116 Ia 477
71. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 19 novembre 1990 dans la cause X. et consort contre P., Municipalité d'Epalinges et Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)
Regeste (de):
- Art. 85 lit. a OG; Wahl der Gemeindeexekutive; Verwandtschaftsgrad als Unvereinbarkeitsgrund.
- 1. Gleich wie im Fall der Unwählbarkeit, kann die Frage der Unvereinbarkeit aufgrund von Verwandtschaft oder Verschwägerung im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG gestellt werden (E. 1).
- 2. Der in Art. 48 lit. d des Waadtländischen Gesetzes über die Gemeinden vom 28. Februar 1956 enthaltene Begriff "Schwager" findet nur Anwendung auf Blutsverwandte des Ehegatten und nicht auf Angeheiratete; er betrifft also nicht die Ehegatten von zwei Schwestern (E. 2).
Regeste (fr):
- Art. 85 let. a OJ; élection à la municipalité; incompatibilité fondée sur l'alliance.
- 1. A l'instar d'un cas d'inéligibilité, le problème de l'incompatibilité résultant de la parenté ou de l'alliance peut être soulevé dans le cadre d'un recours de droit public fondé sur l'art. 85 let. a OJ (consid. 1).
- 2. Le terme de "beaux-frères" à l'art. 48 let. d de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes ne s'applique qu'aux parents (par le sang) du conjoint et non à ses alliés; il n'englobe donc pas les époux de deux soeurs (consid. 2).
Regesto (it):
- Art. 85 lett. a OG; elezione quale municipale; incompatibilità fondata sull'affinità.
- 1. Come in un caso d'ineleggibilità, il problema dell'incompatibilità risultante dalla parentela o dall'affinità può essere sollevato nel quadro di un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG (consid. 1).
- 2. Il termine di "cognati" utilizzato nell'art. 48 lett. d della legge vodese del 28 febbraio 1956 sui comuni si applica solo ai parenti (per sangue) del coniuge, e non ai suoi affini; esso non comprende quindi i mariti di due sorelle (consid. 2).
Sachverhalt ab Seite 478
BGE 116 Ia 477 S. 478
L'art. 48 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (ci-après LC), relatif à l'organisation des municipalités, dispose notamment que: "Ne peuvent être simultanément membres d'une municipalité:
...
d) les beaux-frères et les cousins germains dans les communes dont la population excède 800 âmes." La commune d'Epalinges compte largement plus de 800 habitants. Lors de l'élection à la Municipalité d'Epalinges de novembre 1989 (législature 1990-1993), P. et T. ont été élus. Le 2 décembre 1989, le Groupe Hors Parti d'Epalinges a signalé au Préfet du district de Lausanne le problème d'incompatibilité, résultant de l'art. 48 let. d LC, soulevé par cette élection, P. et T. étant "beaux-frères, en ce sens qu'ils ont épousé des soeurs". Le Groupe se référait à l'art. 87 LC, qui prescrit au préfet, lors de l'installation de la municipalité, de donner lecture des dispositions légales sur les degrés de parenté prohibés pour siéger dans ce corps et d'inviter tous les membres, en présence les uns des autres, à déclarer s'il existe entre eux quelque degré de parenté ou d'alliance au sens des art. 48 ss LC. Le Groupe demandait en outre au préfet de faire application de l'art. 95 LC, disposition qui prévoit que, lorsqu'au cours d'une même élection, le choix des électeurs s'est porté sur deux citoyens se trouvant dans un cas d'incompatibilité, celui qui a obtenu le plus de suffrages est seul élu, le sort décidant en cas d'égalité. Par lettre du 8 décembre 1989, le préfet a répondu qu'il n'y avait pas incompatibilité en l'espèce, les maris de deux soeurs n'étant pas alliés. Puis, le 12 décembre 1989, il procéda à l'installation de la municipalité, comprenant P. et T. comme conseillers municipaux. Citoyens actifs domiciliés dans la commune d'Epalinges, X. et deux consorts ont alors recouru au Conseil d'Etat du canton de Vaud. Par décision du 9 février 1990, celui-ci rejeta le recours dans la mesure où il était recevable, en bref pour les motifs suivants: les notions de parenté et d'alliance contenues aux art. 20
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 20 - 1 Der Grad der Verwandtschaft21 bestimmt sich nach der Zahl der sie vermittelnden Geburten. |
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1 | Der Grad der Verwandtschaft21 bestimmt sich nach der Zahl der sie vermittelnden Geburten. |
2 | In gerader Linie sind zwei Personen miteinander verwandt, wenn die eine von der andern abstammt, und in der Seitenlinie, wenn sie von einer dritten Person abstammen und unter sich nicht in gerader Linie verwandt sind. |
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 21 - 1 Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
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1 | Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
2 | Die Schwägerschaft wird durch die Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft, die sie begründet hat, nicht aufgehoben. |
BGE 116 Ia 477 S. 479
renvoyer la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils taxaient d'arbitraires la façon dont cette autorité avait interprété la notion de "beaux-frères" de l'art. 48 let. d LC et le fait qu'elle n'avait pas annulé la décision préfectorale en raison des vices essentiels de procédure cantonale dont elle aurait été affectée. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Dans le recours pour violation du droit de vote, tout citoyen actif domicilié dans le canton qui a édicté l'acte ou la décision attaquée peut recourir en matière d'élections et de votations cantonales, indépendamment des normes du droit constitutionnel cantonal et du droit fédéral sur lesquelles il se fonde; il peut le faire - contrairement à ce qui est le cas dans le recours pour violation des droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 21 - 1 Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
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1 | Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
2 | Die Schwägerschaft wird durch die Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft, die sie begründet hat, nicht aufgehoben. |
Sur la base de cette distinction, le Tribunal fédéral a longtemps considéré que le citoyen empêché d'exercer son mandat politique en vertu d'une règle d'incompatibilité ne pouvait se fonder sur l'art. 85 let. a OJ, mais seulement sur l'art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
BGE 116 Ia 477 S. 480
devait être examinée sous l'angle de l'art. 88
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch. |
BGE 116 Ia 477 S. 481
droit d'option aux personnes qu'elles visent. Le parent ou l'allié exclu ne peut en principe renoncer à sa situation familiale comme il renoncerait à une occupation (sous réserve du divorce, qui d'ailleurs ne supprime pas les liens d'alliance: art. 21 al. 2
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 21 - 1 Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
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1 | Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
2 | Die Schwägerschaft wird durch die Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft, die sie begründet hat, nicht aufgehoben. |
2. La question litigieuse porte sur le sens qu'il convient d'attacher au terme de "beaux-frères" contenu à l'art. 48 let. d LC. Dans le langage courant du citoyen ordinaire, "beau-frère" a une signification large, qui englobe aussi les conjoints de deux soeurs. Il est toutefois manifeste, et reconnu au moins implicitement par les recourants, que ce terme est susceptible en outre de recevoir une signification technique et juridique différente, plus restrictive et qui, précisément, n'englobe pas les conjoints de deux soeurs. a) Les recourants soutiennent que le terme de "beaux-frères" utilisé à l'art. 48 LC ne peut avoir que le sens qui est le sien dans le langage courant et que le citoyen moyen peut raisonnablement et objectivement comprendre. Ce serait là son sens clair, qui postulerait une application littérale et n'aurait pas à être dégagé par une méthode d'interprétation. ... Le Conseil d'Etat considère lui aussi qu'il n'y a pas matière à interprétation. Mais il tient pour évident que l'art. 48 let. d LC confère au terme de "beaux-frères" le sens qu'il a aujourd'hui dans la terminologie du code civil.
b) Le fait que le terme en question ait été repris sans modification d'une loi antérieure doit être pris en considération, mais il ne saurait être seul décisif a priori. L'art. 33 de la loi vaudoise du 16 septembre 1885 sur l'organisation des autorités communales disposait qu'outre les degrés de parenté prohibés par l'art. 32 ("parents et alliés en ligne ascendante ou descendante"), ne pouvaient simultanément être
BGE 116 Ia 477 S. 482
membres d'une municipalité, dans les communes dont la population excédait 200 âmes, les frères, les oncles et les neveux de sang et, de plus, dans celles où la population excédait 600 âmes, "les beaux-frères et les germains de sang". Par une loi du 2 septembre 1908, cet art. 33 a été modifié en ce sens que les incompatibilités qu'il établissait toucheraient désormais: les frères, dans les communes dont la population excédait 200 âmes; les oncles et les neveux de sang, dans les communes dont la population excédait 400 âmes, et "les beaux-frères et les germains de sang", dans celles dont la population excédait 800 âmes. Il ressort de ces textes, d'une part, que les notions de parenté et d'alliance exprimées à l'art. 32 ne leur étaient pas étrangères, d'autre part que la loi utilisait aussi des termes (alliés, oncles et neveux de sang, germains de sang) qui n'étaient sans doute pas utilisés dans le langage courant des citoyens ordinaires. On peut en déduire déjà que le sens des termes utilisés dans la loi du 16 septembre 1885 pour déterminer les incompatibilités n'était vraisemblablement pas, ou en tout cas pas nécessairement, celui du langage quotidien des citoyens moyens, non plus que celui donné par les dictionnaires de la langue, qui n'indiquent généralement pas l'éventuelle signification particulière des vocables dans des textes juridiques. c) La loi du 16 septembre 1885 sur l'organisation des autorités communales a été abrogée par celle du 28 février 1956 sur les communes (art. 187 ch. 3 LC). L'art. 33 de la loi du 16 septembre 1885 n'a pas été repris textuellement dans la loi de 1956. Au contraire, les art. 32 et 33 ont été fondus en une seule disposition, celle de l'art. 48 aujourd'hui litigieuse, où les motifs d'incompatibilité sont définis en termes identiques à ceux de la loi antérieure modifiée le 2 septembre 1908, sauf précisément à la lettre d'où, à côté des beaux-frères, les "germains de sang" ont été remplacés par les "cousins germains", qui signifient sans doute la même chose. Il s'ensuit que le législateur cantonal de 1956 n'a pas repris servilement et aveuglément une norme antérieure et le langage qu'elle utilisait, mais qu'il en a au contraire repensé la formulation en l'exprimant à nouveau, dans un contexte global d'ailleurs profondément remanié. Or, il ne peut être sérieusement mis en doute qu'en reprenant alors des termes exprimant des notions de parenté et d'alliance (au sens large), ce législateur les a utilisés, le sachant et le voulant, dans l'acception qui était et qui est encore la leur de manière très générale en Suisse depuis l'entrée en vigueur du code
BGE 116 Ia 477 S. 483
civil et plus spécialement de ses art. 20 et 21. Cela est confirmé par l'exposé des motifs de la loi sur les communes, où il est dit expressément "...; quant aux incompatibilités résultant de liens de parenté ou d'alliance (48, 50, 51), elles ne supportent également pas de dérogation" (BGC P.1955 p. 825; citation tirée de la décision attaquée et non contestée par les recourants). A tout le moins, si le législateur avait entendu donner à ces termes une signification différente, l'aurait-il exprimé spécialement. Le Tribunal fédéral a émis cette même idée, transposée dans le domaine pénal, dans l'arrêt ATF 80 IV 98 à propos de la signification des "proches" selon l'art. 110 ch. 2
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 110 - 1 Angehörige einer Person sind ihr Ehegatte, ihre eingetragene Partnerin oder ihr eingetragener Partner, ihre Verwandten gerader Linie, ihre vollbürtigen und halbbürtigen Geschwister, ihre Adoptiveltern, ihre Adoptivgeschwister und Adoptivkinder.154 |
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1 | Angehörige einer Person sind ihr Ehegatte, ihre eingetragene Partnerin oder ihr eingetragener Partner, ihre Verwandten gerader Linie, ihre vollbürtigen und halbbürtigen Geschwister, ihre Adoptiveltern, ihre Adoptivgeschwister und Adoptivkinder.154 |
2 | Familiengenossen sind Personen, die in gemeinsamem Haushalt leben. |
3 | Als Beamte gelten die Beamten und Angestellten einer öffentlichen Verwaltung und der Rechtspflege sowie die Personen, die provisorisch ein Amt bekleiden oder provisorisch bei einer öffentlichen Verwaltung oder der Rechtspflege angestellt sind oder vorübergehend amtliche Funktionen ausüben. |
3bis | Stellt eine Bestimmung auf den Begriff der Sache ab, so findet sie entsprechende Anwendung auf Tiere.155 |
4 | Urkunden sind Schriften, die bestimmt und geeignet sind, oder Zeichen, die bestimmt sind, eine Tatsache von rechtlicher Bedeutung zu beweisen. Die Aufzeichnung auf Bild- und Datenträgern steht der Schriftform gleich, sofern sie demselben Zweck dient. |
5 | Öffentliche Urkunden sind Urkunden, die von Mitgliedern einer Behörde, Beamten und Personen öffentlichen Glaubens in Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen ausgestellt werden. Nicht als öffentliche Urkunden gelten Urkunden, die von der Verwaltung der wirtschaftlichen Unternehmungen und Monopolbetriebe des Staates oder anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften und Anstalten in zivilrechtlichen Geschäften ausgestellt werden. |
6 | Der Tag hat 24 aufeinander folgende Stunden. Der Monat und das Jahr werden nach der Kalenderzeit berechnet. |
7 | Untersuchungshaft ist jede in einem Strafverfahren verhängte Haft, Untersuchungs-, Sicherheits- und Auslieferungshaft. |
En 1919, il a eu à se prononcer sur le sens d'une norme constitutionnelle cantonale instituant une incompatibilité au niveau des autorités cantonales entre père et fils, frères, beaux-frères, époux de soeurs, beau-père et beau-fils, oncle et neveu ("Vater und Sohn, Brüder, Schwäger, Ehemänner von Schwestern, Schwiegervater und Schwiegersohn, Oheim und Neffe"); il s'agissait plus précisément de savoir si la formule "oncle et neveu" n'englobait que des parents par le sang, ou aussi des personnes simplement alliées (ATF 45 I 145ss). Le Tribunal fédéral a considéré que, dans le sens juridique technique, en particulier celui du droit civil, les termes "oncle et neveu" ne visaient qu'un rapport de parenté par le sang et qu'il y avait dès lors une certaine présomption que la disposition constitutionnelle en cause dût être interprétée en ce sens. En outre, la structure de cette disposition permettait de déduire que si des rapports de simple alliance devaient constituer un motif d'incompatibilité, cela aurait été dit expressément. Toutefois, il n'était pas impossible que le constituant ait utilisé les termes en question dans le sens qui était le leur dans le langage courant, en y englobant aussi les rapports d'alliance. Le Tribunal fédéral a finalement opté plutôt pour cette signification étendue, parce qu'elle était en l'espèce postulée par le but de la norme et qu'elle avait été confirmée par l'évolution historique du texte constitutionnel: dans la formule primitive "in Blutsverwandtschaft stehende Oheime und Neffen", la restriction "in Blutsverwandtschaft stehende" avait été supprimée en 1863 en même temps qu'était introduit le nouveau critère des époux de soeurs ("Ehemänner von Schwestern"); par ailleurs, l'interprétation extensive défendue par le gouvernement cantonal se fondait sur des directives de l'autorité cantonale supérieure, le Landrat, dont il n'y avait pas lieu de s'écarter sans nécessité en pareille matière.
BGE 116 Ia 477 S. 484
En l'espèce, aucun des motifs particuliers qui ont conduit le Tribunal fédéral dans le cas précité à s'écarter du sens juridique des termes utilisés n'est donné. La formulation et la structure de l'art. 48 actuel de la loi sur les communes parlent au contraire, comme on l'a vu plus haut, en faveur d'une signification juridique technique du terme "beaux-frères" qui y est utilisé. En outre, il n'apparaît nullement que le but de cette disposition ait impliqué, pour le législateur vaudois de 1956, la nécessité d'étendre les incompatibilités à des situations extérieures au cercle des relations de parenté et d'alliance (cf. la critique des "incompatibilités de parenté" dans BUFFAT, op.cit. p. 263/264). Ainsi, le terme "beaux-frères" à l'art. 48 let. d LC a, dans la terminologie technique déterminante utilisée par cette loi, un sens qui ne saurait aller plus loin que celui qu'il a dans la terminologie juridique courante concernant les liens de parenté et d'alliance au sens des art. 20
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 20 - 1 Der Grad der Verwandtschaft21 bestimmt sich nach der Zahl der sie vermittelnden Geburten. |
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1 | Der Grad der Verwandtschaft21 bestimmt sich nach der Zahl der sie vermittelnden Geburten. |
2 | In gerader Linie sind zwei Personen miteinander verwandt, wenn die eine von der andern abstammt, und in der Seitenlinie, wenn sie von einer dritten Person abstammen und unter sich nicht in gerader Linie verwandt sind. |
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 21 - 1 Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
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1 | Wer mit einer Person verwandt ist, ist mit deren Ehegatten, deren eingetragener Partnerin oder deren eingetragenem Partner in der gleichen Linie und in dem gleichen Grade verschwägert. |
2 | Die Schwägerschaft wird durch die Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partnerschaft, die sie begründet hat, nicht aufgehoben. |