1C_216/2022 - 2022-07-28 - Verwaltungsverfahren - Öffentlichkeitsprinzip und Datenschutz, Rechtsverweigerung

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 216/2022

Urteil vom 28. Juli 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti,
nebenamtlicher Bundesrichter Weber,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Schweizerische Bundeskanzlei,
Bundeshaus West, 3003 Bern.

Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip und Datenschutz, Rechtsverweigerung,

Beschwerde gegen die Zwischenverfügungen
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, Instruktionsrichter, vom 18. März 2022
und vom 31. März 2022 (A-661/2022).

Sachverhalt:

A.
A.________ richtete am 18. Januar 2022 ein Schreiben an die Schweizerische Bundeskanzlei betreffend die geplante Auslagerung eines Teils der Datenbearbeitung durch den Bund in sogenannte Public Clouds. Er fragte, auf welcher gesetzlichen Grundlage Daten und deren Bearbeitung in Public Clouds ausgelagert werden dürften, und wies auf die Gefahr der Offenbarung (persönlicher) Daten gegenüber Dritten hin. Für den Fall, dass keine hinreichende gesetzliche Grundlage bestehe, verlangte er den Stopp der Datenauslagerung oder andernfalls den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Zudem ersuchte er gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) um Einsicht in die Abklärungen zur Frage, ob die geplante Auslagerung von Daten und von deren Bearbeitung mit dem Schweizerischen Strafgesetzbuch vereinbar sei.

Die Bundeskanzlei antwortete mit Schreiben vom 21. Januar 2022, die Auslagerung von Daten und von deren Bearbeitung müsse rechtskonform erfolgen, was durch eine vorgängige Prüfung der Rechtskonformität, eine Risikoanalyse und bei Personendaten eine Datenschutzfolgeabschätzung sichergestellt werde. Im Übrigen verwies sie auf die öffentlich zugänglichen Unterlagen zur Cloud-Strategie der Bundesverwaltung.

Daraufhin erhob A.________ mit Eingabe vom 9. Februar 2022 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"I Die Bundesverwaltung sei aufgrund einer vorsorglichen Massnahme anzuhalten, sofort sämtliche Aktivitäten im Bereich Cloud Computing mit einem ausländischen Anbieter einzustellen, bis festgestellt werden wird, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage für diese Aktivitäten besteht.
II Die Bundesverwaltung sei anzuhalten, die in der Cloud-Strategie des Bundes (CLOUD-STRATEGIE) erwähnten rechtlichen Abklärungen offenzulegen.
III Es sei festzustellen, dass für die Aktivitäten der Bundesverwaltung zu Cloud Computing mit einem ausländischen Anbieter die erforderliche gesetzliche Grundlage fehlt und diese Aktivitäten gegen bestehendes Bundesrecht verstösst.
IV Die Bundesverwaltung sei anzuhalten, auf sämtliche Aktivitäten in Sachen Einrichtung von Cloud Computing mit einem ausländischen Anbieter zu verzichten, solange keine hinreichende gesetzliche Grundlage in Kraft ist.
V Die Bundesverwaltung sei zu verpflichten, den Status vor der Auslösung der Aktivitäten im Bereich Cloud Computing wiederherzustellen.
VI Die Bundeskanzlei sei dafür zu rügen, dass sie dem Beschwerdeführer den verlangten Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung ohne Begründung vorenthalten hat (Rechtsverweigerung).
VII Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Mit Zwischenverfügung vom 17. Februar 2022 forderte das Bundesverwaltungsgericht die Bundeskanzlei auf, sich bis zum 10. März 2022 zum Antrag auf vorsorgliche Massnahmen zu äussern. Am 17. März 2022 teilte die Bundeskanzlei dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass die Frist aufgrund von ferien- und krankheitsbedingten Abwesenheiten nicht gewahrt worden sei und ersuchte um eine nachträgliche Erstreckung der Frist bis zum 25. März 2022. Am 18. März 2022 hiess das Bundesverwaltungsgericht dieses Gesuch gut.

Am 24. März 2022 beantragte die Bundeskanzlei, auf die Beschwerde nicht einzutreten und den Antrag auf vorsorgliche Massnahmen abzulehnen. Zur Begründung legte sie dar, es fehle zum einen an einer Verfügung und damit an einem Anfechtungsobjekt. A.________ habe lediglich in pauschaler Art und Weise eine Verfügung verlangt, wobei unklar geblieben sei, auf welche Rechtsgrundlage er sich dabei stütze, und ohne hinreichend darzutun, dass die nötigen Voraussetzungen erfüllt seien. Zum andern fehle es ihm an der Beschwerdelegitimation, da er von allfälligen Auslagerungen in die Cloud nicht intensiver betroffen sei als andere Personen.

Das Bundesverwaltungsgericht wies mit Zwischenverfügung vom 31. März 2022 das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen ab. Zur Begründung führte es aus, die Bundeskanzlei habe über das Einsichtsbegehren bisher keine Verfügung erlassen. Das Schreiben vom 21. Januar 2022 könne hinsichtlich des Einsichtsgesuchs nicht sinngemäss als Nichteintretensentscheid betrachtet werden kann. Die Rechtsverweigerungsbeschwerde habe keine Devolutivwirkung, weshalb die Zuständigkeit in der Angelegenheit selber bei der (angeblich säumigen) Vorinstanz verbleibe. Dies gelte aufgrund ihrer Akzessorietät, d.h. aufgrund ihrer Verbindung mit der Entscheidung in der Hauptsache, auch für den Erlass vorsorglicher Massnahmen gemäss Art. 56 VwVG (SR 172.021). Mithin könnten Streitgegenstand der Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde lediglich die Verzögerung bzw. Verweigerung der anbegehrten Verfügung sein, nicht jedoch deren materielle Aspekte. Das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen stehe nicht (unmittelbar) im Zusammenhang mit dem erwähnten Zugangsgesuch, sondern mit der von A.________ befürchteten Bearbeitung seiner persönlichen Daten (Verschiebung in eine Public Cloud). Diesbezüglich könne ein schutzwürdiges Interesse nicht allein mit dem
Argument verneint werden, er sei von der geplanten Datenbearbeitung - einer allfälligen Verschiebung seiner Daten in eine Public Cloud - nicht intensiver betroffen als andere Personen, deren Daten durch Organe des Bundes bearbeitet würden. Entsprechend sei ein Begehren um Anordnung vorsorglicher (bzw. allfälliger anderer) Massnahmen im Hinblick auf die Bearbeitung von Personendaten zunächst an die Bundeskanzlei zu richten. Sollte sich diese als nicht zuständig für den Erlass vorsorglicher (bzw. allfälliger anderer) Massnahmen im Bereich des Datenschutzes erachten, hätte sie einen begründeten Nichteintretensentscheid zu treffen, den der Beschwerdeführer bei gegebenen Voraussetzungen (Art. 44 ff . VwVG) mit Beschwerde anfechten könnte. Somit liege in Bezug auf das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen noch kein Anfechtungsobjekt vor und stehe auch (noch) keine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung in Frage, weshalb das Gesuch abzuweisen sei.

B.
Mit Beschwerde vom 20. April 2022 beantragt A.________ dem Bundesgericht, es sei festzustellen, dass das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Bundeskanzlei vom 17. März 2022 um Fristerstreckung willkürlich und unter Missachtung der verfassungsmässigen Verfahrensgarantien gutgeheissen habe. Zudem sei die Zwischenverfügung über vorsorgliche Massnahmen vom 31. März 2022 aufzuheben. Als vorsorgliche Massnahme sei die Bundesverwaltung schliesslich dazu anzuhalten, sofort sämtliche Aktivitäten im Bereich Cloud Computing mit einem ausländischen Anbieter einzustellen, bis festgestellt worden sei, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage für diese Aktivitäten bestehe.

Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Zudem stellte es dem Bundesgericht eine Verfügung vom 29. April 2022 zur Kenntnisnahme zu, mit der A.________eine bis zum 4. Mai 2022 laufende Frist für allfällige Schlussbemerkungen abgenommen wurde. Die Bundeskanzlei hält in ihrer Vernehmlassung fest, sie vertrete weiterhin die Auffassung, dass der Beschwerdeführer die Beschwerdevoraussetzungen nicht erfülle. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter seien seine übrigen Anträge ebenfalls abzuweisen. Der Antrag auf vorsorgliche Massnahmen sei abzulehnen.

C.
Mit Präsidialverfügung vom 12. Mai 2022 wies das Bundesgericht das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen ab. Es gebe nach den Ausführungen der Bundeskanzlei zurzeit keine konkreten Outsourcingprojekte, bei denen schützenswerte Daten nichtberechtigten Dritten offengelegt werden könnten.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2022 ersucht der Beschwerdeführer das Bundesgericht, auf seine Verfügung vom 12. Mai 2022 zurückzukommen. Die Zusicherung der Bundeskanzlei, auf die sich die Verfügung stütze, sei unzutreffend.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht betrifft den Datenschutz und das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung. In diesem Bereich steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).

1.2. Angefochten ist zum einen die Verfügung vom 18. März 2022, mit der das Bundesverwaltungsgericht ein Fristerstreckungsgesuch der Bundeskanzlei gutgeheissen hat, zum andern die Verfügung vom 31. März 2022, mit der das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgewiesen hat. Diese beiden Verfügungen schliessen weder das Verfahren ab (Art. 90 f . BGG) noch stellen sie selbstständig eröffnete Vor- oder Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und den Ausstand dar (Art. 92 BGG). Es handelt sich vielmehr um andere Zwischenentscheide gemäss Art. 93 BGG.

1.3. Mit der Verfügung vom 31. März 2022 wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdeführers um vorsorgliche Massnahmen ab. Aus der Begründung der Verfügung geht allerdings hervor, dass es sich als unzuständig erachtete. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Gesuch ist der Begründung der Verfügung denn auch nicht zu entnehmen. Bei der Zuständigkeit handelt es sich um eine Sachurteilsvoraussetzung (BGE 145 III 487 E. 3.4.1 mit Hinweis). Konsequent wäre deshalb gewesen, auf das Gesuch nicht einzutreten, anstatt es abzuweisen. Angefochten ist somit vor Bundesgericht dem Wesen nach ein Nichteintretensentscheid.
Der Beschwerdeführer war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt. Unabhängig davon, ob er in der Sache zur Beschwerdeerhebung berechtigt wäre, ist er jedenfalls legitimiert, die Verfügung betreffend vorsorgliche Massnahmen anzufechten, da es insoweit um seine prozessualen Parteirechte geht (Art. 89 Abs. 1 BGG, sog. "Star-Praxis"; BGE 141 IV 1 E. 1.1; Urteil 1C 116/2021 vom 1. Februar 2022 E. 1.2; je mit Hinweisen).
Zudem tritt das Bundesgericht unabhängig vom Erfordernis eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG auf das Rechtsmittel ein, wenn der Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung rügt (BGE 143 I 344 E. 1.2; 138 IV 258 E. 1.1 S. 261; Urteil 1B 217/2019 vom 13. August 2019 E. 1.1; je mit Hinweisen).

1.4. Anders verhält es sich mit der Gewährung des von der Bundeskanzlei gestellten Fristerstreckungs- bzw. Fristwiederherstellungsgesuchs in der vorinstanzlichen Verfügung vom 18. März 2022. Dagegen ist die Beschwerde nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig. Der Beschwerdeführer zeigt jedoch nicht auf und es ist auch nicht ersichtlich, dass diese Verfügung einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen würde (lit. b). Darauf ist deshalb nicht einzutreten. Derartige Zwischenentscheide sind nach Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

1.5. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom 31. März 2022 ist somit grundsätzlich einzutreten, nicht aber auf diejenige gegen die Verfügung vom 18. März 2022.

1.6. Mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen kann nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 98 BGG). Diese Einschränkung der Kognition wendet das Bundesgericht auch an, wenn es um die Frage der Zuständigkeit zum Erlass einer vorsorglichen Massnahme geht (BGE 138 III 555 E. 1; Urteil 5A 588/2014 vom 12. November 2014 E. 1.4; je mit Hinweisen).

2.

2.1. Der Beschwerdeführer rügt unter anderem eine Verletzung seines Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV). Es sei nicht einsichtig, weshalb vorsorgliche Massnahmen nicht zusammen mit einer Rechtsverweigerungsbeschwerde beantragt werden könnten. Da keine förmliche Verweigerung verfügungsmässigen Handelns vorliege (bspw. ein Nichteintretensentscheid nach Art. 5 Abs. 1 lit. c VwVG), sei eine Rechtsverweigerungsbeschwerde legitim. Wenn die Bundeskanzlei nicht die korrekte Adressatin gewesen wäre, hätte sie das Begehren ohne Verzug der zuständigen Behörde überweisen müssen (Art. 8 Abs. 1 VwVG). Hinsichtlich der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, er habe eine Anfrage auf Erlass vorsorglicher Massnahmen zunächst an die Bundeskanzlei zu richten und diese hätte einen begründeten Nichteintretensentscheid zu fällen, falls sie sich nicht als zuständig erachte, sei festzuhalten, dass sein Schreiben vom 18. Januar 2022 eine entsprechende Anfrage beinhalte. Warum diese nicht rechtskonform sei, sei nicht begründet worden.

2.2. Art. 29 Abs. 1 BV verankert unter anderem das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Im engeren Sinne liegt eine solche vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder eine solche nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre. Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und den Bürgern und Bürgerinnen den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (zum Ganzen: BGE 144 II 184 E. 3.1; 135 I 6 E. 2.1; je mit Hinweisen).

2.3. Das Bundesverwaltungsgericht hielt mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts 1C 45/2009 [recte: 2C 45/2009] vom 26. Mai 2009 fest, die Rechtsverweigerungsbeschwerde habe keine Devolutivwirkung, weshalb die Zuständigkeit in der Angelegenheit und damit auch für den Erlass vorsorglicher Massnahmen bei der (angeblich säumigen) Vorinstanz verbleibe. Davon, die Sache an die seines Erachtens zuständige Behörde zu überweisen (Art. 8 Abs. 1 VwVG) sah es indessen ebenso ab wie von einer Beantwortung der Frage, ob die Bundeskanzlei in der Sache bzw. für den Erlass vorsorglicher Massnahmen zuständig sei. Stattdessen forderte es den Beschwerdeführer auf, sein Begehren an die Bundeskanzlei zu richten und einen allfälligen Nichteintretensentscheid mit Beschwerde anzufechten.

2.4. Unter Vorbehalt von Art. 58 VwVG geht gemäss Art. 54 VwVG die Behandlung der Sache, die Gegenstand der mit Beschwerde angefochtenen Verfügung bildet, mit Einreichung der Beschwerde auf die Beschwerdeinstanz über (sogenannte Devolutivwirkung). Im gleichen Masse verliert die Vorinstanz die Befugnis, sich mit der Sache zu befassen. Dies schliesst auch den Erlass vorsorglicher Massnahmen ein (Urteil 2C 786/2010 vom 19. Januar 2011 E. 2.2.2). Die Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde hat jedoch gemäss der Rechtsprechung grundsätzlich keine derartige Wirkung: Sie ist gerade darauf ausgelegt, die Vorinstanz zu veranlassen, über die bei ihr eingereichten Anträge zu befinden. Die Zuständigkeit in der Angelegenheit selber verbleibt somit bei der (angeblich säumigen) Instanz (Urteil 2C 45/2009 vom 26. Mai 2009 E. 2.2.3 mit Hinweisen).

2.5. Allerdings lässt die Praxis vom Grundsatz, dass die Rechtsmittelinstanz bei Gutheissung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht in der Sache selbst entscheiden kann, sondern diese mit der Anweisung zum Entscheid an die Vorinstanz zurückweisen muss, aus Gründen der Prozessökonomie und zur Vermeidung von überspitztem Formalismus Ausnahmen zu (BVGE 2010/53 E. 10.1; 2009/1 E. 4.2; je mit Hinweisen). Zu berücksichtigen ist auch, dass ein zu enges Verständnis des Streitgegenstands dessen Schutzfunktion in sein Gegenteil verkehrt: Bleibt die Behörde, deren Aufgabe es wäre, eine Verfügung zu erlassen, untätig, kann die Weigerung der Rechtsmittelinstanz, auf ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen einzutreten, im Fall von Dringlichkeit die Wirksamkeit des nachfolgenden Entscheids und damit den Rechtsschutz vereiteln (zum Zweck vorsorglicher Massnahmen: THOMAS MERKLI, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, ZBl 109/2008 S. 417; vgl. auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rn. 3.18; ferner CHRISTOPH AUER, Streitgegenstand und Rügeprinzip im Spannungsfeld der
verwaltungsrechtlichen Prozessmaximen, 1997, S. 37). Der unbedingte Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts auf die fehlende Devolutivwirkung der Rechtsverweigerungsbeschwerde vermag deshalb im Licht des Primats eines effektiven Rechtsschutzes nicht zu überzeugen.

2.6. Mit seinem Einwand, erst gegen einen allfälligen Nichteintretensentscheid zu einem Gesuch um vorsorgliche Massnahmen könne Beschwerde erhoben werden, übersieht das Bundesverwaltungsgericht weiter, dass der Beschwerdeführer die Bundeskanzlei mit seinem Schreiben vom 18. Januar 2022 bereits darum ersuchte, das Projekt "Auslagerung in die Cloud" im Falle mangelnder gesetzlicher Grundlage zu stoppen. Zudem wies er in diesem Schreiben ausdrücklich auf die Dringlichkeit seines Ersuchens hin und verlangte, es sei ihm innerhalb von 28 Tagen eine anfechtbare Verfügung zuzustellen, falls die Bundeskanzlei der Bitte nicht nachkomme. Dieses Ersuchen entspricht inhaltlich dem Antrag an das Bundesverwaltungsgericht, die Bundesverwaltung vorsorglich dazu anzuhalten, sofort sämtliche Aktivitäten im Bereich Cloud Computing mit einem ausländischen Anbieter einzustellen, bis festgestellt werde, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage für diese Aktivitäten bestehe.

2.7. Die Bundeskanzlei kam dem an sie gerichteten Ersuchen innert der vom Beschwerdeführer gewünschten Frist nicht nach und sie brachte in ihrer Vernehmlassung zu Handen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. März 2022 klar die Auffassung zum Ausdruck, dem Beschwerdeführer fehle die Legitimation und er habe nicht hinreichend dargetan, dass er Anspruch auf eine Verfügung habe. Von einer Obliegenheit des Beschwerdeführers auszugehen, bei der Bundeskanzlei ein Gesuch zu stellen, das sich ausdrücklich auf den Erlass vorsorglicher Massnahmen bezieht, kommt vor diesem Hintergrund einem prozessualen Leerlauf gleich und stellt überspannte Anforderungen an Rechtsschriften (Art. 29 Abs. 1 BV).

2.8. Hinzu kommt, dass gegen das unrechtmässige Verweigern einer anfechtbaren Verfügung Beschwerde geführt werden kann (Art. 46a VwVG). Die Rechtsverweigerungsbeschwerde kommt gerade dort zur Anwendung, wo keine anfechtbare Verfügung vorliegt, jedoch ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung in vertretbarer Weise geltend gemacht wird (Urteil 2C 752/2012 vom 19. November 2012 E. 2 mit Hinweisen; dies gilt auch für Zwischenverfügungen: Urteil 5A 769/2015 vom 1. September 2016 E. 3.5 mit Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht legte nicht dar, dass der Beschwerdeführer keinen solchen vertretbaren Anspruch besitze. Vielmehr wies es, wie bereits ausgeführt, darauf hin, die Bundeskanzlei habe nicht geltend gemacht, im Zusammenhang mit der Cloud-Strategie der Bundesverwaltung und der Beschaffung der Cloud-Dienstleistungen nicht die federführende Stelle zu sein. Weiter erwog es, das schutzwürdige Interesse könne nicht allein mit dem Argument verneint werden, der Beschwerdeführer sei von der geplanten Datenbearbeitung nicht intensiver betroffen als andere Personen, deren Daten durch Organe des Bundes bearbeitet würden. Dennoch beharrte es auf einer anfechtbaren Verfügung zur anbegehrten vorsorglichen Massnahme. Damit wendete es Art. 46a
VwVG offensichtlich falsch an.

2.9. Zusammenfassend ist Folgendes festzuhalten: Indem das Bundesverwaltungsgericht weder die Frage nach der Zuständigkeit zum Erlass vorsorglicher Massnahmen in verbindlicher Weise beantwortete noch sich mit dem Gesuch des Beschwerdeführers um vorsorgliche Massnahmen inhaltlich befasste, verletzte es aus den genannten Erwägungen das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Die Rüge des Beschwerdeführers ist begründet.

3.
Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die Zwischenverfügung vom 31. März 2022 ist aufzuheben und die Sache zur beförderlichen Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das mit Eingabe vom 21. Juni 2022 gestellte Gesuch um vorsorgliche Massnahmen bzw. um Wiedererwägung der bundesgerichtlichen Präsidialverfügung vom 12. Mai 2022 wird damit gegenstandslos.

Bei diesem Verfahrensausgang erscheint es gerechtfertigt, keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Da der Beschwerdeführer nicht anwaltlich vertreten ist, ist zudem keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. März 2022 wird aufgehoben und die Sache zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen ans Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Schweizerischen Bundeskanzlei und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, Instruktionsrichter, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 28. Juli 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 92 - 1 Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
¹	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
²	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.86 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 8 - 1 Die Behörde, die sich als unzuständig erachtet, überweist die Sache ohne Verzug der zuständigen Behörde.
¹	Die Behörde, die sich als unzuständig erachtet, überweist die Sache ohne Verzug der zuständigen Behörde.
²	Erachtet die Behörde ihre Zuständigkeit als zweifelhaft, so pflegt sie darüber ohne Verzug einen Meinungsaustausch mit der Behörde, deren Zuständigkeit in Frage kommt.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 58 - 1 Die Vorinstanz kann bis zu ihrer Vernehmlassung die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung ziehen.
¹	Die Vorinstanz kann bis zu ihrer Vernehmlassung die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung ziehen.
²	Sie eröffnet eine neue Verfügung ohne Verzug den Parteien und bringt sie der Beschwerdeinstanz zur Kenntnis.
³	Die Beschwerdeinstanz setzt die Behandlung der Beschwerde fort, soweit diese durch die neue Verfügung der Vorinstanz nicht gegenstandslos geworden ist; Artikel 57 findet Anwendung, wenn die neue Verfügung auf einem erheblich veränderten Sachverhalt beruht oder eine erheblich veränderte Rechtslage schafft.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.