à la saisie de la documentation relative à des comptes et à un coffre dont Glouchkov est le titulaire. Il a ordonné la transmission de ces documents à l'Etat requérant. Glouchkov a formé contre les décisions du Ministère public un recours de droit administratif que le Tribunal fédéral a rejeté en tant qu'il était recevable.
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Erwägungen

Extrait des considérants:

4. Le recourant invoque l'art. 2 EIMP, à teneur duquel la demande est notamment irrecevable s'il y a lieu d'admettre que la procédure à l'étranger n'est pas conforme aux principes de procédure fixés par la CEDH (RS 0.101) ou par le Pacte ONU II (0.103.2) (let. a) ou tend à poursuivre ou à punir une personne en raison de ses opinions politiques, de son appartenance à un groupe social déterminé, de sa race, de sa confession ou de sa nationalité (let. b). a) L'art. 2 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1) a pour but d'éviter que la Suisse ne prête son concours, par le biais de l'entraide judiciaire ou de l'extradition, à des procédures qui ne garantiraient pas à la personne poursuivie un standard de protection minimal correspondant à celui offert par le droit des Etats démocratiques, défini en particulier par la CEDH ou le Pacte ONU II, ou qui heurteraient des normes reconnues comme appartenant à l'ordre public international (ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364; ATF 123 II 161 consid. 6a p. 166/167, 511 consid. 5a p. 517, 595 consid. 5c p. 608; ATF 122 II 140 consid. 5a p. 142). L'examen des conditions posées par l'art. 2 EIMP implique un jugement de valeur sur les affaires internes de l'Etat requérant, en particulier sur son régime politique, sur ses institutions, sur sa conception des droits fondamentaux et leur respect effectif, et sur l'indépendance et l'impartialité du pouvoir judiciaire (ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364; ATF 123 II 161 consid. 6b p. 167, 511 consid. 5b p. 517; ATF 111 Ib 138 consid. 4 p. 142; ATF 122 II 373 consid. 2a p. 376/377 et ATF 109 Ib 317 consid. 16c p. 337/338, concernant l'application de l'art. 3 al. 2 de la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 [CEExtr.; RS 0.353.1]). Le juge de la coopération doit faire preuve à cet égard d'une prudence particulière. Il ne suffit pas que la personne accusée dans le procès pénal ouvert dans l'Etat requérant se prétende menacée du fait d'une situation politico-juridique spéciale; il lui appartient de rendre vraisemblable l'existence d'un risque sérieux et objectif d'une grave violation des droits de l'homme dans l'Etat requérant, susceptible de la toucher de manière concrète (ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364; ATF 123 II 161 consid. 6b p. 167, 511 consid. 5b p. 517; ATF 122 II 373 consid. 2a p. 377; ATF 112 Ib 215 consid. 7 p. 224; ATF 109 Ib 64 consid. 5b/aa p. 73; ATF 108 Ib 408 consid. 8b/aa p. 412). b) Le recourant part de la prémisse que l'entraide avec la Russie serait régie par la seule EIMP, auquel cas l'art. 2 EIMP s'appliquerait sans discussion (cf. par exemple ATF 123 II 161 et l'arrêt non
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publié L., du 19 mars 1992, concernant l'entraide à la Russie avant la ratification par celle-ci de la Convention pénale d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 [CEEJ; RS 0.351.1]). Il méconnaît toutefois que la CEEJ est entrée en vigueur pour la Russie le 9 mars 2000 - soit la veille de la remise à la poste de l'acte de recours. c) Conformément au principe de la primauté du droit international (ATF 122 II 485 consid. 3a p. 487; cf. art. 1 al. 1 EIMP), il est douteux que l'art. 2 EIMP soit applicable, comme tel, aux procédures régies par la CEEJ, laquelle ne contient pas de disposition identique à l'art. 2 EIMP (cf. l'arrêt non publié D. du 22 décembre 1999, consid. 6). Dans le domaine de l'extradition régie par la CEExtr. (qui présente, de ce point de vue, les mêmes traits que la CEEJ), la jurisprudence a établi le principe que les garanties de procédure offertes par la CEDH et le Pacte ONU II appartiennent à l'ordre public international et que la Suisse contreviendrait elle-même à ses obligations internationales en extradant une personne à un Etat où il existe de sérieux motifs de penser qu'un risque de traitement contraire à la CEDH ou au Pacte ONU II menace la personne poursuivie (ATF 125 II 356 consid. 8a p. 364; ATF 123 II 161 consid. 6a p. 166/167, 511 consid. 5a p. 517, et les arrêts cités). A cela s'ajoute que les motifs d'exclusion de la coopération, énumérés à l'art. 2 let. a , b et c EIMP (mais non point l'art. 2 let. d EIMP visant les "autres défauts graves de la procédure"; cf. les arrêts non publiés F. du 12 juin 1995, consid. 7b et T. du 28 juillet 1994, consid. 4a), ressortissent à l'ordre public national (cf. ATF ATF 117 Ib 53 consid. 3 p. 60/61; ATF 103 Ia 199 consid. 4b p. 205). L'ordre public national est opposable à la coopération régie par le traité (bilatéral ou multilatéral), pour autant que celui-ci le prévoie (ATF 122 II 373 consid. 2d p. 379/380; ATF 120 Ib 189 consid. 2a p. 191; ATF 110 Ib 173 consid. 2 p. 176, et les arrêts cités). Or, tel est précisément le cas de l'art. 2 let. b CEEJ (cf. ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Berne, Staempfli, no 108). d) Indépendamment du cas où, comme en l'espèce, le traité réserve l'application de l'ordre public national, l'obligation pour la Suisse de protéger les droits fondamentaux de la personne visée par une demande de coopération judiciaire pourrait aussi être déduite directement du droit constitutionnel ou du droit international. En premier lieu, l'art. 35 al. 1 Cst. souligne la portée générale de l'obligation de respect des droits fondamentaux, dont la réalisation s'impose à l'ensemble de l'ordre juridique. L'art. 35 al. 2 Cst. précise que quiconque exerce une tâche de l'Etat est tenu de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation. Par ailleurs, dans les relations
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entre la Suisse et un Etat partie à un traité multi- ou bilatéral de coopération judiciaire, peuvent trouver à s'appliquer simultanément la CEDH et le Pacte ONU II - pour autant, naturellement, que l'autre Etat en question a ratifié l'une ou l'autre de ces conventions, ou les deux, comme la Suisse. Il paraîtrait difficile d'admettre, en pareil cas, que le traité de coopération judiciaire puisse faire obstacle à la prise en compte des droits consacrés par la CEDH ou le Pacte ONU II. Les garanties offertes par ces instruments constituent au demeurant un standard minimal réservant la protection plus étendue qu'accorderaient d'autres dispositions du droit international ou du droit interne (cf. art. 53 CEDH et 5 al. 2 Pacte ONU II). Le recourant, accusé dans la procédure ouverte dans l'Etat requérant, peut ainsi, en principe, se prévaloir de l'art. 2 let. a et b EIMP, mis en relation avec l'art. 2 let. b CEEJ. e) Cela étant, le recourant, hormis des considérations générales relatives à la situation des droits de l'homme en Russie, ne démontre pas concrètement en quoi la procédure pour les besoins de laquelle l'entraide est demandée ne respecterait pas les art. 6 par. 1 et par. 3 CEDH. Il n'allègue pas davantage, de manière sérieuse et crédible, qu'il serait exposé à un traitement discriminatoire excluant l'entraide selon l'art. 2 let. b EIMP. Le recourant est libre de ses mouvements. Si, à ce stade de la procédure, aucune inculpation n'a été prononcée formellement contre lui, cela s'explique notamment par la nécessité, pour les autorités de l'Etat requérant, de disposer d'éléments de preuve nouveaux qui font précisément l'objet de la présente procédure. Pour le surplus, le respect de la CEDH par les Etats parties à la CEEJ est présumé (cf. les arrêts non publiés C. du 30 octobre 1997, concernant l'entraide à l'Italie, et B., du 16 mai 1995, concernant l'entraide à la Bulgarie), puisque les Etats membres du Conseil de l'Europe ont admis la Russie à la ratification des conventions conclues sous son égide, et notamment de la CEDH. Sans doute la situation des droits de l'homme dans l'Etat requérant laisse-t-elle à désirer (cf. ATF 123 II 161 consid. 6 p. 167ss). Elle suscite même de graves inquiétudes, spécialement en Tchétchénie. Le recourant ne prétend cependant pas être Tchétchène ni lié aux indépendantistes tchétchènes. Pour le surplus, il paraît difficile d'admettre que le recourant, proche de Berezovski, puisse soutenir sérieusement être en butte à l'hostilité du régime en place. Les griefs tirés de l'art. 2 let. a et b EIMP sont ainsi mal fondés en tant qu'ils sont recevables.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 35 Réalisation des droits fondamentaux - 1 Les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique.
¹	Les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique.
²	Quiconque assume une tâche de l'État est tenu de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation.
³	Les autorités veillent à ce que les droits fondamentaux, dans la mesure où ils s'y prêtent, soient aussi réalisés dans les relations qui lient les particuliers entre eux.

IR 0.351.1 Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 CEEJ Art. 2 - L'entraide judiciaire pourra être refusée:
^a	Si la demande se rapporte à des infractions considérées par la Partie requise soit comme des infractions politiques, soit comme des infractions connexes à des infractions politiques, soit comme des infractions fiscales;
^b	Si la Partie requise estime que l'exécution de la demande est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l'ordre public ou à d'autres intérêts essentiels de son pays.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 2 - La demande de coopération en matière pénale est irrecevable s'il y a lieu d'admettre que la procédure à l'étranger:
^a	n'est pas conforme aux principes de procédure fixés par la convention européenne du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales13, ou par le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques14;
^b	tend à poursuivre ou à punir une personne en raison de ses opinions politiques, de son appartenance à un groupe social déterminé, de sa race, de sa confession ou de sa nationalité;
^c	risque d'aggraver la situation de la personne poursuivie, pour l'une ou l'autre des raisons indiquées sous let. b, ou
^d	présente d'autres défauts graves.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 35 Réalisation des droits fondamentaux - 1 Les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique.
¹	Les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique.
²	Quiconque assume une tâche de l'État est tenu de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation.
³	Les autorités veillent à ce que les droits fondamentaux, dans la mesure où ils s'y prêtent, soient aussi réalisés dans les relations qui lient les particuliers entre eux.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 2 - La demande de coopération en matière pénale est irrecevable s'il y a lieu d'admettre que la procédure à l'étranger:
^a	n'est pas conforme aux principes de procédure fixés par la convention européenne du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales13, ou par le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques14;
^b	tend à poursuivre ou à punir une personne en raison de ses opinions politiques, de son appartenance à un groupe social déterminé, de sa race, de sa confession ou de sa nationalité;
^c	risque d'aggraver la situation de la personne poursuivie, pour l'une ou l'autre des raisons indiquées sous let. b, ou
^d	présente d'autres défauts graves.

IR 0.353.1 Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 CEExtr Art. 3 Infractions politiques - 1. L'extradition ne sera pas accordée si l'infraction pour laquelle elle est demandée est considérée par la Partie requise comme une infraction politique ou comme un fait connexe à une telle infraction.
¹	L'extradition ne sera pas accordée si l'infraction pour laquelle elle est demandée est considérée par la Partie requise comme une infraction politique ou comme un fait connexe à une telle infraction.
²	La même règle s'appliquera si la Partie requise a des raisons sérieuses de croire que la demande d'extradition motivée par une infraction de droit commun a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir un individu pour des considérations de race, de religion, de nationalité ou d'opinions politiques ou que la situation de cet individu risque d'être aggravée pour l'une ou l'autre de ces raisons.
³	Pour l'application de la présente Convention, l'attentat à la vie d'un Chef d'État ou d'un membre de sa famille ne sera pas considéré comme infraction politique.
⁴	L'application du présent article n'affectera pas les obligations que les Parties auront assumées ou assumeront aux termes de toute autre convention internationale de caractère multilatéral.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 1 Objet - 1 À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi règle toutes les procédures relatives à la coopération internationale en matière pénale, soit principalement:4
¹	À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi règle toutes les procédures relatives à la coopération internationale en matière pénale, soit principalement:4
^a	l'extradition de personnes poursuivies ou condamnées pénalement (deuxième partie);
^b	l'entraide en faveur d'une procédure pénale étrangère (troisième partie);
^c	la délégation de la poursuite et de la répression d'une infraction (quatrième partie);
^d	l'exécution de décisions pénales étrangères (cinquième partie).
²	...5
³	La présente loi ne s'applique qu'aux affaires pénales dans lesquelles le droit de l'État requérant permet de faire appel au juge.
^3bis	À moins que d'autres lois ou des accords internationaux n'en disposent autrement, la présente loi s'applique par analogie aux procédures relatives à la coopération en matière pénale avec des tribunaux internationaux ou d'autres institutions interétatiques ou supranationales exerçant des fonctions d'autorités pénales si ces procédures concernent:
^a	des infractions relevant des titres 12bis, 12ter ou 12quater du code pénal6, ou
^b	des infractions relevant d'autres domaines du droit pénal, lorsque le tribunal ou l'institution se fonde sur une résolution des Nations Unies contraignante pour la Suisse ou soutenue par la Suisse.7
^3ter	Le Conseil fédéral peut arrêter dans une ordonnance que la présente loi s'applique par analogie aux procédures relatives à la coopération en matière pénale avec d'autres tribunaux internationaux ou d'autres institutions interétatiques ou supranationales exerçant des fonctions d'autorités pénales aux conditions suivantes:
^a	la constitution du tribunal ou de l'institution se fonde sur une base juridique réglant expressément ses compétences en matière de droit pénal et de procédure pénale;
^b	la procédure devant ce tribunal ou devant cette institution garantit le respect des principes de l'État de droit;
^c	la coopération contribue à la sauvegarde des intérêts de la Suisse.8
⁴	La présente loi ne confère pas le droit d'exiger une coopération en matière pénale.9

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.