1C_63/2018 - 2018-09-28 - Droits politiques - Beschluss des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt vom 19. Oktober 2017 betreffend Bürgerrechtsgesetz

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 63/2018

Urteil vom 28. September 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
1. Bürgergemeinde der Stadt Basel,
2. Bürgergemeinde Riehen,
3. Bürgergemeinde Bettingen,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Stefan Wehrle, Bürgergemeinde der Stadt Basel,

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt,
Rathaus, Marktplatz 9, 4051 Basel.

Gegenstand
Beschwerde gegen den Beschluss des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt vom 19. Oktober 2017 betreffend Bürgerrechtsgesetz.

Sachverhalt:

A.
Am 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Anpassung an das neue Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) ein neues kantonales Bürgerrechtsgesetz (BüRG). § 11 BüRG mit der Marginalie "Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen" lautet:

"1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich:
a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen;
b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und
c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen.
2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben."

B.
Mit Beschwerde vom 1. Februar 2018 an das Bundesgericht beantragen die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen, § 11 Abs. 2 BüRG aufzuheben. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, die Bestimmung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) sowie unter Berufung auf die Kantonsverfassung die Autonomie der drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden.
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt schliesst in seiner Vernehmlassung vom 27. April 2018 auf Abweisung der Beschwerde. Es liege weder ein Verstoss gegen Grundrechte noch gegen das höherrangige Bundesrecht noch gegen die Gemeindeautonomie vor, sofern eine solche im fraglichen Zusammenhang überhaupt bestehe. In der Begründung wird auch ohne vertiefte Begründung die Zulässigkeit der Beschwerde in Frage gestellt.
Die drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden äusserten sich in einer Stellungnahme vom 6. Juni 2018 nochmals zur Sache.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen).

1.2. Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Wird im Normenkontrollverfahren eine Bestimmung des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt der Streitgegenstand sich auf die Vereinbarkeit der strittigen Norm mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32).

1.3. Nach § 116 Abs. 1 lit. d der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV/BS; SR 131.222.1) beurteilt das basel-städtische Appellationsgericht als Verfassungsgericht Streitigkeiten betreffend den Schutz der Autonomie der Gemeinden. Gemäss Abs. 2 lit. b derselben Bestimmung können beim Verfassungsgericht Gesetze durch Beschwerde nicht angefochten werden, ausgenommen im Fall ihrer Anwendung oder bei Anfechtungen gemäss Abs. 1 lit. d. Daraus ergibt sich, dass nach der Kantonsverfassung ein Erlass beim Verfassungsgericht angefochten werden kann, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht wird (vgl. auch URS W. KAMBER, in: Denise Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 2008, S. 244). § 30e des basel-städtischen Gesetzes vom 14. Juni 1928 über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG) setzt allerdings diese Spezialregelung nicht um, sondern hält im Gegenteil in Abs. 2 lit. b ausnahmslos fest, dass Gesetze nicht beim Verfassungsgericht angefochten werden können. Auch § 30o VRPG bestimmt lediglich, dass Einwohner- und Bürgergemeinden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons
beim Verfassungsgericht anfechten können.

1.4. Angesichts der Normhierarchie geht die kantonale verfassungsrechtliche Regelung der gesetzlichen vor, selbst wenn es sich bei der zweiten um die jüngere handelt (vgl. BGE 143 I 272 E. 2.2.1 S. 276 und E. 2.5.4 S. 283). Die vorliegende Beschwerde ist daher wegen Nichtausschöpfung des kantonalen Rechtsmittelwegs mit Blick auf die geltend gemachte Verletzung der Gemeindeautonomie unzulässig. Analoges gilt für die übrigen erhobenen Verfassungsrügen, da sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Gemeinde in Verbindung mit einer Autonomiebeschwerde auch auf weitere Verfassungsrechte und -grundsätze berufen kann (vgl. BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f., mit Hinweisen; zur Publikation vorgesehenes Urteil des Bundesgerichts 1C 221/2017 vom 18. April 2018 E. 7.4.1), was wegen des Grundsatzes der Einheit des Verfahrens (vgl. Art. 111 BGG) auch für das kantonale Verfahrensrecht gelten muss. Da die Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, spielt es keine Rolle, dass von keinem Verfahrensbeteiligten auf den formellen Mangel hingewiesen worden ist.

1.5. Ist das Bundesgericht nicht zuständig, überweist es die Streitsache in der Regel an die zuständige Behörde. Im vorliegenden Fall handelt es sich dabei um das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht. Ob die entsprechenden Sachurteilsvoraussetzungen, insbesondere die gesetzliche Beschwerdefrist gemäss § 30g VRPG, erfüllt sind, hat nicht das Bundesgericht, sondern das Appellationsgericht zu prüfen.

2.
Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, und die Sache ist zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht zu überweisen.
Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 3 BGG) und keine Parteientschädigungen zuzusprechen (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Streitsache wird zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht überwiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt und dem Grossen Rat des Kantons Basel-Stadt sowie dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 28. September 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 49 Primauté et respect du droit fédéral - 1 Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
¹	Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
²	La Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 111 Unité de la procédure - 1 La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
¹	La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
²	Si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
³	L'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98. ...104

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.