1C_195/2019 - 2020-01-29 - Droit fondamental - Polizeireglement der Stadt Wil

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 195/2019

Urteil vom 29. Januar 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Bundesrichterin Jametti,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. und Mitbeteiligte,
handelnd durch A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Politische Gemeinde Wil,
Stadtrat, Marktgasse 58, Postfach 1372, 9500 Wil,

Departement des Innern des Kantons St. Gallen,
Generalsekretariat, Regierungsgebäude,
9001 St. Gallen.

Gegenstand
Polizeireglement der Stadt Wil,

Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, vom 24. Februar 2019 (B 2018/234).

Sachverhalt:

A.
Am 2. Juni 2016 erliess das Stadtparlament der Politischen Gemeinde Wil ein Polizeireglement (sRS 412.2) und unterstellte es dem fakultativen Referendum. Nachdem die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, teilte der Stadtrat Wil mit, das neue Polizeireglement werde per 15. Juli 2016 in Vollzug treten. Art. 14 und 15 des Reglements lauten wie folgt:
Hundehaltung
a) Betretungsverbot Art. 14
1 Die Halterinnen und Halter sorgen dafür, dass ihr Hund Spiel- und Sportplätze, Kinderspielplätze, Badeanstalten, Friedhöfe, fremde Gärten, Äcker, Gemüse- und Beerenkulturen sowie Wiesen während des fortgeschrittenen Wachstums ohne Einwilligung der oder des Berechtigten nicht betritt.
2 Von diesem Verbot ausgenommen sind Hunde, die eine sehbehinderte Person führen.

b) Leinenzwang Art. 15
1 Hunde sind in öffentlichen Gebäuden und Verkehrsmitteln, auf verkehrsreichen Strassen, Wegen und Plätzen, auf Schulhausanlagen, in öffentlichen Grün- und Parkanlagen, in Naturschutzgebieten, im Wald und an Waldsäumen sowie in Fussgängerzonen an der Leine zu führen.
2 Der Stadtrat kann zudem zum Schutz der Fussgängerinnen und Fussgänger Gemeindewege und -plätze oder ein örtlich begrenztes Stadtgebiet mit einem Leinenzwang für Hunde belegen.
A.________ und 92 Mitbeteiligte erhoben mit Eingabe vom 25. Juli 2016 Abstimmungsbeschwerde beim Departement des Innern des Kantons St. Gallen. Sie verlangten im Wesentlichen, Art. 14 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements seien aufzuheben. Mit Entscheid vom 24. Oktober 2018 wies das Departement des Innern die Abstimmungsbeschwerde ab.
Dagegen erhoben die erwähnten Personen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses hiess das Rechtsmittel mit Entscheid vom 24. Februar 2019 teilweise gut und hob den in Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements vorgesehenen Leinenzwang "im Wald und an Waldsäumen" auf.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. April 2019 beantragen A.________ und 77 Mitbeteiligte, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben, soweit damit ihre Begehren abgewiesen worden seien. Art. 14 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 des Polizeireglements seien aufzuheben, soweit dies nicht bereits durch den angefochtenen Entscheid geschehen sei. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Departement des Innern und die Gemeinde Wil haben auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die Beschwerdeführer haben erneut Stellung genommen.
Mit Präsidialverfügung vom 20. Mai 2019 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten sind Bestimmungen eines kommunalen Polizeireglements, d.h. eines Erlasses. Nach Art. 82 lit. b BGG ist gegen kantonale und damit auch gegen kommunale Erlasse die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig.
Kennt das kantonale Recht ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ist zunächst dieses zu durchlaufen (vgl. Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 138 I 435 E. 1.3.1 S. 440 mit Hinweisen). Dies ist hier geschehen.
Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch diesen aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 138 I 435 E. 1.6 S. 445; 136 I 17 E. 2.1 S. 21 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer wohnen gemäss den kantonalen Akten in Wil und sind Eigentümer bzw. Halter von Hunden. Das schutzwürdige Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids ist damit grundsätzlich gegeben. Ob das auch in Bezug auf jene Beschwerdeführer zutrifft, deren Hunde in der Zwischenzeit gestorben sind, kann offenbleiben.
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher unter dem Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen einzutreten.

1.2. Die Beschwerdeführer kritisieren, dass sie im Rubrum der vorinstanzlichen Entscheide nicht alle namentlich genannt werden und berufen sich auf die Grundsätze der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3 BV) und der Rechtssicherheit (Art. 5 Abs. 1 BV). Allerdings bildet die Form der Urteilsverkündung hier nicht Streitgegenstand. Den Beschwerdeführern fehlt insofern ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung dieser Frage. Anders verhielte es sich, wenn zu beurteilen wäre, ob ein Dritter gestützt auf ein Einsichtsgesuch Anspruch auf Kenntnis der Namen der Beschwerdeführer hätte. Ein solcher Fall liegt nicht vor. Auf die Rüge ist deshalb nicht einzutreten.

1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich die Überschreitung oder der Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Dabei gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Soweit diese nicht eingehalten sind, ist auf die Rügen nicht einzutreten. Gleiches gilt, soweit die Begründung entgegen Art. 42 Abs. 1 BGG erst nach Ablauf der Beschwerdefrist (in der Replik oder späteren Eingaben) nachgeschoben wurde.

1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Echte Noven, d.h. Tatsachen, die erst nach dem angefochtenen Entscheid entstanden sind, sind im Verfahren vor Bundesgericht grundsätzlich unbeachtlich (BGE 139 III 120 E. 3.1.2 S. 123 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer reichen mit ihrer Beschwerde eine Fotodokumentation ein. Dabei handelt es sich um ein neues Beweismittel. Da nicht erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gegeben hat, ist es gemäss Art. 99 Abs. 1 BGG unzulässig.

2.

2.1. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Das Verwaltungsgericht sei insbesondere auf die Abschnitte 6.1 bis 6.4 ihrer Beschwerdeergänzung nicht eingegangen. Es habe lediglich erwähnt, dass allfällige gesetzgebungstechnische Mängel einer kommunalen Regelung nicht automatisch zu deren Rechtswidrigkeit führen würden. In der Beschwerde seien jedoch nicht bloss irgendwelche "gesetzgebungstechnischen Mängel", sondern sei insbesondere die fehlende Praxistauglichkeit der strittigen Rechtsnormen gerügt worden. Ausdrücklich geltend gemacht worden seien die weiteren Teilgehalte des Verhältnismässigkeitsprinzips, das öffentliche Interesse, die Rechtssicherheit und das strafrechtliche Schuldprinzip. Eine unzureichende Begründung enthalte der angefochtene Entscheid zudem hinsichtlich des Leinenzwangs in Grün- und Parkanlagen und in Bezug auf den Antrag, auf die Erhebung amtlicher Kosten zu verzichten.

2.2. Das Verwaltungsgericht hat sich mit den Fragen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit eingehend auseinandergesetzt. Auch befasste es sich mit dem Leinenzwang in Grün- und Parkanlagen und mit der Möglichkeit des Verzichts auf die Erhebung amtlicher Kosten. Dass es nicht ausdrücklich auf die angeblich fehlende Praxistauglichkeit, die Rechtssicherheit und das strafrechtliche Schuldprinzip einging, ist nicht zu beanstanden. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt nicht, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 143 III 65 E. 5.2 S. 70 f. mit Hinweisen). Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid.

3.

3.1. Weiter sind die Beschwerdeführer der Auffassung, die beanstandeten Vorschriften könnten mit Eingriffen in die persönliche Freiheit und die Eigentumsgarantie verbunden sein und müssten gegebenenfalls den Anforderungen von Art. 36 BV genügen. Es fehle indessen an einem öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV), und zudem sei die Einschränkung unverhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV).

3.2. Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben der in Art. 10 Abs. 2 BV ausdrücklich genannten Bewegungsfreiheit auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung. Das Grundrecht enthält jedoch keine allgemeine Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann (BGE 138 IV 13 E. 7.1 S. 25 f. mit Hinweisen; vgl. auch die Übersicht über die Rechtsprechung in Urteil 2C 856/2013 vom 10. Februar 2014 E. 5).
Im Urteil 2C 81/2008 vom 21. November 2008 hat das Bundesgericht erkannt, es falle ausser Betracht, das Grundrecht der persönlichen Freiheit dahingehend auszuweiten, dass die darin enthaltene Bewegungsfreiheit das Recht beinhalte, mit einem Hund zu spazieren und Zutritt zu allen öffentlichen Parkanlagen zu haben. Ein kommunales Reglement, das dies ausschliesse, betreffe die persönliche Freiheit des betreffenden Beschwerdeführers und Hundehalters nicht. Dieser könne sich weiterhin frei bewegen, bloss sei es ihm nicht mehr möglich, in einigen Parks mit seinem Hund zu spazieren (a.a.O., E. 4.2 mit Hinweisen).
Art. 14 und 15 des Polizeireglements schränken die Bewegungsfreiheit der Hundehalter in Wil nicht ein. Sie selbst können sich nach wie vor frei bewegen; einzig in Begleitung eines Hundes ist es ihnen verwehrt, gewisse Orte (Spiel- und Sportplätze, Kinderspielplätze, Badeanstalten, Friedhöfe, fremde Gärten, Äcker, Gemüse- und Beerenkulturen sowie Wiesen während des fortgeschrittenen Wachstums) ohne Einwilligung des Berechtigten zu betreten. Dies tangiert ihre persönliche Freiheit nach dem Ausgeführten nicht.

3.3. Hinsichtlich der von den Beschwerdeführern angerufenen Eigentumsgarantie ist festzuhalten, dass nicht etwa die Entziehung eines Hundes zur Diskussion steht (vgl. dazu Urteil 2C 1200/2012 vom 3. Juni 2013 E 4 mit Hinweisen). Vielmehr geht es einzig um die Einschränkung des Zugangs zu gewissen Orten bzw. um die Pflicht, den Hund vorher anzuleinen. Dadurch wird die bestimmungsgemässe Nutzung des Eigentums bzw. der tiergerechte Umgang mit dem Hund nicht verunmöglicht oder übermässig erschwert, weshalb die Eigentumsgarantie nicht tangiert ist (vgl. BGE 131 I 12 E. 1.3 S. 15 ff. mit Hinweisen).

4.

4.1. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass behördliche Massnahmen für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind und sich für die Betroffenen als zumutbar erweisen (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen). Es ist in Art. 5 Abs. 2 BV als allgemeiner Verfassungsgrundsatz verankert und kann, soweit es um die Überprüfung von Normen des kantonalen Rechts geht, ausserhalb des Schutzbereichs spezieller Grundrechte nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots angerufen werden (Art. 9 BV; BGE 134 I 153 E. 4 S. 156 ff. mit Hinweisen). Demnach ist ausschliesslich zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid willkürlich oder, wie die Beschwerdeführer ebenfalls vorbringen, mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit unvereinbar ist.

4.2. Willkür in der Rechtssetzung liegt vor, wenn der Erlass sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Ein Erlass verstösst gegen das Prinzip der Rechtsgleichheit in der Rechtssetzung (Art. 8 Abs. 1 BV), wenn er hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund der Verhältnisse aufdrängen. Dem kantonalen und kommunalen Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Gestaltungsspielraum, den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen schmälert (zum Ganzen: BGE 145 I 73 E. 5.1 S. 85; 138 I 265 E. 4.1 S. 267; 136 II 120 E. 3.3.2 S. 127 f.; je mit Hinweisen).

4.3. Wie das Verwaltungsgericht nachvollziehbar dargelegt hat, dienen das Betretungsverbot und der Leinenzwang der Sicherheit von Menschen, Tieren und Sachen. Dieses Schutzinteresse ist an gewissen Orten besonders ausgeprägt, so etwa auf Kinderspielplätzen, insbesondere deshalb, weil Kinder den Umgang mit Hunden oft nicht gewohnt sind. Die Beschwerdeführer anerkennen grundsätzlich ein öffentliches Interesse an der Regulierung, selbst wenn sie der Auffassung sind, das übergeordnete Recht reiche bereits aus. Dass ein Vollzugsdefizit bestehen soll, wie sie anhand eines konkreten Beispiels vorbringen, lässt die neuen Bestimmungen nicht als zwecklos erscheinen.

4.4.

4.4.1. Im angefochtenen Entscheid wird getrennt geprüft, inwiefern das Betretungsverbot und der Leinenzwang verhältnismässig sind. Mit dem Leinenzwang in öffentlichen Gebäuden und Verkehrsmitteln, auf Schulhausanlagen, in Naturschutzgebieten sowie in Fussgängerzonen hat sich das Verwaltungsgericht nicht befasst, da die Beschwerdeführer diesen nicht beanstandet hatten.

4.4.2. Zum Betretungsverbot bei Spielplätzen hat das Verwaltungsgericht unter anderem dargelegt, dass das Zusammentreffen von Kindern und Hunden etwas Unberechenbares haben könne, möge der Hund noch so gut erzogen sein. Dem Hundehalter könne zugemutet werden, entweder seinen Hund zuhause zu lassen, wenn er mit seinem Kind auf den Spielplatz gehen möchte, oder aber gemeinsam mit Kind und Hund einen Spaziergang zu unternehmen, ohne einen Spielplatz aufzusuchen. Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, es sei zu erwarten, dass die Halter ihre Hunde künftig vermehrt am Eingang der Spiel- und Sportplätze zurückliessen, was ebenfalls ein Gefahrenpotenzial darstelle. Ob diese Annahme zutrifft, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls erscheint haltbar, wenn der kommunale Gesetzgeber insofern als wichtiger erachtet, die Sicherheit von Kindern (und von erwachsenen Sportlern) auf den Spiel- und Sportplätzen selbst zu erhöhen. Entsprechendes gilt für Friedhöfe, wo sich die Besucher durch bellende, scharrende oder markierende Hunde gestört fühlen können. Dass am Friedhofseingang allein zurückgelassene Hunde ebenfalls zu bellen beginnen können und an der Leine mitgeführte Hunde nicht zwingend als Belästigung empfunden werden, lässt die
Bestimmung nicht als willkürlich erscheinen. Auch in dieser Hinsicht hat der kommunale Gesetzgeber den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten.

4.4.3. Zum Leinenzwang in öffentlichen Grün- und Parkanlagen hat das Verwaltungsgericht dargelegt, solche Anlagen würden von unterschiedlichsten Personengruppen mit teilweise entgegengesetzten Interessen aufgesucht. Die einen suchten Ruhe und Entspannung, andere nutzten die Grünflächen für ihr tägliches Fitnesstraining. Familien genössen den Tag im Park und Hundehalter nutzten die Parkanlagen, um ihre Hunde auszuführen. Um diesen unterschiedlichen Interessen gerecht zu werden, erweise sich ein entsprechender Leinenzwang als geeignet und erforderlich. Schliesslich sei es den Hundehaltern unbenommen, ihren Hunden in öffentlichen Grün- und Parkanlagen an Schlepp- oder Flexileinen den nötigen Bewegungsfreiraum zu geben.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, ständiges Führen an der Leine könne bei gesunden Hunden zu Verhaltensproblemen führen. Die Aufhebung des Leinenzwangs im Wald und an Waldsäumen durch das Verwaltungsgericht stelle deshalb eine erhebliche Verbesserung dar. Zu beachten sei jedoch, dass Hunde, die über einen ausgeprägten Jagdtrieb verfügten, im Wald stets an der Leine geführt werden müssten. Für sie gebe es innerhalb des Siedlungsgebiets nur die Obere Weiherwiese, wobei auch diese für die Erholungs- und Freizeitnutzung aufgewertet werden solle und damit künftig möglicherweise nicht mehr zur Verfügung stehe. Im Sinne des Übermassverbots sei schliesslich denkbar, die Leinenpflicht in Grün- und Parkanlagen auf jene Zeiten zu beschränken, in denen die Anlage tatsächlich intensiv genutzt werde.
Wie beim Betretungsverbot hat der kommunale Gesetzgeber auch in Bezug auf den Leinenzwang die Interessen der anderen Nutzer höher gewichtet als diejenigen der Hundehalter und ihrer Hunde. Diese Entscheidung liegt grundsätzlich innerhalb seines Gestaltungsspielraums. Eine Verletzung des Willkürverbots käme in Betracht, wenn auf dem Gemeindegebiet ein freier Auslauf und damit eine artgerechte Haltung nicht mehr möglich wäre. Nach den Vorbringen der Beschwerdeführer ist davon jedoch nicht auszugehen. Ausserhalb des Siedlungsgebiets steht Wald- und Wiesland zur Verfügung, auch wenn gemäss den vorinstanzlichen Ausführungen ein erheblicher Teil davon in ein Naturschutzgebiet fällt und das Wiesland bei fortgeschrittenem Wachstum vom Betretungsverbot erfasst wird. Innerhalb des Siedlungsgebiets können die Hundehalter ihre Hunde darüber hinaus auf der Oberen Weiherwiese frei laufen lassen. Über deren Umnutzung ist bis zum jetzigen Zeitpunkt offenbar nicht verbindlich entschieden worden. Damit bleibt eine artgerechte Haltung problemlos möglich.

4.4.4. Insgesamt erscheinen das Betretungsverbot und der Leinenzwang zwar als restriktiv, doch lässt sich nicht behaupten, Art. 14 und 15 des Polizeigesetzes liessen sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen oder seien sinn- und zwecklos. Diesem Schluss steht auch nicht entgegen, dass die Beschwerdeführer generell-abstrakte Normen als ungeeignet erachten, um das Verhalten von Hundehaltern zu lenken, weil sie von Letzteren gar nicht zur Kenntnis genommen würden. Es wird Aufgabe der Gemeinde sein, die Bevölkerung über die neuen Regelungen in sinnvoller Weise zu informieren. Für die Zwecke der hier vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle ist ausreichend, dass sie nicht von vornherein als unwirksam bezeichnet werden können. Das Willkürverbot ist deshalb nicht verletzt.

4.5. Das Rechtsgleichheitsgebot erweist sich ebenfalls als gewahrt. Inwiefern eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Friedhöfe Altstatt und Bronschhofen bestehen soll, legen die Beschwerdeführer nicht in nachvollziehbarer Weise dar. Ihr Argument, Art. 14 und 15 des Polizeireglements schränkten sich korrekt verhaltende und fehlbare Hundehalter gleichermassen ein, überzeugt ebensowenig. Eine entsprechende Unterscheidung wäre offensichtlich unpraktikabel. Zudem darf bei der Rechtssetzung das subjektive Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung berücksichtigt werden (BGE 136 I 1 E. 4.4.2 S. 11 mit Hinweisen). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass beispielsweise sämtliche Hunde von Spielplätzen verbannt werden, auch wenn objektiv betrachtet von gut erzogenen Hunden nur ein geringes Risiko für die dort spielenden Kinder ausgeht.

5.

5.1. Die Beschwerdeführer sind weiter der Auffassung, der Grundsatz der Rechtssicherheit sei verletzt, weil von den Hundehaltern die Kenntnis dieser kommunalen Rechtsnormen nicht verlangt werden könne. Besonders bedenklich sei, dass gemäss Art. 34 des Polizeireglements sowohl vorsätzliche als auch fahrlässige Verstösse gegen die Reglementsbestimmungen strafbar seien. Dies stehe im Widerspruch zu Treu und Glauben sowie zum strafrechtlichen Schuldprinzip, da der Schuldgehalt der pönalisierten Verhaltensweisen für die Regelungsadressaten nicht erkennbar sei. Zu beanstanden sei zudem, dass die Begriffe "Naturschutzgebiet" und "Grünanlage" zu unbestimmt seien. Auch der allgemein formulierte Vorbehalt der Einwilligung des Berechtigten gemäss Art. 14 Abs. 1 des Polizeireglements sei zu unbestimmt.

5.2. Bei der Prüfung eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sich mit dem übergeordneten Recht vereinbaren lässt. Allein der Umstand, dass sie in einer dem übergeordneten Recht widersprechenden Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu ihrer Aufhebung (BGE 140 I 2 E. 4 S. 14 mit Hinweisen). Vor diesem Hintergrund sind Art. 14 und 15 in Verbindung mit Art. 34 des Polizeireglements nicht zu beanstanden. Nach der letztgenannten Bestimmung wird mit Busse bestraft oder schriftlich verwarnt, wer vorsätzlich oder fahrlässig die Bestimmungen des Reglements verletzt. Sollte ein Hundehalter gestützt darauf bestraft werden, hat er die Möglichkeit, ein Rechtsmittel einzulegen und sich namentlich auf das Legalitätsprinzip zu berufen. Dieses Prinzip, das im Bereich des Strafrechts in Art. 1 StGB, Art. 7 EMRK und Art. 15 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) verankert ist, wird insbesondere verletzt, wenn die Strafbehörde eine Handlung unter eine Strafnorm subsumiert, die darunter auch bei weitestgehender Auslegung nicht subsumiert werden kann, oder wenn der Straftatbestand nicht hinreichend genau
umschrieben ist; dass der Gesetzgeber allgemeine Begriffe verwendet, deren Auslegung der Praxis überlassen wird, lässt sich indes nicht vermeiden (BGE 139 I 72 E. 8.2.1 S. 85 ff.; 138 IV 13 E. 4.1 S. 19 f.; je mit Hinweisen). Zudem kann sich ein Betroffener unter den Voraussetzungen von Art. 21 StGB auf einen Irrtum über die Rechtswidrigkeit berufen. Nach dieser Bestimmung handelt nicht schuldhaft, wer bei der Begehung der Tat nicht weiss und nicht wissen kann, dass er sich rechtswidrig verhält (Satz 1). War der Irrtum vermeidbar, so mildert das Gericht die Strafe (Satz 2). Auf einen Rechtsirrtum kann sich allerdings nur berufen, wer zureichende Gründe zur Annahme hat, er tue überhaupt nichts Unrechtes, und nicht schon, wer die Tat bloss für straflos hält (BGE 138 IV 13 E. 8.2 S. 27; 128 IV 201 E. 2 S. 210; je mit Hinweisen).

6.
Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Besondere Umstände, die es rechtfertigen würden, von der Erhebung von Gerichtskosten abzusehen, bestehen nicht. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Politischen Gemeinde Wil, dem Departement des Innern des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 29. Januar 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
¹	Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
²	La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for.
³	L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
¹	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
²	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
³	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
⁴	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 10 Droit à la vie et liberté personnelle - 1 Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite.
¹	Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite.
²	Tout être humain a droit à la liberté personnelle, notamment à l'intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement.
³	La torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants sont interdits.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 7 Pas de peine sans loi - 1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise.
¹	Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise.
²	Le présent article ne portera pas atteinte au jugement et à la punition d'une personne coupable d'une action ou d'une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d'après les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées.

IR 0.103.2 Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques Pacte-ONU-II Art. 15 - 1. Nul ne sera condamné pour des actions ou omissions qui ne constituaient pas un acte délictueux d'après le droit national ou international au moment où elles ont été commises. De même, il ne sera infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit l'application d'une peine plus légère, le délinquant doit en bénéficier.
¹	Nul ne sera condamné pour des actions ou omissions qui ne constituaient pas un acte délictueux d'après le droit national ou international au moment où elles ont été commises. De même, il ne sera infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit l'application d'une peine plus légère, le délinquant doit en bénéficier.
²	Rien dans le présent article ne s'oppose au jugement ou à la condamnation de tout individu en raison d'actes ou omissions qui, au moment où ils ont été commis, étaient tenus pour criminels, d'après les principes généraux de droit reconnus par l'ensemble des nations.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.