BGE-117-IB-502 - 1991-11-26 - DTF - Diritto amministrativo e diritto internazionale pubblico - Pianificazione del territorio (autorizzazione eccezionale). Le costruzioni per un allevamento di volatili indipendente dal

Urteilskopf

117 Ib 502

59. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 26 novembre 1991 dans la cause Fondation World Wildlife Fund (WWF) Suisse contre B. (recours de droit administratif).
Regeste (de):

Raumplanung (Ausnahmebewilligung).

Bauten für eine bodenunabhängige Geflügelzucht sind grundsätzlich in einer Landwirtschaftszone nicht zonenkonform (E. 4). Eine solche Baute kann indessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG bewilligt werden, wenn es sich um eine Aufstockung eines landwirtschaftlichen Betriebes handelt, welche für dessen Erhaltung nötig ist. Im vorliegenden Fall ist der Zweck der Anlage standortgebunden (E. 5).

Regeste (fr):

Aménagement du territoire (autorisation exceptionnelle).

Les constructions pour un élevage de volaille indépendant du sol sont par principe non conformes à la destination d'une zone agricole (consid. 4). Leur construction peut cependant être autorisée, au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, lorsqu'il s'agit d'un accroissement des effectifs d'une exploitation agricole nécessaire pour en assurer le maintien. En l'espèce, l'implantation de l'installation a été considérée comme imposée par sa destination (consid. 5).

Regesto (it):

Pianificazione del territorio (autorizzazione eccezionale).

Le costruzioni per un allevamento di volatili indipendente dal suolo non sono, per principio, conformi alla destinazione di una zona agricola (consid. 4). La loro costruzione può tuttavia essere autorizzata, ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPT, quando si tratti di un aumento della produzione di una azienda agricola, necessario per assicurarne il mantenimento. Nella fattispecie è dato il presupposto dell'ubicazione vincolata (consid. 5).

Sachverhalt ab Seite 502

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B. exploite un domaine agricole de 10,5 ha; il a en outre 18 bovins et une quarantaine de porcs. Le 25 janvier 1989, il a obtenu de l'Office fédéral de l'agriculture une autorisation pour la construction d'une halle d'engraissement d'une surface de 300 m2 pour 5500 poulets de chair (autorisation fondée sur l'art. 13 de l'ordonnance instituant le régime de l'autorisation pour la construction d'étables, du 13 avril 1988 - OCE, RS 916.016). Il a ensuite demandé à la Direction des travaux publics du canton de Fribourg (ci-après: la direction) un permis de construire pour une halle de type "Optigal", en zone agricole et à proximité des bâtiments de son exploitation. Le 10 août 1989, la direction a délivré l'autorisation spéciale, en application de l'art. 24 al. 1 LAT (construction dont l'implantation est imposée par sa destination). La Fondation WWF Suisse (ci-après: la fondation) s'est pourvue devant le Conseil d'Etat, en alléguant qu'une halle d'engraissement n'avait pas sa place en zone agricole. Le 11 décembre 1990, le
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Conseil d'Etat a rejeté le recours, au motif que la construction était conforme à la destination de cette zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif formé par la fondation.
Erwägungen

Extrait des considérants:

3. Dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat retient que la halle d'engraissement pour 5500 poulets est conforme à la destination de la zone agricole. La recourante conteste cette interprétation et elle estime qu'une telle installation ne peut être autorisée dans cette zone, que ce soit en application de l'art. 22 LAT ou de l'art. 24 LAT, et qu'elle n'aurait sa place que dans la zone artisanale et industrielle. Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la délivrance d'une autorisation de construire est subordonnée à la condition, notamment, que le bâtiment ou l'installation soient conformes à l'affectation de la zone. Si la conformité n'est pas admise, il convient d'examiner si la construction nécessite, en raison de ses dimensions et de ses incidences sur l'environnement, l'élaboration d'un plan d'affectation spécial, en vertu d'une obligation d'aménager résultant du droit fédéral (art. 2 LAT; cf. ATF 116 Ib 53 consid. 3a; ATF 115 Ib 513 consid. 6a, ATF 114 Ib 315 consid. 3a). Si tel n'est pas le cas, il reste à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée (ATF 116 Ib 229 s. consid. 2 et les arrêts cités). Il faut alors déterminer si les conditions pour la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 24 al. 2 LAT et du droit cantonal auquel cette disposition renvoie sont réunies; dans la négative, le projet doit être examiné au regard de la réglementation de droit fédéral de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 108 Ib 132 consid. 1a et les arrêts cités).
4. a) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, ATF 115 Ib 297 consid. 3a).
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Les constructions et installations pour l'élevage de bétail ne peuvent être jugées conformes et partant autorisées en application de l'art. 22 LAT que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (LEO SCHÜRMANN, Admissibilité d'exploitations en développement dans la zone agricole, Avis de droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990, p. 4). La fonction du sol pour la mise en valeur du purin n'est plus déterminante: le fait que les engrais de ferme puissent être épandus sur les terres ne suffit pas à qualifier l'élevage d'activité conforme à la destination de la zone agricole (ATF 115 Ib 298 consid. 2c). Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar à machines, par exemple). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation, analysé à long terme, et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 116 Ib 137 consid. 3d). b) Les offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture ont constitué un groupe de travail qui, dans un rapport intermédiaire du 29 mai 1991, a émis l'opinion selon laquelle une halle d'engraissement sans base d'affouragement propre pourrait être qualifiée de conforme à la destination de la zone agricole dans la mesure où elle permet d'assurer, par le revenu complémentaire qu'elle procure, l'existence de l'exploitation. Il en serait ainsi lorsque la part de la production non dépendante du sol représenterait 30%, voire jusqu'à 40%, du revenu total de l'exploitant, le solde provenant de la production directement liée au sol. c) Dans un arrêt récent (arrêt du 18 septembre 1991 dans la cause WWF et consorts c. X., commune de Steinen et canton de Schwyz, ATF 117 Ib 278 consid. 3), le Tribunal fédéral a jugé que les halles pour l'engraissement de la volaille ne pouvaient être qualifiées de constructions conformes à la destination de la zone agricole. Il n'a pas retenu à cet égard les critères économiques proposés par le groupe de travail des offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture. En la présente espèce, dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a reconnu qu'une installation d'engraissement de volailles dont le fourrage ne provient pas de l'exploitation agricole et dont les engrais de ferme ne peuvent être épandus sur les terres de l'exploitant n'est pas conforme à la destination de la zone agricole. Il a toutefois admis, pour la halle
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litigieuse, la conformité selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, en ce sens que cette activité accessoire procurerait un revenu supplémentaire permettant le maintien de l'exploitation. L'autorité cantonale a invoqué l'ordonnance sur la construction d'étables (OCE) à l'appui de son interprétation. Au vu cependant de la jurisprudence précitée, c'est à tort que le Conseil d'Etat a admis que le projet de halle d'engraissement présenté par B. pouvait être autorisé en application de l'art. 22 LAT. d) Au demeurant, le projet litigieux n'est pas tel, dans ses incidences sur la planification locale ou sur l'environnement, qu'il ne puisse être élaboré que par le biais d'un plan d'affectation spécial (ATF 116 Ib 53 consid. 3a, 115 Ib 513 consid. 6a). Il reste donc à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée.
5. Le projet litigieux concerne une construction nouvelle: l'art. 24 al. 2 LAT n'entre pas en considération. Quant à l'art. 24 al. 1 LAT, il soumet la délivrance d'une autorisation exceptionnelle à la condition que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (let. a) et à ce qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 116 Ib 230 consid. 3). a) Pour satisfaire à la première des conditions (art. 24 al. 1 let. a LAT), l'implantation de l'ouvrage à l'emplacement prévu doit être justifiée par des motifs objectifs; les seuls motifs personnels - la commodité de l'exploitation - ou financiers ne suffisent pas (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, ATF 115 Ib 299 consid. 3a). aa) B. exploite un petit domaine. Il cultive des céréales (sur une surface d'environ 5 ha), des pommes de terre (1 ha) et des pois (0,7 ha); le revenu annuel global de ces cultures représente environ 22'000 francs. Son bétail lui procure en outre un revenu de l'ordre de 30'000 francs. Ces activités sont agricoles au sens de la jurisprudence relative à l'art. 22 LAT (cf. consid. 4a supra). L'Office fédéral de l'agriculture estime le revenu annuel tiré de l'engraissement de poulets à 3 fr. 50 l'unité; en l'espèce, avec 5500 têtes, B. réaliserait un revenu supplémentaire de 19'250 francs.
bb) Le maintien des petites exploitations agricoles répond à un intérêt public important. Cela résulte notamment de l'art. 31bis al. 3 let. b Cst., qui permet de déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété rurale. Ces objectifs correspondent à ceux de l'art. 22quater
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Cst., aux termes duquel l'aménagement du territoire doit tendre à assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Les mesures d'aménagement ont notamment pour but de protéger les bases naturelles de la vie, de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions et de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1er al. 2 let. a , c et d LAT). Les autorités doivent alors veiller à préserver le paysage, à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables et à conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 LAT). Les mesures qui contribuent à assurer l'existence et le maintien de petites exploitations agricoles sont en accord avec ces buts et principes (ATF 117 Ib 282 consid. 4b/bb). cc) L'ordonnance sur la construction d'étables soumet à une procédure d'autorisation la construction d'installations pour l'engraissement et l'élevage dans diverses branches de production, en particulier pour les poulets à l'engrais (art. 1 et 2 OCE). Lorsqu'une exploitation adopte une nouvelle branche de production au sens de l'art. 6 OCE ("accroissement des effectifs"), l'octroi de l'autorisation est soumis aux conditions de l'art. 13 OCE. Ainsi, le revenu de l'exploitation ne doit pas dépasser le montant de 85'000 francs par année, après l'accroissement des effectifs (art. 13 al. 1 let. a OCE), l'exploitation doit comporter une proportion raisonnable de terres ouvertes (art. 13 al. 1 let. b OCE) et, après l'accroissement des effectifs, 50% au moins du revenu de l'exploitation doit provenir de branches de production purement agricoles (art. 13 al. 1 let. c OCE). Cette disposition est conforme à un des objectifs de la politique agricole de la Confédération, qui met l'accent sur le "développement interne" - soit l'introduction ou l'intensification de la production animale dans les petites exploitations, sans augmentation de la surface cultivée (cf. SCHÜRMANN, op.cit., p. 8; Sixième rapport sur l'agriculture, FF 1984 III p. 737 ss). Il faut tenir compte de ces éléments dans l'examen, au regard de l'art. 24 al. 1 let. a LAT, d'un projet d'installation d'engraissement: ils peuvent justifier l'octroi d'une autorisation, pour un accroissement des effectifs modéré, lorsque cette solution s'impose, pour des motifs d'économie d'entreprise, afin d'assurer le maintien d'une exploitation existante (ATF 117 Ib 283 consid. 4b/cc). dd) En l'espèce, l'autorisation fondée sur l'art. 13 OCE a été délivrée à B., dont l'exploitation remplit les conditions requises. Il
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ne pourrait pas être exigé que la halle d'engraissement, nécessaire pour assurer le maintien de l'exploitation, soit édifiée à un emplacement plus éloigné des bâtiments existants; en effet, cette activité nécessite la présence d'un personnel de surveillance. L'implantation prévue pour cette construction est donc imposée par sa destination au sens de l'art. 24 al. 1 let. a LAT. b) L'art 24 al. 1 let. b LAT exige encore qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la délivrance de l'autorisation. La fondation n'a pas établi, ni même invoqué précisément, l'existence de tels intérêts, que ce soit dans son recours adressé au Conseil d'Etat ou dans le présent recours de droit administratif. Dans sa décision du 10 août 1989 prise en application de l'art. 24 al. 1 LAT, la direction avait retenu qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la construction. Cette décision était fondée sur les préavis favorables de divers services spécialisés, dont l'Office cantonal de la protection de l'environnement. Dans les circonstances de l'espèce, il se justifie donc d'admettre que l'exigence de l'art. 24 al. 1 let. b LAT est remplie.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 453 Legge federale del 16 marzo 2012 sulla circolazione delle specie di fauna e di flora protette (LF-CITES) - Ordinanza sulla conservazione delle specie LF-CITES Art. 13 Controlli all'atto dell'importazione, del transito e dell'esportazione
¹	Gli organi di controllo verificano gli esemplari delle specie protette all'atto dell'importazione, del transito e dell'esportazione.
²	I controlli possono comprendere un controllo documentale, un controllo d'identità e un controllo fisico. Gli organi di controllo sono autorizzati a prelevare campioni ai fini dell'identificazione degli esemplari.
³	Il Consiglio federale disciplina i dettagli della procedura di controllo.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
¹	Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
²	L'autorizzazione è rilasciata solo se:
^a	gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
^b	il fondo è urbanizzato.
³	Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
¹	Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
²	L'autorizzazione è rilasciata solo se:
^a	gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
^b	il fondo è urbanizzato.
³	Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 2 Obbligo di pianificare - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
²	Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività.
³	Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 16 Zone agricole - 1 Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
¹	Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
^a	i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura;
^b	i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura.
²	Per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.
³	Nelle loro pianificazioni, i Cantoni tengono conto in maniera adeguata delle diverse funzioni della zona agricola.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 453 Legge federale del 16 marzo 2012 sulla circolazione delle specie di fauna e di flora protette (LF-CITES) - Ordinanza sulla conservazione delle specie LF-CITES Art. 1 Oggetto
¹	La presente legge disciplina il controllo della circolazione delle specie di fauna e di flora protette, di parti di tali animali o piante, nonché dei loro prodotti derivati.
²	Per specie di fauna e di flora protette si intendono:
^a	le specie di fauna e di flora di cui agli allegati I-III CITES;
^b	le specie di fauna e di flora i cui esemplari sono prelevati dall'ambiente naturale o sono oggetto di commercio in una quantità tale da compromettere un utilizzo sostenibile degli effettivi naturali;
^c	le specie di fauna e di flora i cui esemplari possono essere facilmente confusi con le specie di cui agli allegati I-III CITES.

SR 453 Legge federale del 16 marzo 2012 sulla circolazione delle specie di fauna e di flora protette (LF-CITES) - Ordinanza sulla conservazione delle specie LF-CITES Art. 6 Obbligo di dichiarazione
¹	Chiunque intenda importare, far transitare o esportare esemplari di specie protette è tenuto a dichiararli all'ufficio doganale o a un organo designato dall'USAV.
²	Il Consiglio federale disciplina le modalità di dichiarazione.