2C_44/2016 - 2016-08-29 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

2C_44/2016

Urteil vom 29. August 2016

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Fey,

gegen

Gemeinde U.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Casanova, Kornplatz 2, Postfach 201, 7002 Chur.

Gegenstand
Parkplatzersatzabgabe,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4. Kammer, vom 20. Oktober 2015.

Sachverhalt:

A.

A.a. Die A.________ AG, Eigentümerin der (ehemaligen) Parzelle xxx-x in der (damaligen) Gemeinde V.________ (GR), reichte am 14. Mai 2007 ein Baugesuch für den Abbruch eines Gebäudes und den Neubau von Alterswohnungen, Hotel, Restaurant, Büro und Einstellhallen auf dieser Parzelle ein. Die Baukommission V.________ erteilte der A.________ AG am 19. Juli 2007 die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Im Beilageblatt zur Baubewilligung wurde unter Ziff. 17 mit der Überschrift "Parkplätze" Folgendes festgehalten:

"Die definitive Anzahl Pflichtparkplätze wird bei der Bauschlussabnahme aufgrund der effektiven Gegebenheiten überprüft und entsprechend neu festgelegt.
Die Nutzung der unterirdischen Garage zwischen STWEG 'C.________' und der 'A.________ AG' ist privatrechtlich zu regeln. Diesbezüglich ist mit der Bürgergemeinde V.________ Kontakt aufzunehmen."

Mit Urkunde von 18. April 2008 liess die A.________ AG die Parzelle xxx-x in drei Parzellen aufteilen: Parzelle xxx-x, Parzelle xxx-y und Parzelle xxx-z. Der Grundbucheintrag erfolgte per 23. April 2008. Sodann wurde auf der Parzelle xxx-y Stockwerkeigentum begründet.
Mit Kaufvertrag vom 7. Mai 2009 veräusserte die A.________ AG sechs Stockwerkeigentumseinheiten der Parzelle xxx-y (xxx-y-1, xxx-y-2, xxx-y-3, xxx-y-4, xxx-y-5 und xxx-y-6 sowie die Parzelle xxx-x) an die Aktiengesellschaft B.________. Die entsprechenden Grundbucheinträge erfolgten per 29. Mai 2009. Mit Nachtrag vom 10. Juli 2012 zu diesem Kaufvertrag veräusserte die A.________ AG noch die Stockwerkeigentumseinheiten xxx-y-7, xxx-y-8 und xxx-y-9 an die Aktiengesellschaft B.________. In der Urkunde wurde festgehalten, diese Grundstücke seien versehentlich nicht im Kaufvertrag vom 7. Mai 2009 aufgeführt worden, seien aber im Kaufpreis enthalten gewesen. Den Besitz "mit Übergang von Rechten und Pflichten, Nutzen und Gefahr" habe die Aktiengesellschaft B.________ bereits am 1. Oktober 2010 angetreten. Der Grundbucheintrag erfolgte per 12. Juli 2012.
Ende Juli 2009 beantragte die A.________ AG eine Projektänderung zum bewilligten Baugesuch. Die Änderungen betrafen u.a. Anpassungen in den Grundrissen und geplanten Nutzungen in den verschiedenen Gebäuden. Die Baukommission bewilligte die Projektänderung am 25. August 2009 und teilte diesen Entscheid der A.________ AG mit Verfügung vom 26. August 2009 mit. Darin hielt sie Folgendes fest:

"Aufgrund der neuen Nutzungen wird die definitive Parkplatzanzahl bei der Schlussabnahme festgestellt."

Das Bauamt V.________ teilte der A.________ AG am 29. Oktober 2010 mit, die Bauschlussabnahme betreffend Überbauung der Parzellen xxx-x und xxx-y (Haus I und II) habe am 25. Oktober 2010 stattgefunden. Es sei festgestellt worden, dass die Ausführung den bewilligten Plänen entspreche. Sodann wurde festgehalten:

"Die unterirdische Garage wird zusammen mit der Bauschlussabnahme am Haus III vorgenommen und dann gleichzeitig die Parkplatzzahl gemäss Baugesetz überprüft."

A.b. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 gelangte der Gemeindevorstand V.________ mit einer Zusammenstellung der fehlenden bzw. abzugeltenden Einstellhallen- und Besucherparkplätze an die A.________ AG. Der Gesamtbetrag der Ersatzabgabe belief sich auf Fr. 45'468.--. Die A.________ AG wurde aufgefordert mitzuteilen, ob sie mit dieser Abrechnung einverstanden sei.
Am 18. April 2011 teilte der Gemeindevorstand V.________ der A.________ AG mit, es sei keine Antwort auf die Abrechnung vom 20. Dezember 2010 eingegangen und der Betrag von Fr. 45'468.-- werde der A.________ AG in den nächsten Tagen in Rechnung gestellt.
Am 17. Mai 2011 erliess die Gemeindeverwaltung V.________-U.________ die Rechnung über Fr. 45'468.-- zu Lasten der A.________ AG. Rechtsanwalt D.________ teilte der Gemeindeverwaltung am 23. Mai 2011 mit, die Forderung sei bestritten.
Per 1. Januar 2012 fusionierten die Gemeinden V.________ und W.________ zur politischen Gemeinde U.________. Nach Auflösung der Aktiengesellschaft B.________ am 21. Dezember 2012 gingen deren Aktiven und Passiven auf die Gemeinde U.________ über.
Mit "Verfügung des Gemeindevorstandes in Sachen Parkplatzabgeltung" vom 21. Juli 2014 verpflichtete der Gemeindevorstand U.________ die A.________ AG, Fr. 45'468.-- an die Gemeinde U.________ zu bezahlen für die Abgeltung von fehlenden Park- und Besucherparkplätzen.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 20. Oktober 2015 ab.

B.
Die A.________ AG erhebt am 12. Januar 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit den Anträgen, das angefochtene Urteil aufzuheben und festzustellen, dass die mit Verfügung der Gemeinde U.________ vom 21. Juli 2014 erhobene Parkplatzabgabe von Fr. 45'468.-- nicht geschuldet sei.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde U.________ beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Am 4. Februar 2016 ist der Beschwerde antragsgemäss aufschiebende Wirkung zuerkannt worden.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Auferlegung einer öffentlichen Abgabe. Dagegen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d , Art. 90 BGG). Die Legitimation der Beschwerdeführerin im Sinn von Art. 89 Abs. 1 BGG ist gegeben. Auf die form- und fristgerecht (vgl. Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 136 II 304 E. 2.5 S. 314). Die rechtsfehlerhafte Auslegung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur daraufhin geprüft, ob sie vor dem Bundesrecht, namentlich dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot, standhält (Art. 95 lit. a BGG; vgl. BGE 140 III 385 E. 2.3 S. 387; 136 I 241 E. 2.4 S. 249 mit Hinweisen). Darunter fällt auch die Frage, welches (kantonale oder kommunale) Recht anwendbar ist. Eine Verletzung des Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 BV wird nur unter dem Blickwinkel der Willkür geprüft und unterliegt der qualifizierten Rügepflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG (Urteil 2C_475/2013 vom 4. November 2013 E. 3.1).

1.3. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 141 IV 305 E. 1.2 S. 308 f.; 140 III 167 E. 2.1 S. 168; 138 I 305 E. 4.3 S. 319; 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f.; je mit Hinweisen).

2.

2.1. Ersatzabgaben sind Entgelt für die Befreiung von einer primären öffentlichrechtlichen Realleistungspflicht. Die Abgabe dient dem Ausgleich zwischen jenen, welche die Pflicht in natura zu erfüllen haben, und jenen, die davon befreit sind (DANIELA WYSS, Kausalabgaben, 2009, S. 13 f.). Wie die Vorinstanz korrekt dargelegt hat, handelt es sich bei der Parkplatzersatzabgabe um eine solche Sekundärpflicht, welche eine primäre Sachleistungspflicht voraussetzt und bei Unmöglichkeit als Kausalabgabe an deren Stelle tritt. Die Parkplatzerstellungspflicht als Primärpflicht und die Parkplatzersatzabgabe als Sekundärpflicht sind im Kanton Graubünden auf kommunaler Ebene geregelt.

2.2. Art. 111 Abs. 1 und 5 des Baugesetzes der Gemeinde V.________ vom 12. März 2000, in Kraft bis 21. März 2011 (aBG/V.________) lauten wie folgt:

1 Bei sämtlichen Neubauten sowie Umbauten, durch die zusätzlicher Verkehr entsteht, sind gemäss nachstehender Aufstellung Parkplätze oder Garagen auf privatem Boden zu erstellen und ganzjährig zu unterhalten. (...)

5 Ist das Erstellen von Parkplätzen auf eigenem Grund nicht möglich oder aus Gründen des Orts- und Landschaftsbildes oder aus verkehrstechnischen Gründen nicht erwünscht, so kann der Gemeindevorstand den Grundeigentümer zur Leistung von zweckgebundenen Beiträgen an Bau und Unterhalt solcher Anlagen an einem anderen Ort verpflichten. Die Abgabe beträgt ein Viertel der durchschnittlichen Kosten, welche andere Grundeigentümer in einer vergleichbaren Bauzone für die Erstellung der verlangten Anzahl oberirdischer Parkplätze (einschliesslich Landerwerb) zu bezahlen hätten.

Mit der Genehmigung durch die Regierung des Kantons Graubünden am 22. März 2011 trat das Baugesetz der Gemeinde V.________ vom 27. Juni 2010 (BG/V.________; 000.300) in Kraft. Art. 69 BG/V.________ lautet folgendermassen:

1 Bei sämtlichen Neubauten sowie Umbauten sowie bei Nutzungsänderungen ist die erforderliche Anzahl Parkplätze oder Garagen auf privatem Grund zu erstellen und zu unterhalten.

2 Die vom Gemeindevorstand zu erlassende Parkplatzverordnung legt die erforderliche Anzahl Parkplätze fest. Die Anzahl richtet sich nach der Art der Nutzung und der Ausnützung des Grundstücks sowie nach der Erschliessungsqualität mit dem öffentlichen Verkehr (...).

3 Ist das Erstellen von Parkplätzen auf eigenem Grund nicht möglich oder aus Gründen des Orts- und Landschaftsbildes oder aus verkehrstechnischen Gründen nicht erwünscht, so kann der Gemeindevorstand den Grundeigentümer zur Leistung von zweckgebundenen Beiträgen an Bau und Unterhalt solcher Anlagen an einem andern Ort verpflichten. Die Höhe der Abgabe wird in der Parkplatzverordnung festgelegt.

Gestützt auf Art. 69 BG/V.________ erliess der Gemeindevorstand V.________ am 19. Mai 2011 die Parkplatzverordnung der Gemeinde V.________ (Parkplatzverordnung/V.________; 000.310), welche gleichentags in Kraft trat. Die Ersatzabgaben sind in den Art. 10 und 11 der Parkplatzverordnung/V.________ geregelt.
Art. 10 der Parkplatzverordnung/V.________ trägt den Randtitel "Abgabepflicht" und hat folgenden Wortlaut:

1 Wer als Grundeigentümerin oder als Grundeigentümer die erforderlichen Abstellplätze nicht selber schaffen kann, hat eine Ersatzabgabe zu entrichten.

2 Die Abgabe beträgt einen Viertel der durchschnittlichen Kosten, welche Grundeigentümer für die Erstellung der verlangten Anzahl Parkplätze (einschliesslich Landerwerb) zu bezahlen hätten.

3 Der Gemeindevorstand legt auf Antrag der Baubehörde die Höhe der Abgabe pro Parkplatz für die Dauer von drei Jahren fest.

Art. 11 der Parkplatzverordnung/V.________ trägt den Randtitel "Fälligkeit" und hat folgenden Wortlaut:

1 Die Ersatzabgabe wird von der Baubehörde verfügt und wird innert 30 Tagen nach Rechtskraft fällig.

2 (...)

3 Geschuldet ist die Ersatzabgabe von der jeweiligen Eigentümerschaft.

2.3. Vorinstanz und Beschwerdeführerin gehen übereinstimmend davon aus, dass als Grundlage für die Auferlegung der Parkplatzersatzabgabe das aBG/V.________ heranzuziehen ist. Die Vorinstanz begründet dies damit, dass die Baubewilligung und die Bewilligung zur Projektänderung vor Inkrafttreten des BG/V.________ erteilt worden seien. Bei dieser Ausgangslage besteht kein Anlass, die Anwendbarkeit des aBG in Frage zu stellen (vgl. E. 1.2).

3.

3.1. Die Vorinstanz hält dafür, die Formulierung in Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ sei so zu verstehen, dass derjenige, der ein Baugesuch einreiche, die Pflicht zur Leistung der Parkplatzersatzabgabe trage und dass diese Pflicht im Fall der Weiterveräusserung bei ihm verbleibe. Bei streng grammatikalischer Auslegung von Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ hätte bei einem baurechtsbelasteten Grundstück der Baurechtsgeber als Grundeigentümer die Parkplatzabgabe zu leisten, obwohl der Baurechtsberechtigte die Planung vornehme und auch als Bauherr auftrete. Die wortgetreue Auslegung sei nicht zielführend. Die teleologische Auslegung ergebe, dass Art. 111 Abs. 1 aBG/V.________ sich grundsätzlich an den Bauherrn richte, indem die Bestimmung verbindliche Anforderungen an die Parkierungsanlage bei Neu- und Umbauten stelle. Dass in Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ von "Grundeigentümer" die Rede sei, ändere nichts daran, dass die Regelung den Bauherrn betreffen solle. Grundsätzlich könnte nämlich der Bauherr bereits mit der Baubewilligung verpflichtet werden, die Ersatzabgabe zu leisten. Regelmässig sei es der Bauherr, welcher durch die Ersparnis der Anlagekosten profitiere und dadurch sein Grundstück anderweitig besser ausnützen könne. Bei einer
späteren Veräusserung des Grundstücks lasse sich ein höherer Verkaufspreis erzielen, weshalb der finanzielle Vorteil beim bauenden Grundeigentümer abzugelten sei. Auch nach der Veräusserung sei derjenige, der von der Pflicht zur Erstellung der Parkplatzabgabe befreit sei, zur Leistung der Parkplatzabgabe verpflichtet. Zwar hätte die Gemeinde U.________ bzw. deren Rechtsvorgängerin bereits mit der Baubewilligung eine provisorische Parkplatzersatzabgabe einfordern können und sollen. Dennoch bleibe die Beschwerdeführerin abgabepflichtig, auch wenn sie im Zeitpunkt der Bauabnahme am 25. Oktober 2010 bzw. der angefochtenen Verfügung vom 21. Juli 2014 nicht mehr Eigentümerin der Grundstücke gewesen sei.

3.2. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ willkürlich ausgelegt. Sie habe den Wortlaut der Norm nicht nur zu stark ausgedehnt, sondern regelrecht verdreht, indem sie den Begriff "Grundeigentümer" dahingehend interpretiert habe, dass damit stets der "Bauherr" gemeint sei, auch wenn dieser nicht Grundeigentümer sei. Die Pflicht zur Erstellung von Parkplätzen und die Ersatzabgabepflicht gingen mit der Veräusserung des Grundstücks an den Erwerber über. Es sei sachfremd, die Pflicht beim ursprünglichen Bauherrn zu belassen.

4.
Vorab ist zu prüfen, wann die Ersatzpflicht entstanden ist.

4.1. Das Verfahren betreffend Auferlegung der Parkplatzabgabe wurde durch ein Schreiben des Gemeindevorstands V.________ vom 20. Dezember 2010 eingeleitet. Dieses trug den Betreff "Finanzielle Abgeltung von Parkplätzen. Regelung Besucherparkplätze" und hatte folgenden Inhalt: Im Jahr 1995 sei das Parkplatzkonzept "Zentrum V.________" geprüft und dafür eine Ausnahmebewilligung erteilt worden. Darin habe er - der Gemeindevorstand - die Anzahl Parkplätze in der unterirdischen Garage um 14 auf total 56 reduziert. Diese 14 Parkplätze müssten jedoch geldmässig abgegolten werden. Gemäss dem damaligen Entscheid müsse die Beschwerdeführerin 9 der 14 Parkplätze abgelten. Anlässlich seiner letzten Sitzung habe er - der Gemeindevorstand - sich abschliessend mit der Abgeltung der fehlenden Parkplätze befasst und analog der bisherigen Praxis die einmalige Abgeltung pro Parkplatz auf Fr. 3'600.-- festgesetzt. Daraus ergebe sich ein Betrag von Fr. 32'400.-- (9 mal Fr. 3'600.--). Sodann könne die Beschwerdeführerin heute keine öffentlich zugänglichen Besucherparkplätze nachweisen. Gemäss Baugesetz müssten insgesamt 22 Besucherparkplätze erstellt werden. Der Beschwerdeführerin werde jedoch das Recht eingeräumt, den Parkplatz beim Rathaus zu
benützen, welcher von der Gemeinde bewirtschaftet werde. Als Gegenleistung solle die Beschwerdeführerin die Kosten für die Belagsarbeiten des Rathausparkplatzes auf der Südostseite des Rathauses übernehmen. Diese Kosten betrügen (bei einer Fläche von 220 m2) Fr. 13'068.-- (inkl. MwSt.). Zusammen mit der Abgeltung von Fr. 32'400.-- für die 9 fehlenden Parkplätze in der Einstellhalle ergebe sich ein Gesamtbetrag von Fr. 45'468.--.
Nachdem keine Stellungnahme eingegangen war, erliess die Gemeindeverwaltung V.________-U.________ am 17. Mai 2011 die Rechnung über Fr. 45'468.-- zu Lasten der Beschwerdeführerin. Die Verfügung war mit folgender Rechtsmittelbelehrung versehen: "Einsprache innert 20 Tagen ab Rechnungsstellung (Poststempel) an den Gemeindevorstand V.________, Rathaus, 7206 V.________." Die am 23. Mai 2011 erhobene Einsprache wurde am 21. Juli 2014 durch den Gemeindevorstand V.________ erledigt.

4.2. Es trifft zu, dass die Festlegung der definitiven Anzahl Parkplätze mehrmals auf einen späteren Zeitpunkt verschoben worden war. So stellte die Baubehörde der Beschwerdeführerin in der Baubewilligung vom 19. Juli 2007, in der Bewilligung der Projektänderung vom 26. August 2009 und in der Bestätigung der Bauschlussabnahme vom 29. Oktober 2009 in Aussicht, die definitive Parkplatzzahl bei der Bauschlussabnahme festzulegen, wobei in den ersten beiden Fällen offenbar auf die Fertigstellung der Häuser I und II, im letzten Fall auf die Fertigstellung des Hauses III Bezug genommen wurde. Ob eine (teilweise) Erfüllung der Primärpflicht damals noch in Betracht gezogen wurde oder ob die beabsichtigte "Festlegung der definitiven Anzahl Parkplätze" bereits auf die Sekundärpflicht (als Abgeltung für die fehlenden Parkplätze) abzielte, wird nicht klar, kann aber offen bleiben. Auch wenn die genaue Anzahl Pflichtparkplätze im Zeitpunkt der Baubewilligung noch nicht feststand, war doch klar, dass die Ersatzabgabe erhoben würde. Es ist jedenfalls nicht willkürlich, für den Zeitpunkt der Entstehung der Ersatzpflicht auf die Erteilung der Baubewilligung abzustellen (vgl. auch BGE 103 Ia 26 E. 2 S. 28 f. betreffend Kanalisationsanschlussgebühr).
Massgeblich ist somit das Datum des 19. Juli 2007.

5.
Streitig ist, wer materieller Verfügungsadressat der Parkplatzersatzabgabe ist bzw. wie der im Gesetz verwendete Begriff "Grundeigentümer" auszulegen ist.

5.1. Die Beschwerdeführerin war bis zum 29. Mai 2009 Eigentümerin der Grundstücke 186, xxx-y-1, xxx-y-2, xxx-y-3, xxx-y-4, xxx-y-5 und xxx-y-6. Hinsichtlich der drei Stockwerkeigentümereinheiten der Parzelle xxx-y (xxx-y-7, xxx-y-8 und xxx-y-9) war die Beschwerdeführerin bis zum 12. Juli 2012 Eigentümerin. Im Zeitpunkt der Baubewilligung vom 19. Juli 2007 war die Beschwerdeführerin somit Eigentümerin aller betroffenen Grundstücke.

5.2. Die Auslegung durch die Vorinstanz erscheint nicht geradezu willkürlich. Zwar mag die Gleichsetzung der Begriffe "Grundeigentümer" und "Bauherr" in manchen Konstellationen fragwürdig sein, insbesondere dann, wenn der Bauherr zu keinem Zeitpunkt mit dem Grundeigentümer identisch ist (Bauherr ist, wer auf eigene oder fremde Rechnung den Auftrag gibt, das Bauvorhaben auszuführen). Zudem enthält der Wortlaut von Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ den Begriff des Bauherrn nicht und eine teleologische Auslegung drängt sich nicht unbedingt auf (BGE 141 II 262 E. 4.2 S. 272; 140 II 289 E. 3.2 S. 291). Gleichwohl ist das Ergebnis, wonach die Beschwerdeführerin die Abgabe bezahlen muss, nicht unhaltbar, denn als Grundeigentümerin und zugleich Bauherrin bei der Erteilung der Baubewilligung zog sie den finanziellen Vorteil daraus, dass sie weniger Parkplätze zu erstellen hatte als vorgeschrieben. Das Argument, der "bauende Grundeigentümer" erspare sich die Anlagekosten für die Abstellplätze und könne sein Grundstück dadurch anderweitig besser ausnützen, könnte allerdings damit widerlegt werden, dass dieser (vorübergehende) "Vorteil" nicht die Frage des Abgabesubjekts betrifft, sondern im Innenverhältnis zwischen Veräusserer und Erwerber
weitergegeben wird mit der Folge, dass eine noch ausstehende Ersatzabgabe den zu erzielenden Verkaufspreis senken dürfte. Dennoch ist es nicht willkürlich, wenn die Vorinstanz das Innenverhältnis ausser Acht lässt und die Abgabe auch nach der Veräusserung bei der ursprünglichen Grundeigentümerin erhebt.

5.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz den Begriff "Grundeigentümer" in Art. 111 Abs. 5 aBG/V.________ nicht willkürlich ausgelegt hat, indem sie ihn mit dem Begriff "Bauherr" gleichsetzte. Auch das Ergebnis dieser Auslegung ist nicht willkürlich, weil die Beschwerdeführerin die geforderte Anzahl Pflichtparkplätze nicht zu erstellen hatte und zudem von Beginn an mit der Auferlegung der Ersatzabgabe rechnen musste.

6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 29. August 2016

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Genner

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 96 Droit étranger - Le recours peut être formé pour:
^a	inapplication du droit étranger désigné par le droit international privé suisse;
^b	application erronée du droit étranger désigné par le droit international privé suisse, pour autant qu'il s'agisse d'une affaire non pécuniaire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.