1C_212/2022 - 2023-03-30 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 212/2022, 1C 271/2022

Arrêt du 30 mars 2023

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix, Haag, Merz et Kölz.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
1C 212/2022
Helvetia Nostra, représentée par Me Rudolf Schaller, avocat,
recourante,

1C 271/2022
Municipalité de Montreux, p.a. Service de l'urbanisme,
recourante,

contre

A.________ et B.________,
tous les deux représentés par Mes Christophe Claude Maillard et Simon Mailler, avocats,
intimés,

Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne,

Objet
Permis de construire; zone réservée,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 31 mars 2022 (AC.2021.0077).

Faits :

A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle no 3756 du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Montreux, au-dessus du village de Glion. En forte pente en direction de l'ouest et d'une surface de 1'315 m², elle n'est pas bâtie.
Ce bien-fonds est inclus dans le périmètre du plan d'extension partiel (ci-après: PEP) "Au Vernex", adopté le 22 octobre 1980 par le Conseil communal et approuvé le 27 février 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Le PEP couvre une surface de 3,3 ha. Il est destiné à la construction de bâtiments d'habitation (art. 1 du règlement spécial [RPEP]).

B.
Lorsque le PEP a été adopté, seules quatre parcelles étaient bâties (maisons d'habitation), dans la partie supérieure du périmètre. De nouvelles parcelles ont été créées par morcellement. Actuellement, la plupart sont bâties; toutes les parcelles entourant la parcelle no 3756 sont construites. Les parcelles non bâties, outre la parcelle no 3756, sont les parcelles n o 5708 (770 m² - il s'agit du jardin de la maison sur la parcelle voisine no 5707, d'une surface de 757 m²), no 5711 (1'280 m²) et no 3765 (1'204 m²).
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (ci-après: PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans partiels comme le PEP "Au Vernex". Il était cependant prévu de maintenir ce secteur dans la zone à bâtir. Le projet de PGA a été adopté le 2 septembre 2009 par la commune et approuvé préalablement - et pour l'essentiel - par le Département cantonal du territoire et de l'environnement (DTE) le 10 juin 2015. Différents amendements ont ultérieurement encore été adoptés et approuvés préalablement. Ces décisions ont fait l'objet de recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: CDAP, cour cantonale ou Tribunal cantonal).
Par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018, la cour cantonale a, sous réserve de certains aspects ponctuels, confirmé le nouveau PGA. Sur recours, par arrêt du 16 avril 2020, dans la cause 1C 632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), le Tribunal fédéral a prononcé la réforme dans le sens des considérants des arrêts cantonaux AC.2015.0216 et AC.2017.0026 du 17 janvier 2018. En résumé, la cause était renvoyée à la Commune de Montreux afin qu'elle adapte son projet de PGA en conformité avec l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et expose avec précision les surfaces prises en compte dans la zone constructible.

C.
Le 24 août 2020, A.________ et B.________ ont demandé à la Municipalité de Montreux l'autorisation de construire une villa individuelle avec piscine extérieure sur la parcelle no 3756. Le projet a été mis à l'enquête du 24 octobre au 23 novembre 2020. Il a suscité l'opposition de la fondation Helvetia Nostra.
Le dossier a été soumis aux services de l'administration cantonale concernés. Les autorisations spéciales requises ont été délivrées et regroupées dans la synthèse CAMAC du 6 janvier 2021. Par décision du 26 janvier 2021, la municipalité a refusé le permis de construire. Suite à l'annulation du PGA par le Tribunal fédéral, un avis officiel avait été publié, informant de l'élaboration de zones réservées au sens de l'art. 46 de loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RS/VD 700.11). Le but poursuivi était de diminuer les possibilités de construire sur l'entier du territoire communal, par rapport au régime en vigueur de 1972; ainsi, aucun projet de construction aboutissant à "la production de davantage de surfaces bâties et habitables" ne pouvait pour l'heure être envisagé.

D.
Le 25 février 2021, A.________ et B.________ ont recouru contre ce refus à la CDAP.
En cours de procédure, du 24 avril au 25 mai 2021, la municipalité a mis à l'enquête publique un plan de zones réservées; le périmètre du PEP "Au Vernex" y est inclus.
Par arrêt du 31 mars 2022, après avoir notamment procédé à une inspection locale, le Tribunal cantonal a admis le recours, annulé la décision de la municipalité du 26 janvier 2021 et lui a renvoyé la cause pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC.

E.

E.a. Par acte du 15 avril 2022, la fondation Helvetia Nostra recourt au Tribunal fédéral contre cet arrêt cantonal (cause 1C 212/2022). Elle demande au Tribunal fédéral de l'annuler, de confirmer la décision municipale du 26 janvier 2021 et de rejeter la demande d'autorisation de construire.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. La Direction cantonale générale du territoire et du logement (DGTL) s'en remet à justice. La Municipalité de Montreux - qui annonce également recourir contre cet arrêt cantonal (cf. let. E.b ci-dessous) - demande l'admission du recours dans la mesure de sa recevabilité. A.________ et B.________ concluent principalement à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. Helvetia Nostra réplique et persiste dans son recours. Aux termes d'un ultime échange d'écritures, A.________ et B.________ et Helvetia Nostra confirment implicitement leurs conclusions respectives.

E.b. Le 16 mai 2022, la Municipalité de Montreux recourt également contre l'arrêt cantonal du 31 mars 2022 (cause 1C 271/2022). Elle en demande principalement la réforme en ce sens que le recours cantonal déposé par A.________ et B.________ est rejeté. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle requiert également l'octroi de l'effet suspensif, accordé par ordonnance du 9 juin 2022.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère ici aussi aux considérants de son arrêt. Helvetia Nostra conclut à l'admission du recours; A.________ et B.________ à son rejet. La municipalité réplique brièvement. Helvetia Nostra s'est encore exprimée par acte du 5 octobre 2022, persistant implicitement dans ses conclusions.

Considérant en droit :

1.
Les deux recours ont trait à la même procédure. Ils sont dirigés contre le même arrêt cantonal. Il se justifie dès lors de joindre les causes 1C 212/2022 et 1C 271/2022, pour des motifs d'économie de procédure, et de statuer à leur sujet dans un seul arrêt (cf. art. 24 PCF [RS 273] applicable par analogie vu le renvoi de l'art. 71 LTF).

2.
Par décision du 26 janvier 2021, la municipalité a refusé le permis de construire, en application de l'art. 47 LATC (effet anticipé négatif des plans), arguant de l'annulation de son projet de révision de PGA le 16 avril 2020 (cause 1C 632/2018; ATF 146 II 289) et de l'élaboration d'une zone réservée. L'arrêt attaqué annule cette décision pour violation du droit cantonal et renvoie la cause à la municipalité pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC; la commune est notamment invitée à examiner le respect des prescriptions du PEP "Au Vernex". L'arrêt entrepris s'analyse dès lors comme une décision incidente (cf. ATF 145 III 42 consid. 2.1; arrêt 1C 533/2021 du 19 janvier 2023 consid. 1.2). En vertu de l'art. 93 al. 1 LTF, les décisions incidentes notifiées séparément qui ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation ne peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a), ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
Au stade de la recevabilité, la Commune de Montreux se prévaut de l'autonomie dont elle bénéficie en matière de planification, reconnue sur le plan cantonal (cf. art. 139 al. 1 let. d Cst-VD [RS/VD 101.01]; arrêt 1C 267/2019 du 5 mai 2020 consid. 7.2), si bien qu'elle est sous cet angle recevable à agir (art. 89 al. 2 let. c LTF). Savoir si elle est réellement autonome dans ce domaine relève du fond (ATF 146 I 36 consid. 1.4; arrêt 1C 240/2021 du 23 janvier 2023 consid. 1, destiné à publication). La jurisprudence admet qu'un préjudice irréparable au sens de 93 al. 1 let. a LTF peut, pour une commune, résulter des injonctions du Tribunal cantonal auxquelles elle doit se soumettre: en effet, on ne peut pas exiger d'une commune, qui peut invoquer son autonomie au sens de l'art. 50 Cst., de donner suite à une injonction qu'elle considère comme infondée, pour plus tard contester sa propre décision (ATF 145 I 239 consid. 3.3; arrêt 1C 643/2018 du 30 septembre 2019 consid. 1.1). Or, cette condition est en l'espèce réalisée, si bien qu'il convient d'entrer en matière sur le fond. La recevabilité du recours d'Helvetia Nostra, qui développe des arguments pour partie analogues à ceux de la commune, peut ainsi demeurer indécise.

3.
La commune recourante se plaint d'un établissement incomplet des faits, d'une violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.) et d'une atteinte à son autonomie communale (art. 50 Cst.). La cour cantonale n'aurait pour l'essentiel pas tenu compte des motifs avancés à l'appui du refus du permis de construire et aurait à tort jugé que cette décision découlait d'un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation, violant par là l'art. 47 LATC. Helvetia Nostra reproche pour sa part également à l'instance précédente une violation de l'autonomie communale. Par ailleurs, selon elle, en annulant "la mesure de zone réservée selon les art. 46 al. 1 LATC et 27 LAT prise par la Municipalité", l'arrêt attaqué violerait l'art. 27 LAT.

3.1.

3.1.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 147 I 136 consid. 2.1; 146 I 83 consid. 2.1; 144 I 193 consid. 7.4.1). En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie consacrée, s'agissant de l'aménagement local du territoire, par l'art. 139 al. 1 let. d Cst-VD (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 115 Ia 114 consid. 3d; arrêt 1C 144/2022 du 11 janvier 2023 consid. 2.2).

3.1.2. Il est constant que le plan de zones réservées (au sens des art. 27 LAT et 46 LATC) n'avait pas encore été adopté à la date de la décision communale du 26 janvier 2021; ce plan n'a été mis que postérieurement à l'enquête, le 24 avril 2021, si bien que le grief d'Helvetia Nostra de violation des art. 27 LAT et 46 LATC, dispositions qui réglementent la zone réservée, s'avère d'emblée mal fondé. Par ailleurs, bien que cette mise à l'enquête soit intervenue en cours de procédure devant le Tribunal cantonal, il n'est pas discuté que, selon la jurisprudence cantonale, la question de son effet anticipé négatif éventuel s'examine à la lumière de l'art. 47 LATC (et non de l'art. 49 LATC). L'art. 47 al. 1 LATC prévoit que la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.
La nature potestative de l'art. 47 LATC confère, comme l'indique le Tribunal cantonal, un pouvoir d'appréciation important à l'autorité communale, que l'instance cantonale de recours ne contrôle qu'avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT; arrêt 1C 279/2019 du 9 avril 2020 consid. 2.1.3). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation adéquate des circonstances pertinentes, l'autorité de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, l'instance de recours ne peut ainsi intervenir, et le cas échéant substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale, que pour autant que cette dernière ait dépassé son pouvoir d'appréciation, notamment parce qu'elle est guidée par des considérations étrangères à la réglementation pertinente ou encore ne tient pas ou incomplètement compte des intérêts et autres éléments pertinents en présence, à l'instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en particulier en matière d'aménagement du territoire (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 p. 58 s.; arrêts 1C 641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C 314/2018 du 1er avril 2019 consid. 3.2; 1C 540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303); sur ces points, il appartient à la commune
de motiver soigneusement sa décision (cf. arrêts 1C 641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C 540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303; 1C 452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.6; 1C 493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.6). A fortiori, l'autorité de recours doit-elle sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de traitement et de proportionnalité ou encore apparaît objectivement insoutenable et partant arbitraire (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 p. 59; arrêt 1C 92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3 et les références; pour une définition de l'arbitraire, voir ATF 144 I 318 consid. 5.4; 141 IV 305 consid. 1.2 p. 308 s.).

3.1.3. La cour cantonale a tout d'abord rappelé que ce n'était pas directement le plan de zones réservées de la commune qui justifiait le refus du permis de construire. A la date de la décision communale, ce plan n'avait pas encore été mis à l'enquête publique. Sur la base de l'art. 47 al. 1 LATC, la commune avait accordé l'effet anticipé négatif à ce plan; elle n'avait cependant pas donné beaucoup d'explications permettant de conclure que le projet litigieux compromettrait la modification envisagée. L'annulation du PGA n'entraînait pas celle du PEP "Au Vernex", postérieur à l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980 (RO 1979 1573, p. 1582) et conforme à la loi. Le périmètre de ce plan avait depuis lors presque entièrement été construit. La parcelle n o 3756 était desservie par une route traversant le quartier. Il s'agissait d'un terrain adéquat pour une maison familiale, à l'instar des parcelles voisines. Un classement en zone de verdure de la parcelle ne paraissait pas nécessaire dans la structure actuelle du quartier où chaque maison disposait d'un grand jardin. Une affectation en zone de constructions d'utilité publique apparaissait aussi difficilement concevable vu la forme de la parcelle, sa pente, sa faible surface
et sa situation au milieu de parcelles déjà bâties. Des considérations générales sur le surdimensionnement de la zone à bâtir communale ne sauraient suffire; la municipalité ne saurait indistinctement appliquer l'art. 47 LATC dans le sens d'un moratoire général pour tous les permis de construire en dehors du périmètre compact de l'agglomération. On ne voyait en définitive aucun motif d'aménagement du territoire propre à justifier l'application de l'art. 47 LATC. L'intérêt public à l'application de la réglementation en vigueur devait ici l'emporter.

3.1.4. La commune recourante reproche au Tribunal cantonal d'avoir retenu qu'elle n'avait pas justifié en procédure l'application de l'art. 47 LATC; le Tribunal cantonal aurait à cet égard omis de tenir compte de sa réponse au recours du 7 mai 2021, dans laquelle elle avait indiqué que la parcelle litigieuse présentait "les caractéristiques pour être qualifiée d'espace de respiration dans le bâti [et] pourrait dans le futur se voir colloquer en zone de verdure, par exemple". Elle y voit un établissement incomplet des faits (art. 97 LTF) et une violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.). La cour cantonale, qui s'est d'ailleurs rendue sur place, a pourtant expressément statué sur la possibilité d'un classement en zone de verdure ou en zone d'utilité publique, jugeant que celui-ci n'était pas nécessaire, au vu de la structure du quartier où chaque maison dispose d'un grand jardin, d'une part, et des caractéristiques de la parcelle, d'autre part. Aussi ces premières critiques apparaissent-elles mal fondées (cf. arrêt 2C 122/2022 du 15 décembre 2022 consid. 4.2 et les arrêts cités).

3.1.5. La commune soutient ensuite que le Tribunal cantonal aurait substitué son appréciation à la sienne en violation de son autonomie communale, affirmant en particulier que la cour cantonale ne disposerait pas de tous les éléments liés à la procédure de révision du PGA. En tant qu'instance judiciaire - et non d'autorité planificatrice - il tombe sous le sens que le Tribunal cantonal ne dispose pas de l'ensemble de ces éléments, raison pour laquelle il appartient à l'autorité communale, qui se prévaut de son autonomie, de motiver soigneusement ses choix (cf. arrêt 1C 641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3 et les arrêts cités). Or, en l'espèce, alors que l'arrêt attaqué exclut pour des motifs objectifs une collocation en zone de verdure ou d'utilité publique, la recourante se contente d'asséner qu'un effet anticipé négatif se justifierait pour établir une telle zone sans plus amples précisions ni explications; dans sa réponse au recours cantonal, elle ne mentionne du reste la collocation en zone de verdure qu'à titre d'exemple (cf. consid. 3.1.4 ci-dessus). Elle n'expose pas non plus en quoi la révision de sa planification, dont le plan de zones réservées est la prémisse, serait compromise par le projet litigieux: alléguant
de la nécessité de réduire sa zone à bâtir, elle ne prétend pas que cette opération ne pourrait s'effectuer ailleurs sur le territoire communal (cf. arrêt 1C 156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.4.5); plus largement, elle n'explique pas quel objectif d'aménagement du territoire serait singulièrement compromis.

3.1.6. Dans ces conditions, on ne voit pas de motif de s'écarter de l'appréciation du Tribunal cantonal. A défaut d'explications circonstanciées de la commune recourante, celui-ci s'est à juste titre fondé sur les critères développés par la jurisprudence autour de l'art. 21 al. 2 LAT pour déterminer si le projet était ou non susceptible de compromettre le plan de zones réservées s'inscrivant dans la révision de la planification générale, respectivement s'il existait un besoin de planification pour la parcelle litigieuse (cf. arrêt 1C 528/2011 du 27 avril 2012 consid. 2.2; sur ces différents critères, cf. notamment ATF 144 II 41 consid. 5.2). Au nombre des circonstances pertinentes, la cour cantonale s'est fondée sur l'adoption, postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, du PEP "Au Vernex" (à ce sujet et pour le cas particulier de la Commune de Montreux, cf. arrêt 1C 645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2, concernant le village/quartier de Chernex), qui, contrairement à ce que prétend Helvetia Nostra constitue bien un plan d'affectation pouvant, selon les circonstances, déployer des effets indépendants de l'existence d'un plan général d'affectation ( ibidem; voir également consid. 4 ci-dessous). Le PEP est toutefois ancien
et dépasse largement l'horizon de planification à quinze ans prévu par l'art. 15 al. 1 LAT, si bien que son adoption après l'entrée en vigueur de la LAT n'est ici pas déterminante. En revanche, force est de constater que le secteur dans lequel s'inscrit le projet litigieux est presque entièrement construit; les parcelles directement voisines de la parcelle no 3756 sont d'ailleurs toutes bâties. Ce bien-fonds est en outre équipé, desservi en particulier par une route de quartier. Il est en outre établi que la parcelle no 3756 est de petite taille, qu'elle présente une pente importante et que le secteur est agrémenté par les jardins des différentes maisons du périmètre. Dans ces circonstances et faute d'une motivation précise de la commune, il n'est pas critiquable d'avoir écarté la nécessité d'y créer un espace vert. Ainsi à défaut de pouvoir identifier la mesure d'aménagement compromise, paralyser le projet litigieux est non seulement injustifié, mais également contraire au principe de la proportionnalité (cf. arrêt 1C 528/2011 du 27 avril 2012 consid. 2.2 et la référence).

3.1.7. En définitive, l'appréciation du Tribunal cantonal se fonde sur une prise en considération des circonstances locales ainsi que sur des motifs objectifs d'aménagement du territoire; il n'a partant pas violé l'autonomie dont bénéficie la commune en matière d'aménagement en annulant sa décision du 26 janvier 2021, jugeant qu'elle avait abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant le permis de construire en application de l'art. 47 LATC.

4.
Helvetia Nostra se plaint encore d'une violation des art. 75b Cst. et 22 al. 2 LAT.
L'association recourante estime tout d'abord que l'autorisation délivrée aux intimés violerait l'interdiction de construire de nouvelles résidences secondaires. Cela étant, au-delà de l'intitulé de son grief, la recourante ne revient aucunement sur cette problématique, ni par la jurisprudence qu'elle cite ni dans ses explications, si bien que, sous cet angle, son grief est irrecevable (art. 42 al. 2 LTF); on n'en perçoit du reste pas la pertinence, le Tribunal cantonal ayant, s'agissant du projet litigieux, retenu, sans être valablement contredit, une affectation en habitation principale pour une famille.
Toujours à l'appui de ce même grief, la recourante affirme ensuite que dès lors que le territoire communal ne serait pas régi par un plan général d'affection (PGA), la planification communale générale ayant été déclarée caduque par le Tribunal fédéral (arrêt 1C 361/2011 du 28 juin 2012), respectivement annulée (arrêt 1C 632/2018 du 16 avril 2020, publié aux ATF 146 II 289), aucune autorisation de construire ne pourrait être octroyée, sauf à violer l'art. 22 al. 2 let. a LAT, qui prévoit que l'autorisation de construire est délivrée pour autant que la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. A l'instar de la précédente, cette critique doit être déclarée irrecevable. En effet, la recourante se contente pour toute explication de reproduire les considérants de l'arrêt 1C 361/2011 précité, ce qui est insuffisant au regard des exigences de motivation de l'art. 42 al. 2 LTF (cf. ATF 142 I 99 consid. 1.7.1; arrêt 1C 556/2022 du 1er décembre 2022 consid. 1). La recourante perd quoi qu'il en soit de vue que le Tribunal fédéral a eu l'occasion de rappeler, s'agissant de la Commune de Montreux, que l'annulation de son nouveau PGA, le 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des plans
d'affectation spéciaux adoptés, à l'instar du PEP "Au Vernex", postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. arrêt 1C 645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2; cf. également consid. 3.1.6 ci-dessus).
Il s'ensuit que le grief doit être déclaré irrecevable.

5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais de justice sont mis à la charge d'Helvetia Nostra, la Commune de Montreux en étant exemptée (cf. art. 66 al. 4 LTF). Les constructeurs intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge, pour moitié, d'Helvetia Nostra et, pour l'autre, à la charge de la Commune de Montreux (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Les causes 1C 212/2022 et 1C 271/2022 sont jointes.

2.
Les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.

3.
Les frais de justice, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge d'Helvetia Nostra.

4.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux intimés, à titre de dépens, à charge pour moitié d'Helvetia Nostra (1'500 fr.) et à charge, pour l'autre moitié, de la Commune de Montreux (1'500 fr.).

5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires d'Helvetia Nostra et des intimés, à la Municipalité de Montreux, à la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud ainsi qu'à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.

Lausanne, le 30 mars 2023

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Alvarez

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 273 Legge del 4 dicembre 1947 di procedura civile federale PC Art. 24 - 1 L'attore che intende esercitare più azioni contro lo stesso convenuto può farle valere in un'unica petizione, se il Tribunale federale è competente per giudicare ogni singola pretesa. Questa condizione non è richiesta per pretese accessorie.
¹	L'attore che intende esercitare più azioni contro lo stesso convenuto può farle valere in un'unica petizione, se il Tribunale federale è competente per giudicare ogni singola pretesa. Questa condizione non è richiesta per pretese accessorie.
²	Più persone possono agire o essere convenute con la stessa petizione:
^a	se esiste tra loro una comunione giuridica in relazione con l'oggetto litigioso o se i loro diritti o le loro obbligazioni derivano da una stessa causa materiale e giuridica. Il giudice può chiamare in causa un terzo che faccia parte della comunione giuridica. Il chiamato in causa diventa parte in lite;
^b	se pretese di eguale natura, che si fondano su di una causa materiale e giuridica essenzialmente dello stesso genere, formano l'oggetto di una lite, semprechè la competenza del Tribunale federale esista per ognuna di esse.
³	Quando lo reputa necessario, il giudice può ordinare d'ufficio, in ogni stadio della procedura, la disgiunzione delle cause.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 139 Iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione federale - 1 100 000 aventi diritto di voto possono chiedere la revisione parziale della Costituzione entro diciotto mesi dalla pubblicazione ufficiale della relativa iniziativa.
¹	100 000 aventi diritto di voto possono chiedere la revisione parziale della Costituzione entro diciotto mesi dalla pubblicazione ufficiale della relativa iniziativa.
²	L'iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione può essere formulata come proposta generica o progetto elaborato.
³	Se l'iniziativa viola il principio dell'unità della forma o della materia o disposizioni cogenti del diritto internazionale, l'Assemblea federale la dichiara nulla in tutto o in parte.
⁴	Se condivide un'iniziativa presentata in forma di proposta generica, l'Assemblea federale elabora la revisione parziale nel senso dell'iniziativa e la sottopone al voto del Popolo e dei Cantoni. Se respinge l'iniziativa, la sottopone al Popolo; il Popolo decide se darle seguito. Se il Popolo approva l'iniziativa, l'Assemblea federale elabora il progetto proposto nell'iniziativa.
⁵	L'iniziativa presentata in forma di progetto elaborato è sottoposta al voto del Popolo e dei Cantoni. L'Assemblea federale ne raccomanda l'accettazione o il rifiuto. Può contrapporle un controprogetto.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
¹	L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
²	Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni.
³	La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 27 Zone di pianificazione - 1 Se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. All'interno delle zone di pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
¹	Se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati. All'interno delle zone di pianificazione nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
²	Le zone di pianificazione possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 2 Obbligo di pianificare - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
²	Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività.
³	Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 75^b * - 1 La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
¹	La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
²	La legge obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro piano delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato della sua esecuzione.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
¹	Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
²	L'autorizzazione è rilasciata solo se:
^a	gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
^b	il fondo è urbanizzato.
³	Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.