100 Ia 53
10. Extrait de l'arrêt du 30 janvier 1974 en la cause Comité d'initiative pour l'interdiction de la chasse dans le canton de Genève contre Grand Conseil du canton de Genève.
Regeste (de):
- Art. 4 BV und Art. 65 Abs. 2 und 3 KV Genf
- 1. Die Einjahresfrist des Art. 65 Abs. 3 KV Genf, während welcher der Grosse Rat zu einer formulierten Initiative Stellung nehmen soll, ist eine Ordnungsvorschrift (Erw. 5).
- 2. Ein Gegenentwurf kann sowohl eine inhaltliche wie eine formelle Abänderung der Initiative bringen. Er darf indessen dem Volk nicht eine andere Frage stellen als die Initiative; er kann aber eine andere Antwort vorschlagen (Erw. 6 a).
Regeste (fr):
- Art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE)
KV-GE Art. 65 Obligatorisches Referendum - 1 Verfassungsrevisionen sind den Stimmberechtigten obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten.
1 Verfassungsrevisionen sind den Stimmberechtigten obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten. 2 Resolutionen des Grossen Rates über die Amtsenthebung eines Staatsratsmitglieds wegen Vertrauensverlusts sind den Stimmberechtigten ebenfalls obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten.10 SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE)
KV-GE Art. 65 Obligatorisches Referendum - 1 Verfassungsrevisionen sind den Stimmberechtigten obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten.
1 Verfassungsrevisionen sind den Stimmberechtigten obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten. 2 Resolutionen des Grossen Rates über die Amtsenthebung eines Staatsratsmitglieds wegen Vertrauensverlusts sind den Stimmberechtigten ebenfalls obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten.10 - 1. Le délai d'un an posé par l'art. 65 al. 3
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE)
KV-GE Art. 65 Obligatorisches Referendum - 1 Verfassungsrevisionen sind den Stimmberechtigten obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten.
1 Verfassungsrevisionen sind den Stimmberechtigten obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten. 2 Resolutionen des Grossen Rates über die Amtsenthebung eines Staatsratsmitglieds wegen Vertrauensverlusts sind den Stimmberechtigten ebenfalls obligatorisch zur Abstimmung zu unterbreiten.10 - 2. Un contreprojet peut apporter au projet une correction tant matérielle que formelle. Il ne doit cependant pas poser au peuple une autre question que le projet; il peut en revanche proposer une autre réponse (consid. 6 a).
Regesto (it):
- Art. 4 CF e art. 65 cpv. 2 e 3 Cost. ginevrina.
- 1. Il termine di un anno previsto dall'art. 65 cpv. 3 Cost. ginevrina, entro il quale il Gran Consiglio è tenuto a prendere posizione su di un progetto d'iniziativa elaborato, è un termine ordinativo (consid. 5).
- 2. Un controprogetto può apportare al progetto una modifica sia dal punto di vista materiale che da quello formale. Esso non deve tuttavia porre al popolo una domanda diversa da quella del progetto; può, per converso, proporgli una diversa risposta (consid. 6 a).
Erwägungen ab Seite 54
BGE 100 Ia 53 S. 54
Extrait des considérants:
5. La première question de fond soumise à l'examen du Tribunal fédéral est ainsi celle de la nature, de la portée et de la sanction du délai d'un an dans lequel le Grand Conseil est "tenu de prendre ses décisions" en vertu de l'art. 65 al. 3
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 65 Statistik - 1 Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
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1 | Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
2 | Er kann Vorschriften über die Harmonisierung und Führung amtlicher Register erlassen, um den Erhebungsaufwand möglichst gering zu halten. |
BGE 100 Ia 53 S. 55
l'expiration du délai, l'initiative devait être soumise telle quelle au peuple, sans recommandation. HANS HUBER (Die Rechtsfolgen der Verschleppung von Verfassungsinitiativen, ZBl 57/1956 p. 289 à 292) se prononça en principe contre l'idée d'un délai de péremption (Verwirkungsfrist) et en faveur d'un simple délai d'ordre, en se fondant sur des arguments de texte dépourvus de portée générale (dans le même sens: URSULA HEFTI-SPOERRY, Gegenentwurf und Rückzug bei Verfassungsinitiativen im Bund, thèse Zurich 1959, p. 35). Il fut aussitôt contredit par MANFRED KUHN (ZBl 57/1956 p. 363 à 368), sur la base d'une interprétation historique. En droit fédéral, la question est aujourd'hui considérée comme tranchée dans le sens d'un délai de péremption par l'art. 27 al. 6 de la loi sur les rapports entre les Conseils; selon cette disposition en effet, le Conseil fédéral ordonne la votation du peuple et des cantons si les deux Conseils ne parviennent pas à prendre une décision concordante dans le délai légal, ce qui semble exclure implicitement une recommandation ou un contreprojet de l'Assemblée fédérale. Selon AUBERT (Traité de droit constitutionnel suisse, n. 397 p. 154 et n. 398 p. 155), le Conseil fédéral doit dans cette hypothèse organiser le scrutin sans aucune recommandation; à son avis, les délais de la loi de 1962 sont des "délais de forclusion", l'autorité qui les laisse passer sans agir perdant toute possibilité de donner son avis. Les quelques auteurs qui ont abordé la question en droit cantonal ou communal constatent le silence des textes. Ils parlent alors de leges imperfectae et contestent l'idée de simples délais d'ordre, mais sans envisager d'autres sanctions que l'intervention de l'autorité de surveillance s'il y en a une, ce qui n'est évidemment pas le cas s'agissant du Grand Conseil (KONRAD KELLER, Probleme des Initiativrechts, dans Rechtsprobleme von Stadtgemeinden, Zurich 1961, p. 43; HANS ULRICH PESTALOZZI, Das Initiativrecht in der Zürcher Gemeinde, thèse Zurich 1973, p. 135). b) En droit genevois, les textes sont muets quant à la signification du délai d'un an prévu par l'art. 65 al. 3
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 65 Statistik - 1 Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
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1 | Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
2 | Er kann Vorschriften über die Harmonisierung und Führung amtlicher Register erlassen, um den Erhebungsaufwand möglichst gering zu halten. |
BGE 100 Ia 53 S. 56
relève qu'en 1890, lors de l'introduction dans le canton de Genève de l'initiative populaire, un délai de six mois, considéré comme amplement suffisant, avait été adopté. Il avait été porté en 1905 à un an, non sans quelques hésitations dues à la crainte d'un "amoindrissement du droit d'initiative". On ne saurait en déduire que l'idée du constituant était celle d'un délai de forclusion. Il ressort en fait des documents produits que la question n'a pas été abordée du tout, comme si on ne se l'était pas posée. A cet argument historique qui n'a guère de poids, on peut opposer un argument de texte qui n'est à vrai dire pas décisif non plus. Selon l'art. 66 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 66 - 1 Der Bund kann den Kantonen Beiträge an ihre Aufwendungen für Ausbildungsbeiträge an Studierende von Hochschulen und anderen Institutionen des höheren Bildungswesens gewähren. Er kann die interkantonale Harmonisierung der Ausbildungsbeiträge fördern und Grundsätze für die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen festlegen.35 |
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1 | Der Bund kann den Kantonen Beiträge an ihre Aufwendungen für Ausbildungsbeiträge an Studierende von Hochschulen und anderen Institutionen des höheren Bildungswesens gewähren. Er kann die interkantonale Harmonisierung der Ausbildungsbeiträge fördern und Grundsätze für die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen festlegen.35 |
2 | Er kann zudem in Ergänzung zu den kantonalen Massnahmen und unter Wahrung der kantonalen Schulhoheit eigene Massnahmen zur Förderung der Ausbildung ergreifen. |
BGE 100 Ia 53 S. 57
Au souci certes important de protéger le mieux possible le droit d'initiative s'opposent d'autres considérations. Un délai strict dont l'inobservation empêcherait le Grand Conseil de présenter un contreprojet et même d'adresser une recommandation aux électeurs, pourrait avoir de graves conséquences du point de vue de l'intérêt public, suivant l'objet de l'initiative et si les circonstances du moment comportent des facteurs émotionnels pouvant amener l'électeur à prendre une décision regrettable. En outre, la faculté pour les autorités de présenter un contreprojet est aujourd'hui considérée comme un élément important du jeu démocratique lui-même (PESTALOZZI, op.cit., p. 134), un contreprojet donnant aux électeurs qui n'ont pas signé l'initiative une plus grande possibilité de choix. L'intérêt de ces électeurs mérite d'être pris en considération tout autant que celui des signataires à ce que l'on vote sur leur projet sans aucune concurrence. Aussi le Tribunal fédéral a-t-il jugé récemment que la faculté pour les autorités de présenter un contreprojet existait même dans le silence de la constitution et de la loi (RO 91 I 193 ss. consid. 2, spécialement 195/196). On peut donc admettre que, dans le canton de Genève, l'art. 66 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 66 - 1 Der Bund kann den Kantonen Beiträge an ihre Aufwendungen für Ausbildungsbeiträge an Studierende von Hochschulen und anderen Institutionen des höheren Bildungswesens gewähren. Er kann die interkantonale Harmonisierung der Ausbildungsbeiträge fördern und Grundsätze für die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen festlegen.35 |
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1 | Der Bund kann den Kantonen Beiträge an ihre Aufwendungen für Ausbildungsbeiträge an Studierende von Hochschulen und anderen Institutionen des höheren Bildungswesens gewähren. Er kann die interkantonale Harmonisierung der Ausbildungsbeiträge fördern und Grundsätze für die Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen festlegen.35 |
2 | Er kann zudem in Ergänzung zu den kantonalen Massnahmen und unter Wahrung der kantonalen Schulhoheit eigene Massnahmen zur Förderung der Ausbildung ergreifen. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 65 Statistik - 1 Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
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1 | Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
2 | Er kann Vorschriften über die Harmonisierung und Führung amtlicher Register erlassen, um den Erhebungsaufwand möglichst gering zu halten. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 6 Individuelle und gesellschaftliche Verantwortung - Jede Person nimmt Verantwortung für sich selber wahr und trägt nach ihren Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei. |
BGE 100 Ia 53 S. 58
d'être prolongé d'une année ne se justifie pas nécessairement pour un délai d'un an seulement, dont la brièveté se prête mal, dans les circonstances actuelles, à l'établissement d'un contreprojet dont l'élaboration peut prendre beaucoup de temps suivant l'objet de l'initiative. Peu importe qu'en l'espèce cet objet n'ait pas été d'une grande complexité, car c'est sur le plan général qu'il faut résoudre la question d'interprétation qui se pose en l'espèce. Le Conseil d'Etat fait valoir que, depuis l'adoption du texte constitutionnel actuel en 1959, aucune des huit initiatives populaires déposées depuis lors n'a fait l'objet d'une décision du Grand Conseil avant l'expiration du délai d'un an. A l'avis du recourant, la renonciation des auteurs d'autres initiatives à l'exercice de leur droit ne l'oblige pas à en faire autant. La pratique invoquée par le Conseil d'Etat ne serait certes pas déterminante si le texte constitutionnel parlait clairement d'un délai de forclusion. Mais comme ce n'est pas le cas, cette pratique non contestée jusqu'à maintenant peut être retenue dans l'interprétation actuelle de la constitution, et cela dans le sens d'un simple délai d'ordre. Sur la base des considérations qui précèdent, le Tribunal fédéral arrive à la conclusion que le délai d'un an de l'art. 65 al. 3
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 65 Statistik - 1 Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
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1 | Der Bund erhebt die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz.33 |
2 | Er kann Vorschriften über die Harmonisierung und Führung amtlicher Register erlassen, um den Erhebungsaufwand möglichst gering zu halten. |
6. Le recourant soutient par ailleurs que la loi sur la faune ne peut pas servir de contreprojet à l'initiative populaire, cela pour des motifs d'ordre matériel et formel à la fois. a) Sur le plan matériel, le recourant fait grief au Grand Conseil d'avoir établi un contreprojet dont l'objet est différent et plus étendu que celui de l'initiative, violant ainsi le principe de l'unité de la matière.
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Le contreprojet opposé à une initiative populaire formulée doit avoir un étroit rapport avec le but et l'objet de celle-ci, afin que l'électeur soit mis en présence d'une véritable alternative. En droit fédéral, l'art. 27 al. 3 de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les Conseils exige que le projet élaboré par l'Assemblée fédérale porte "sur la même matière constitutionnelle". AUBERT (op. cit., n. 399 p. 155) voit dans cette disposition "une seconde règle d'unité de la matière"; c'est celle qu'invoque le recourant. Il s'agit en l'espèce d'examiner l'étendue de ce principe en soi évident. A l'origine, la faculté de présenter un contreprojet devait simplement permettre au Parlement de proposer aux électeurs, à côté d'un texte imparfaitement rédigé, une version améliorée, et cette idée semble bien avoir été celle du constituant genevois, ainsi que le relève le recourant dans son mémoire complétif en donnant ses sources (Mémorial du Grand Conseil, 20 mai 1905, p. 868/869). Mais, dans les cantons comme en droit fédéral, l'habitude s'est vite établie d'user du contreprojet non seulement pour redresser une rédaction malheureuse, mais encore pour opposer à une idée jugée critiquable une autre idée plus acceptable; le contreprojet peut donc apporter au projet une correction aussi bien matérielle que formelle. Il ne doit cependant pas poser au peuple une autre question que le projet; tout ce qu'il peut faire, c'est proposer une autre réponse (BURCKHARDT, Kommentar der schweiz. Bundesverfassung, 3e éd., p. 818; AUBERT, op.cit., n. 399 p. 155; URSULA HEFTI-SPOERRI, op.cit., p. 10 à 64). Si le but doit être le même et l'objet en rapport avec ce but, les moyens sont susceptibles d'être différents, en ceci notamment qu'ils peuvent rester en deçà ou aller au de-là de ceux que propose l'initiative. Le recourant soutient à tort que ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce. Le but des deux textes présentés simultanément est en effet le même, du moins pour l'essentiel. Selon son bref exposé des motifs, l'initiative populaire tend à protéger la faune et la flore actuellement en voie de disparition dans le canton, le repeuplement en gibier n'étant quantitativement pas même suffisant; il s'agit également de parer au danger que la chasse représente pour la population, particulièrement pour les enfants, au moment où le citoyen ressent toujours plus la nécessité du contact avec la nature. Selon son art. 1er, la loi adoptée à titre de contreprojet a pour but de protéger et de
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développer la faune indigène dans des proportions respectant l'équilibre naturel et l'activité humaine (lit. a), de définir les conditons de l'exercice de la pêche et de la chasse (lit. b), d'encourager l'étude écologique et systématique de la faune indigène (lit. d). Les moyens sont en revanche différents. Alors que l'initiative propose la mesure radicale que constitue l'interdiction complète de la chasse, avec une possibilité de dérogation très limitée, le contreprojet se borne à prévoir des mesures destinées à en restreindre l'exercice de façon à assurer la sécurité du public (art. 14) et à protéger la faune selon le but de l'art. 1er lit. a. Il y a donc deux réponses différentes, mais à une seule et même question; elles sont propres à être présentées simultanément à l'électeur en vue d'un véritable choix. La loi adoptée par le Grand Conseil a certes un objet un peu plus large que l'initiative, puisqu'elle concerne aussi la pêche et qu'elle prévoit des mesures positives en faveur de la faune. Mais cela n'enlève rien ni à l'identité de but ni à l'unité de la matière, la chasse, la pêche et la protection de la faune soulevant des problèmes connexes et naturellement propres à faire l'objet d'une seule et même réglementation. On doit se montrer à cet égard d'autant plus large que le droit public genevois ne consacre pas expressément le principe de l'unité de matière dans le sens spécial que ce principe a ici. Le grief du recourant sur ce point n'est donc pas fondé.